第二节 国际势力角逐中的东北路权

1895年前后，东北成为英、俄、日、美等多方争夺的重点，正如有论者指出的，“满洲问题在1895年已完全作为一个国际问题出现，并且占据了首要的和最急切的地位”。[17]俄国获得中东铁路修筑权、占领旅大租借地后，迅速引发了其他列强的强烈反应，东北路权形成激烈的多强竞争的局面。

一 从英、俄竞争到日俄战争（1895～1905）

（一）英、俄争夺关内和关外路权

19世纪最后的几年中，在中国势力范围的瓜分战中，矛盾最尖锐的是英、俄两国，这也反映在对东北路权的争夺中。

1890年，清政府鉴于东北在国防军事上的重要价值，以及俄国向东北扩张的现实，决定修筑关东铁路，拟先从关内修筑，再经奉天展修至吉林，从而贯通关内外。该计划出台后，英、俄、德、比等为抢夺此条铁路的修筑权和参与权纷纷向清政府施压。1891年4月，清政府设立北洋官铁路局，以英国人金达为总工程师，修筑滦川至山海关段。同年9月，关东铁路开工，到甲午战争爆发时，已经修到山海关附近的中后所，全长193公里。

甲午战争结束后，英国游说清政府，要求承办关东铁路的关外段。此举引起了俄国的警惕。阿穆尔总督杜霍夫斯科伊明确表示，俄国的目标是要将“满洲的道路”变成“俄罗斯民族旗帜的骄傲和希望”，“只为今日的经济打算盘，满足于仅仅一条满洲线时，要真正巩固俄国的荣誉与尊严，俄国在远东将来的力量及威力是非常冒险的”，因此“不能忽略尽速将通过吉林及沈阳到中国关外境界的海参崴铁路的支线及其通过波西图港及牛庄港的支线抓在我们手里的重要性。中国政府在原则上早已决定建筑山海关—沈阳—吉林线，因为没有钱才停顿下来，而目下对于此线已出现竞争者了。上帝保佑我们，此线不要落在外国人手里，尤其是英国人之手！不能不把此线包括在我们的租借中，并且必须坚持……它由吉林不直达波西图，可是一定要和我们的海参崴线联结”。[18]这一表态实质是要将关外线与中东铁路连成一片，建成俄国控制东北乃至向关内扩张的一大干线。因此，对俄国而言，与英国争夺关外铁路的修筑权势在必行。

不过，此时的清政府决定暂不修筑关外段，转而先行修筑津芦（天津—卢沟桥）铁路，按照关东铁路的关内段模式，仍由金达负责。

1897年，津芦铁路完工前，为打破俄国在东北路权上的优势，金达在英国驻华公使窦纳乐的授意下，再次建议清政府将关东铁路延展至关外。清政府重新启动关外铁路计划。英国汇丰银行趁机与清政府接洽借款筑路事宜。英、俄再度因关外路权大起纠纷。

1897年8月，俄国公使巴布罗福出面向清政府表示，“惟锦州以北铁路……此工为俄国之要，修造之时，必不能置俄人于度外，应先与俄国相商……若借助于俄矿师，更属秉公之道，如有用款，亦可相助觅求”，进而要求清政府免除金达的职务，代之以俄国工程师。俄国甚至明确向英国提出，邻接俄国边界的中国各省内，除俄国外，不应有任何其他国家的势力。英国则称，“除非认为山海关向北延展的铁路是一条俄国的铁路，俄国便没有理由反对中国政府雇佣它所愿意的任何一个国籍的工程师”，决不同意辞去金达。双方围绕关外铁路的借款和金达的撤换问题互不相让。[19]俄国还力图争取德国对它在东北优势的确认，1898年1月，它向德国表示，“中国北部各省，包括全部满洲、直隶及新疆在内，是我们独占行动范围的原则……我们不能让任何外国政治势力侵入这些地区”。[20]

1898年3～5月，俄国取得旅顺和大连的租借权以及中东路南满支线的修筑权后，在关外铁路上稍做让步，不再强行要求撤换金达。同时，清政府一些官员面对咄咄逼人的俄国，深感不安，产生了与英国联合牵制俄国的想法。6月，中英订立《关内外铁路借款草合同》，结果再度招致俄国的抗议。清政府在英俄双方的斗法中左右摇摆，但最终同意了俄国的要求，即关外铁路“借款不得以此路作押，中国国家嗣后应永为此路之主，永不得以此路或此路之一段改为外国人产业，亦不得归外国人经营，也不准外国人干预铁路相关之事”。[21]

不过，英俄之间出于划分势力范围的共同需求，有妥协乃至合作。1898年8月，英国向俄国提议，为了避免冲突，两国协商解决在华利益范围，俄国在关外路权上不再强硬抗拒英国。10月10日，关内外铁路督办胡燏棻与英国中英公司订立《关内外铁路借款合同》，清政府向英国借款230万英镑，年息5厘，主要用于建筑山海关附近的中后所至新民的铁路、至营口的支线和女儿河至南票煤矿的支线，以3年为期，主要工程和办事人员均用英人。[22]英国依靠这一合同染指了关外路权。

经过多次讨价还价，1899年4月28日，英俄两国最终通过照会和补充照会达成了瓜分路权的一致意见。双方以长城为分界线，英国表示不主动寻求长城以北的路权，也不阻挠俄国对此地区路权的要求，俄国则相应表示不主动寻求长江流域的路权。在东北路权问题上，俄国不再反对英国贷款修筑关外（山海关—牛庄）铁路，但“不得认为这一事实就构成了所有权或外国控制权，该路仍为中国铁路，由中国政府管理，不得抵押或让给非中国人的公司”；小黑山到新民屯的支线则由中国自行建造，可允许欧籍工程师定期视察；俄国有权申请“从满洲干线向南，穿行那条以新民屯和牛庄为起讫点的地区之内的铁路建设或让与权”。[23]

不过，英俄的妥协极为短暂。很快，俄国就多次照会清政府，要求取得中东路某站至北京的铁路权益。6月，清政府在俄国的压力下，声明“北京向北或向东北俄界方向”的铁路若有借外力修筑时，优先与俄国政府或公司商讨，“断不允他国或他国公司承造之”。[24]

1900年，俄国又利用义和团运动的爆发，趁乱出兵东北，占领了关外铁路，还直接向直隶进发，控制了关内铁路。为独霸东北，11月8日，俄国迫使盛京将军增祺订立《奉天交地暂且章程》；1901年2月16日，又向清政府提出《中俄协定》十二条约稿。在路权上，所谓十二条约稿不仅要扩大俄国在中东铁路上的权力，而且提出东北、蒙古和新疆诸多地方“矿路及他项利益，非俄允许，不得让他国或他国人，非俄允许，中国不得自行造路”，中国照现行路章“自干路或枝路向京造一路，直达长城”。[25]这些要求的深层含义是要“取消和限制中国在东北军事、行政、经济、财政等项主权”，“巩固俄国在东北的全面优势”，[26]将东北变为俄国的独占殖民地。尽管俄国的这些要求最终被清政府断然拒绝，但它在1900～1901年迫使清政府订立近十个合同和草约，攫取了东北的大量路、矿利权，俄国呈现独霸东北的姿态。

（二）日、俄矛盾的激化

1900年前，尽管英俄是东北路权的主要竞争者，但其他列强也不甘人后。特别是俄国占领旅大租借地并试图将东北变为其独占范围后，其他列强群起相争。

美国试图用它强大的经济实力从东北路权中分一杯羹。1896年4月，美国向俄国表示：愿意以由美国银行、金融和铁路界组成的辛迪加——合兴公司为主要力量，建设一条与华北铁路相连的东北铁路，以巩固西伯利亚铁路、开发东北富源、增加中国政府的收入；由于俄国目前精力有限，如若以美国的财力动工修筑将来可与俄国铁路相连的东北铁路，俄美双方都将获益；具体而言，在东北的铁路干线为辽东湾某海港为起点，向北经牛庄、沈阳和吉林，从齐齐哈尔或其他地方与俄国西伯利亚铁路相接，并从沈阳向南延伸到朝鲜边境，由合兴公司发行债券筹资，建筑、经营和管理亦由其按美国方法进行，铁路股票合兴公司占60%。[27]此时正着眼于获得对东北铁路整体控制权的俄国根本不愿意有其他势力插手，没有回应美国的建议。

此后，美国又尝试通过“门户开放”与各国在华利益的竞争中占得一席之地。尽管美国提出“门户开放”原则是针对列强各国的，但俄国无疑是重点对象。美国国务卿海约翰在1899年9月6日发给俄国关于第一次“门户开放”的照会中，直接要求“在俄国实际上已经占领和经管的领土上”确保美国人的“商业权利”有“进一步的、清楚的、更为正式的明确”，提出“美国的原则是尤其恳切地希望俄国政府和所有在中国有切身利益的各大国发表一个正式声明”。[28]在1900年7月的第二次“门户开放”照会中，美国再度表示希望“维护各国在中国各地平等公正贸易之原则”。然而，正如有学者所指出的，“门户开放原则从一开始就有名无实”，“这个政策没有使美国获得在华贸易均等的权利，更没有保证中国的领土和行政的完整”。[29]

不过，在甲午战争后的东北争夺战中，俄国面临的最大竞争对手是日本。明治维新期间，明治天皇提出要“开拓万里之波涛，布国威于四方”。1889年山县有朋组阁后，发表“利益线论”，号召日本向朝鲜和中国东北、台湾以及中国关内地区不断推进，日本近代大陆政策作为国策正式形成。[30]而以侵略中国东北和内蒙古东部地区为目标的“满蒙政策”则是大陆政策具体实施的重要一步。自1870年代初步萌发起，满蒙政策就以它的确定性和不可变性、军事性和强占性、长期性和不间断性成为日本独占满蒙的侵略总方针，[31]甲午战争正是该政策在1890年代的第一次大规模演练。

俄、法、德三国干涉还辽的旧恨，以及俄国在中国东北的步步进逼引发的新仇，使日本急切希望打破俄国在东北的垄断。1901年初，日本驻华公使小村正太郎向李鸿章表示，“我日本所注意者，莫过于东三省之事……俄得志于东三省，我日本亦大有不利”。[32]为了制约俄国在东北的发展势头，日本还大力发展同盟外交。特别是1901年5月桂太郎任首相后，与外相小村寿太郎积极推动日英同盟。小村寿太郎在12月7日的元老会议上，明确提出从日本在韩国的利益、俄国在东北的地位以及它掌握着铁路和驻兵权的现实考虑，日本应当与英国结盟，这将为日本带来制止俄国势力的发展、提升日本在中国的势力、财政和通商的利益等六方面的好处。[33]

与此同时，英国在未能如愿与德国建立同盟后，也越来越倾向于日英同盟。1902年1月30日，《英日同盟条约》正式订立，共计6条。在这一文件中，日本首次提出在中国的“特殊利益”的内容，即“英国之利益以关于中国者为主，日本利益除在中国者外，尚有在朝鲜之政治上商务上及工业上之利益”，双方约定，两国在中国或朝鲜“为保护其臣民之生命及财产须加干涉时，得采取为保护利益所必需之措置”。[34]

这次“纯属针对俄国的军事攻守同盟”[35]无疑给日本在朝鲜和中国东北的进一步扩张一剂强心针。1902年10月2日，日本阁议通过有关中国和朝鲜的经营策略，提出要利用日英同盟后的机遇推动日本在中国与朝鲜的事业，以谋求与日本现有地位相符的利权，并特别关注到俄国、德国、法国等以铁路为手段的经营，不仅提出在朝鲜修筑铁路是“对韩政纲之精髓”，也明确表态要关注中国的铁路问题。[36]这也预示着日俄之间的矛盾将更加不可调和。

日英商讨同盟期间，清政府正就交收东三省事宜与俄国进行艰难交涉。1902年4月8日，中俄订立《交收东三省条约》，约定俄国以六个月为一期、共分三期撤军。在铁路问题上，约定由中国“极力保护铁路暨在该铁路职事各人”，俄国交还占据的“山海关、营口、新民厅各铁路”，但中国“不可准他国占据俄国所退各地段”，“日后在东三省南段续修铁路，或修枝路，并或在营口建造桥梁、迁移铁路尽头等事，应彼此商办”，俄国交还各铁路的费用由中国赔偿。[37]

俄国根本没有打算按约行事。1902年底到1903年春，俄国调整其远东政策，经过激烈的争论，俄国政府一致决定继续占领东北。沙皇尼古拉二世在1903年5月7日直接指示要根据俄国的政治经济任务，明确为俄国在远东的战备而必须采取的措施。

面对俄国的这种远东政策，日本国内与俄国武力争夺东北和朝鲜的主张也越来越强烈。因此，尽管从1903年7月起到1904年初，日、俄就中国东北和朝鲜问题谈判十多次，但俄国远东政策与日本满蒙政策间的尖锐利益冲突决定了谈判根本不可能取得成功。1904年1月，谈判破裂。2月，日俄战争爆发。

这场战争以俄国失败告终，双方在美国调停下媾和，于1905年9月订立《朴茨茅斯条约》正约和附约。正约共计15条，核心内容是划分日俄两国在朝鲜和中国东北的权益，双方约定：俄国承认日本在朝鲜的特殊利益及“指导、保护、监理”等方面的措置权；旅顺口、大连湾并其附近领土、领水的租借权转让给日本；长春至旅顺口的铁路及一处支路，并铁路内附属的一切权利财产、一切煤矿转让给日本；两国在东北决不经营以军事为目的之铁道，但辽东半岛租借权所及地域不受此限制。附约约定在条约施行后18个月内，日俄在东北的军队除辽东半岛租借地外一律撤退。[38]

日俄战争改写了近代东北的国际政治格局，深刻地影响了东北的命运，东北路权也成为日俄的斗争筹码。日本不仅在日俄战争期间擅自修筑了安东（今丹东）至奉天（今沈阳）间的轻便铁路和新民至奉天间的新奉铁路，更通过《朴茨茅斯条约》获得了侵略东北的重要据点——旅大租借地，掌握了南满铁路，从而在东北路权的争夺战中后来居上。

二 群强竞争时代（1905～1911）

日俄战争后，俄国在东北的优势地位被打破，势力处于收缩状态。东北形成了日俄分踞南北的态势。从1906年起，东三省的安东、大东沟、奉天等商埠相继开放，美、英、德等国在这些商埠派驻领事，为这些国家的资本向东北渗透提供了条件。此前进入东北一度受挫的美国更希望凭借其强大的资本再谋发展。为此，英、美等国利用东北官民要求创设铁路的潮流，试图与东北官民合作，以对抗日、俄，形成了东北路权角逐中多强竞争的局面。

（一）日本在东北路权上的稳定和扩张

大致而言，日俄战争后的数年内，日本在东北路权上的举动主要集中在以下几个方面。

第一，巩固日俄战争期间夺取的东北路权，确认日俄战争的战果。

由于《朴茨茅斯条约》约定俄国有关东北利权的“转让”还需要中国的同意，因此，日俄媾和后不久，日本为了迫使清政府承认它对俄国在东北权益的承继，从1905年11月17日至12月22日，与清政府就东北问题会谈20多次。

在路权问题上，中日双方围绕战争期间日本强行修筑的新奉铁路和安奉铁路展开了激烈的争论。中国方面要求收回新奉铁路和安奉铁路，但日本却提出，安奉铁路仍由日本继续经营，并在两年内改造成宽轨铁路。

不仅如此，日本还要求清政府对每次会议的要领以会议记录形式保留，从而形成有17条内容的会议节录，意图迫使清政府让渡更多权益。在路权方面，节录第十一号中提出，“中国政府为维持东省铁路利益起见，于未收回该铁路之前，允于该路附近不筑并行干路及有损于该路利益之枝路”；第十九号中提出，长春至吉林省城的吉长铁路由中国自行筑造，不敷之款，向日本借款；第二十号中提出将新奉铁路售予中国，辽河以东的所需款项由日本借贷半数。[39]这些会议记录并非两国间正式签订的条约和协定，不具备法律效力，但日本却在此后一直援引它们作为扩张其利益的依据，是日本此后所宣称的在满蒙的“特殊权益”和“特殊地位”的肇始。尤其是所谓南满铁路“平行线”（或并行线）之说，并非中日两国协定中的内容。日本后来也承认，日本并未在会议中与中国就并行问题达成一致意见，“在彼我交换之会议录中，毫无记载。即在我方保存的最详细的会议录中，亦未发现此种记载”，[40]但日本后来屡次以此为由，阻挠中国的自主铁路建设，进一步扩充对东北路权的控制。中日双方围绕“平行线”是否存在以及是否合法，还形成了数十年悬而未决的难题。

1905年12月22日，中日正式达成《会议东三省事宜条约》（共3款）及附约（共12款）。正约中，清政府承认《朴茨茅斯条约》中有关旅大租借地和南满铁路的第五款和第六款“允让日本国之一切概行允诺”，日本正式获得辽东半岛租借地以及南满铁路。在附约中，中国又出让了诸多新权益，如在奉天、吉林和黑龙江省共开埠16处、日俄战争期间日本强行修筑的安奉铁路由日本继续经营、南满洲铁路各所需材料豁免一切税捐和厘金、日本在鸭绿江右岸有伐木权等。[41]由此，日本确认了日俄战争中获得的战利品，并扩充了其在华利益。

第二，成立具有国策性的南满铁道株式会社，确立以铁路为经营东北的先锋的政策。

1906年1月，日本成立满洲经营委员会。3月，该经营委员会提出，“满洲的经营，以修筑归于帝国权力内的铁路及开采其附属之煤矿作重点，较为得策。盖因满洲的利源应随铁路的发达而逐步开发，设若恣意着手各种事业，终将徒劳无益”。[42]6月7日，日本政府发布成立南满洲铁道株式会社的敕令，章程明确规定满铁的总裁、副总裁均由政府任命，他们及理事的报酬和津贴由政府确定，日本政府对满铁的事务有监视之权。[43]8月，满铁正式成立，原台湾民政长官后藤新平担任第一任满铁总裁。满铁名义上为公司性质，实质上满铁的设立“整个过程都是日本政府一手排演的”，[44]“政府……就未把会社作为一个营利的铁路事业看待，而是想要把它当作帝国殖民政策或者发展我帝国主义的先驱队加以扶植的”，[45]其资本和成员构成上也无一不体现出浓厚的官方色彩。

对于满铁的具体经营策略，早在满铁成立前夕，后藤新平与台湾总督儿玉源太郎就在《满洲经营策梗概》中指出，“战后满洲经营的惟一要诀在于，表面上经营铁路，背地里百般设施”。就任满铁总裁后，后藤新平进一步提出“文装的武备”论，提出“南满经营……的主体必须是南满洲铁道株式会社”，“殖民政策归根结底就是文装武备”，“文装武备就是用文事设施以备他人侵略，一旦有事兼可有助于武断行动”。[46]并提出，“我在满洲必须居于以主制客以逸待劳的地位……其得心应手之计，必当第一经营铁路；第二开发煤矿；第三移民；第四兴办畜牧业农业设备……一旦战机对我有利，则进而做好入侵帝国的准备；于我不利，则岿然不动持和以待时机”。[47]可见，这些理论的实质就是将满铁打造为日本军事侵略和政治侵略的左臂右膀。因此，从成立起，满铁就将巩固和夺取东北路权、为日本的进一步侵略做前锋作为它的中心事业。

第三，利用满铁强行改筑安奉铁路，谋求吉长、吉会和新法等铁路权益。

长约304公里的安奉铁路虽属轻便铁路，但在日俄战争期间，它是日军的重要补给线。日本在取得此条铁路的接续经营和改造权后，此路被让渡给满铁管理。满铁急切修整此路，多次违背此前与清政府的协议，自行划定铁路用地，擅自动工进行各种房屋、路事工程，还在鸭绿江架设连接朝鲜和中国安东的过江铁桥。日本之所以如此强硬地改筑安奉路，目的正如1909年6月22日的阁议决定所指出的，“该铁路作为韩国铁路接通南满、东清二路的线路，它将有助于改善韩国铁路；同时，也有必要早日完成该路改筑工程，开辟一条以釜山为最南端终点的欧亚交通大道，以利帝国的活动”。[48]

清政府多次抗议满铁的筑路活动，强调安奉铁路是独立的铁路，并非满铁支线，但满铁仍置之不理，继续强行施工，既无实力也无心力的清政府无可奈何。1909年8月，中日签订《安奉铁路节略》，1910年4月，订立《鸭绿江架设铁桥协定》。这两个文件实际承认了日本对安奉路和鸭绿江铁桥的侵占，安奉路成为南满路的支线之一，完全为日本占有。

在新奉路上，尽管日俄战争结束后中日双方曾约定将其出售给中国，并由日方提供部分改筑费用借款。不过，日方认为，如仅满足于在新奉铁路上提供改筑费用的一半，“实际上将难以取得该铁路的实权”。[49]1906年底，日本外务大臣林董与驻华公使林权助决定，趁与清政府交涉新奉铁路的机会，将其与吉长（吉林—长春）铁路一并解决。[50]1907年4月，日本与清政府签订《新奉吉长铁路协约》。对于新奉铁路，该协约约定，中国政府以日元166万元价格收回，改为自办铁路，并将辽河以东所需款项向南满筹借一半。关于吉长路，该条铁路虽由中国自办，但须向南满借款半数，嗣后吉长铁路添造支路，或再展接，不敷之款项，也仍应向南满筹借。而且，协约还提出，路务管理上须聘用日本人，尤其是总工程师须由日本人担任。[51]1908年11月，中日又订立《新奉吉长铁路借款续约》，日方取得了吉长路中的管理权和会计权。次年8月，中日再签订新奉、吉长两路借款细目合同，中国向满铁借32万日元修筑新奉铁路辽河以东的路线，借款250万日元修筑吉长路。

日本之所以积极谋求吉长路的权益，主要在于这条铁路能使满铁的势力向吉林腹地延伸，“修建吉长铁路，不仅在军事上、商业上对帝国最为必要，即对我南满铁路之经营，亦必需尽速交涉”。[52]

1910年5月，吉长路动工，1912年完工通车，全长127.7公里。不过，仅仅百余公里的吉长铁路并非日本野心的终点，它更大的企图是将此路延长，建设其重点谋划的战略大干路——吉林至朝鲜会宁间的吉会铁路。

在军事上，这条铁路一旦建成，将使日本在东北获得除南满铁路之外的另一条交通动脉，朝鲜和中国东北因此可实现直通。而且，从地理距离来看，从日本本土到东北，经由吉会路比取道大连和南满铁路更为便捷。此外，朝鲜的会宁与清津港之间在日俄战争前已有铁路贯通，吉会路修成后，与清津港可直接联络，使日本在中国东北和朝鲜形成铁路—港口交错的交通体系，东北、朝鲜和日本可真正实现海陆交通一体化。在经济利益方面，吉会路沿途所经过的东北境内各地，大多未经开发，农业和森林资源极为丰富。从经济角度看，这条路线的开通无异于为日本提供一个源源不断输入各种物资的途径。

日本曾直言，吉会路“在政略上，尤其是在战略上是极其必要的”，“吉会间的路线……非常安全，由此可以从满洲安全地输入军需物资，而当大陆一旦有事，需要派兵之际，就可以利用该路线从日本国内各地同时迅速出兵，一举冲入敌人腹地断绝其后路，以达到先发制人。另一方面，……吉会路线横贯南北满中间，……从经济价值方面看却是无限宝库，一旦建成铁路，则在稳定治安、促进地方开拓的同时，以谋林、农、畜、矿各业的进一步发展，该线即可发挥经济铁路的全部机能”。为此，日本提出了庞大的“两路两港”计划。两路即南满铁路和吉会铁路，两港即清津港和大连港，这一计划实际就是将日本本土与朝鲜、东北在交通上连为一体，进而为日本的军事等活动提供便利条件。日本明确表示，“把吉长铁路延长到会宁，中间连接韩国铁路而达日本海，是帝国政府多年的希望”。[53]

那么，如何实现吉会路呢？1907年发生的“间岛问题”[54]给日本提供了机会。

1908年12月，日本外务大臣小村寿太郎指示驻华公使伊集院彦吉，为实现日本政府多年修筑吉会路的希望，应将吉会铁路作为解决“间岛问题”的一个重要条件，这样即便不能一举实现，也能够为将来解决此路奠定基础。[55]1909年2月6日，伊集院彦吉向清政府外务部提出“东三省六案”[56]交涉，其中第六案为“间岛问题”，其他如新法（新民屯—法库门）铁路、大营（大石桥—营口）支路、京奉路展修三案均直接与路权相关。

在“东三省六案”交涉中，清政府最重视的是延吉的主权问题，表示如果日本在延吉问题上稍做退让，其他各案“当于无可退让之中竭力酌量退让”。[57]最终，经过8个月的唇枪舌剑，9月4日，中日订立《东三省交涉五案条款》和《图们江中韩界务条约》（即《间岛协约》）。在《东三省交涉五案条款》中，清政府丧失了更多路矿权利，如承诺修筑新法铁路先与日本商议，承认大营支路为南满路支路。在《图们江中韩界务条约》第六条中，约定“中国政府将来将吉长铁路延长至延吉南边界，在韩国会宁地方与韩国铁路联络，其一切办法与吉长铁路一律办理，至应何时开办，由中国政府酌量情形，再与日本国政府商定”，[58]日本由此取得了吉会路的修筑权。在此后的20多年中，日本为实现吉会路的修筑，与中国交涉数十次，演变成九一八事变前中日间的又一悬案。

第四，与俄国划分东北路权的势力范围，排斥其他国家资本和势力进入东北。

尽管日俄两国间矛盾不断，但日俄战争后，双方在短时间内都无力进行大规模的争斗，同时英美等国资本利用东北开埠和清政府对东北实施“均势开放”政策的机会，试图向东北渗透，插手东北铁路。寻求暂时的妥协和共处、抵制其他国家侵入东北、分享利益成为日俄两国的共同需求。1907年2月起，双方正式就东北和朝鲜问题举行谈判。

7月30日，包括公开协定、秘密协定、附款和换文4个部分的《日俄协定》订立。其中，秘密协定共有4条，基本内容是划定中国东北南、北两部分各为日、俄的势力范围，俄国承认日本与朝鲜的政治关系并不阻挠其继续发展，日本承认俄国在外蒙古的特殊利益并不加任何干涉。在附款中，日俄两国在中国未参与、未知情的情况下，擅自确立“南满”与“北满”分界线：从俄、韩边界西北端起画一直线至珲春，从珲春画一直线到毕尔滕湖之极北端，再由此画一直线至秀水甸子，由此沿松花江至嫩江口止，再沿嫩江上溯至嫩江与洮儿河交流之点，再由此点起沿洮儿河至此河，横过东经一百二十二度止。[59]

1910年，由于美国远东政策的挑战以及东北当局寻求引入英美力量以制衡日俄，日俄两国再度协商，于7月4日订立了由公开协定和秘密协定构成的第二次《日俄协定》。在承认前一次协定的原则的基础上，双方提出，各自有权在自己的势力范围内“巩固和发展特殊利益”，一旦出现侵犯这些特殊利益的事件，两国应相互予以支持。在路权问题上，为合作排斥美国势力，协定表示要“互相友好协作，改进两国各在满洲的铁路及改善各该铁路间的联络，并相约不得进行为实现此项目的的一切有害的竞争”。[60]

这两次日俄协定使得东北亚国际关系出现重大调整，日俄双方在东北路权上由竞争转向协作，但它们对东北视为己物、瓜分东北的举动也让东北的处境更为复杂和充满危机。

（二）英美资本在东北铁路的再次碰壁

日俄战争前后，日本在东北亚的急进以及步步得逞不仅引发了日俄关系的变化，也引起了英美等其他列强的警惕，它们力图以各种方式渗入东北路权。

1899年英国获得关外铁路借款权后，关外铁路于当年通至锦州，1900年，锦州至打虎山段通车，1903年，又展修至新民。1907年，中国作价收回新奉路后，北京至奉天的京奉铁路实现全线贯通。至此，关内外的铁路交通动脉告成（奉天站至城根的十多里距离因需穿过南满铁路，清政府曾提出建设天桥通过，日本以与南满路抵触拒绝。1909年，“东三省六案”交涉中，日本表示允许新奉路延长到奉天城根），这对于东北交通来说具有标志性意义。不过，在东北路权上，英国并不满足于京奉路的部分路权，更不满足于此前与俄国达成的瓜分协议。日俄战争后，它利用俄国战败的机会，与美国一起，图谋更多权益。

东北是美国重要的贸易出口地。1899年，美国向中国东北输出的棉织品达到438万元，远超过英国等其他国家，1901年，美国与英国对东北输出的棉布差额达到942倍。[61]因此，维持美国在东北的贸易优势，扩大其市场和影响力是美国的重要目标。在直接势力范围的划分中，美国无法与日俄两国抗衡，它急于利用经济势力，将其机会均等主义和门户开放主义推广到东北。

日俄战争结束后，美国直接以调停人身份干预日俄两国的战后谈判，并且在《朴茨茅斯条约》的第四条中体现了美国门户主义的精神。“凡中国在满洲为发达商务工业起见，所有一切办法列国视为当然者，不得阻碍”。[62]美国试图以此为契机，进一步打开东北的门户。投资铁路成为它的首选。

日俄战争一结束，美国“铁路大王”哈里曼就迫不及待地前往东北进行考察，并提出在美国的控制下，建筑一条贯穿日本、中国东北、俄国乃至大西洋的环球铁路计划。在这一计划中，第一步就是掌握东北的铁路修筑权。为此，哈里曼预备以美国资本改造南满铁路，并从俄国手中购买中东铁路。

日本政界和财政界不少人担忧日本独资控制南满铁路既有财政困难，还有国际关系、军事、政治方面的风险，因此对哈里曼的计划颇感兴趣。1905年10月，哈里曼与日本首相桂太郎达成关于东北铁路的备忘录，议定美国可购买南满铁路及其附属物，铁路经营权和利润则美日两国各享一半。美国认为，“美国资本能够投入南北满交通运输干线中，而日本作为南满铁路股东所拥有的重要资产能够变成现款”，[63]是个两全其美的解决办法。但最后这一方案在日本国内遭到以外相小村寿太郎为首的部分人士的严厉批评和反对，他们认为，这既违反了《朴茨茅斯和约》，也将遭到日本民众的反对，更将导致日本夺取东北路权的心血付之一炬。[64]最后，在小村寿太郎的强烈反对下，1906年1月，日本向哈里曼宣布备忘录无效。

哈里曼的败北并未熄灭美国资本家投入东北铁路的勃勃野心。1906年10月，曾长期在华并与哈里曼相识的司戴德就任美国驻沈阳总领事。司戴德利用日俄战争后东北当局急于引进英美资本建设铁路以开发东北和制衡日俄的有利形势，试图与东北当局合作以促成美国资本在东北的立足。1907年，司戴德与东北当局约定向美国借款2000万美元设立东三省银行，并计划由哈里曼出资，但因哈里曼资金紧张并对此计划兴趣不大而流产。随后，司戴德又着力于与英国资本一同参与东北地方当局的新法（新民屯—法库门）铁路和锦瑷（锦州—瑷珲）铁路计划。

1907年11月，东北当局与英国保龄公司订立新民至齐齐哈尔铁路合同。在日本以此路与南满路平行、有损其利益为由阻挠此路的修筑后，司戴德曾鼓动英国方面不要退让。保龄公司向英国政府表示，新法路不属于南满路竞争线，希望得到官方支持。1908年3月，牛庄外侨商会讨论新法路问题，认为新法路对发展东北贸易极为重要，对日本的阻挠表示强烈抗议。[65]然而，此时根本无意与日本发生冲突的英国政府公开表示不支持英国资本投入此路，清政府最后也在日本的干扰下表示计划暂缓。

1909年3月塔夫脱就任美国总统后，情况有所变化。在对华政策上，塔夫脱政府的基本方针是“联合英、法、德，利用清政府，以达到突破日俄东北‘势力范围’的目的”。[66]美国政府组织银行团，支持美国资本在中国的投资。司戴德和哈里曼因此重新燃起投资中国铁路的信心，对东北当局提出的锦瑷铁路尤其热衷。10月2日，司戴德代表美国与东北当局订立锦瑷铁路合同草案，约定向美国银行团借款4000万美元分段修筑锦瑷铁路，工程则由英国保龄公司承担。[67]美国银行团还与保龄公司订立了关于锦瑷路的备忘录，商定双方合作事宜。结果，一方面，此时的美国银行团更倾向于获得湖广铁路借款；另一方面，这一计划被日俄两国视为侵夺它们在东北利益的威胁之举，极力破坏，日本一面向清政府施压，一面运动英国，锦瑷铁路计划被迫搁浅。

司戴德参与东北铁路的尝试屡屡受挫的同时，美国国务卿诺克斯正筹划提出更庞大的解决东北铁路的计划，这就是1909年11月6日出台的“东北铁路中立化”计划（即诺克斯计划）。该计划的核心内容是“将满洲所有公路铁路，依照一个计划，置于一个经济的科学的公正的管理机关之下……铁路所有权属于中国，而由愿意参加的有关国家供给款项”，提供资本的国家，以英美为主，可容纳法、德、日等国。诺克斯表示，如若这一计划不能全部实现，最低限度也要由英美资本投资锦瑷铁路。美国还向清政府示意，此计划“将会给中国带来莫大利益。……曾由铁路的营运及建筑引起的一切政治纠纷，自当消归无有”。[68]

不过，这一谋图包办东北铁路的计划如同哈里曼计划一样，应者寥寥。法国表示暂时不做决定，德国虽口头欢迎，也并无实际行动，俄国则担心这将导致俄国在远东地位的失落。[69]日本认为，无论是锦瑷铁路计划还是东北铁路中立化问题，“任何人都必须承认，无论从日中关系看，或从以满洲为中心的国际关系看，都是非常多事的”，[70]公开表示“建立这种不适用于中国其他部分的特殊制度，并非必要或有益”。[71]尽管1910年4～6月司戴德曾前往欧洲做最后的努力，但遭遇俄国的断然反对，诺克斯计划和锦瑷路计划均成泡影。

诺克斯计划的破产表明美国资本多年来向东北扩张、分享东北路权的努力最终失败。从日俄战争到辛亥革命爆发前的数年中，日、俄、英、美等国在东北铁路上的争夺以俄国收缩、英美受挫、日本地位巩固告终。

三 日本在东北路权中的独大（1911～1918）

1911年，辛亥革命爆发。民国肇建后的复杂局势和欧洲列强因一战而无暇东顾的现实，为日本进一步谋求在华势力提供了机遇。自辛亥革命到一战结束，日本不仅进一步强化了它在南满的权益，还在东蒙、北满一带获得了数条铁路权益，形成在东北路权上的独大局面。

（一）从“满蒙五路”到“满蒙四路”

辛亥革命爆发后，日本内阁与军方虽在满蒙问题上形成渐进扩张与武力解决之别，[72]但利用中国混乱局势谋求在东北更多权益特别是路权显然是日本政府内部各种势力的共识。日本驻华公使山座圆次郎在1913年11月给外务大臣的电报中分析：“列国在中国获取利权（特别是铁路）的竞争必将日趋激烈，因此帝国政府亦必须及早努力，在各方面取得利权。”[73]在这样的背景下，“满蒙铁路”问题形成。

1913年3月初，因有英国人试探修筑奉天至吉林间铁路，并且中国此时正掀起自筑铁路运动，日本担心它在东北的特权受损，预备抢先获得南满及东蒙一带的路权，并下令满铁进行详细规划。

3月底，满铁提出“满蒙五路”计划。该计划以满铁本线四平街站至郑家屯、郑家屯至洮南府、满铁本线开原站至海龙、海龙至吉林以及满铁抚顺站至营盘、山城子或兴京五条路线为主，以满铁本线至赤峰、朝阳等地的路线为辅。日本政府对此计划稍加修改后，于8月正式向成立不久的袁世凯政府提出满蒙铁路交涉，要求北京政府向日本借款修建几条路线：四平街起，经郑家屯至洮南府；由开原起，至海龙城；由长春之吉长铁路车站起，贯越南满铁路，至洮南府；洮南府至承德府及由海龙府起至吉林省城。

此时的袁世凯政府正急需日本的承认和支持，很快接受了日本的要求。10月5日，北京政府外交总长孙宝琦与山座圆次郎签订《中日满蒙五路借款修筑预约办法大纲》（即《满蒙五路借款大纲》），日本获得四平街至洮南府、开原至海龙、长春至洮南府三条铁路的借款权以及洮南府至承德府、海龙府至吉林两条铁路的借款优先权。[74]

此后，日本政府决定在借款细目问题上，由横滨正金银行承担。为了尽快达成借款细目协定，日本外务省、横滨正金银行、满铁还决定私下以5万元运动交通次长叶恭绰。1913年底到1914年初，日本驻华公使多次与北京政府交通总长朱启钤、交通次长叶恭绰讨论满蒙铁路修筑及借款细节，要求全面参与这些路线。与此同时，1914年2月和4月，日本陆军省多次要求以南满铁路为中心，以奉天为起点，构建控制整个南满交通的铁路网，明确表示，“本铁路网，为保护我方在满蒙的特殊利权，乃系军事上所必需”，并且这些铁路在质量和规格上都应与南满铁路一致。[75]

1914年7月，第一次世界大战爆发。英、法、德、俄等国正在欧洲激烈厮杀。8月23日，日本对德宣战。随后，日军进攻山东，控制胶济铁路，抢占德国在华势力范围。1915年1月，为加强对北京政府的控制、排除其他列强的在华势力，日本驻华公使日置益向北京政府提出“二十一条”要求。其中第二号共计7条，主要内容是：旅顺、大连的租借期限和南满铁路以安奉铁路的经营期限全部延长为99年；在南满洲和东部内蒙古，日本人有经营工商业等各项生意的自由，可享有土地租借权或所有权，有开矿权；中国必须经日本同意后，才能在南满洲和东部内蒙古允许他国人建造铁路或为建造铁路向他国借款；吉长铁路委托日本经营管理99年等。[76]这一要求实质上是要将东北和东部内蒙古的大片地区变为日本完全控制的殖民地。

5月25日，北京政府代表陆征祥与日本驻华公使日置益签订了《关于南满洲及东部内蒙古之条约》及附件。在日本的威逼下，袁世凯政府几乎全部满足了日本在南满洲和东部内蒙古的这些要求。其中，条约的第一、第七条以及附件直接与路权相关：将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路之期限均展至99年为期（其中旅大租借地到1997年、南满路到2002年、安奉路到2007年）；嗣后中国如在南满洲及东部内蒙古建造铁路需用外资时，“可先向日本国资本家商借”；尽快根本上改定吉长铁路合同。此外，日本还获得了在南满洲的商租权、居住权、经营权等，并且商租“含有不过三十年之长期限及无条件而得续租之意”。[77]由此，日本在东北路权上的利益继续扩大，而自此形成的“商租权”问题也成为九一八事变前中日另一悬案。

“满蒙五路”借款细则也由1915年12月7日《四郑铁路借款合同》的订立而部分解决，四郑路的总工程师、会计主任、行车总管、养路工程师都由日本人担任，日本由此获得了四郑路的主控权。

袁世凯死后，北京政府由皖系首脑段祺瑞执政。在日本，大隈内阁倒台，寺内正毅组阁。寺内正毅组阁前，其智囊人物和私人代表西原龟三在中国与皖系不少人物接触，并提出了对华政策的建议。西原龟三的核心理念是，日本对华政策既不能“宋襄之仁”，也不能强横蛮干，而应先缔造日本在华的经济基础，即从对华投资着手，“实现日中货币之并用流通”，辅以王道主义。[78]

1917年1月，寺内内阁在西原龟三建议的基础上提出五点对华政策方针。该方针明面上表示尊重和拥护中国的独立和领土完整，对中国的任何政党或派系，均保持不偏不倚的态度，实质上则强调日本在中国享有“特殊利益”和“优越地位”，并提出“努力使列强逐步承认帝国在中国的优越地位”，除了福建和山东外，该方针还强调，“在南满洲和内蒙古东部，帝国政府将按既定方针逐步增进帝国的特殊权益。”[79]在实现手段上，寺内内阁提出要以资本输出为主。为此，日本大藏省制定了对华借款主要方针，并支持兴业、朝鲜、台湾三银行组成特殊银行团负责对华经济借款。西原龟三全面参与了这些对华借款。铁路借款是这一对华借款计划中的重要部分。

此时日本在东北路权上的目标有两个——吉会铁路和“满蒙四路”。在吉会路上，1909年日本初步获得修筑特权后，一直试图尽快实现，但遭到中国民间的强烈反对，并且在具体交涉中遭遇中国政府的各种抗拒，进展缓慢。1917年10月，北京政府交通部与满铁签订《吉长铁路借款合同》，日本获得吉长路的“指挥、经理、营业”权益，朝修筑吉会路的目标前进了一步。1918年5月，西原龟三第六次来华，其任务之一是交涉吉会铁路问题。6月，北京政府交通总长曹汝霖与兴业银行代表特殊银行团签订了《吉会铁路借款预备合同》，日本以预付款1000万日元取得建筑吉会路的特权。

“满蒙四路”是1913年“满蒙五路”的变种和延续。1918年，此前的“满蒙五路”除四郑路之外，其他四条路线均无进展。因此，西原龟三与皖系北京政府商量借款问题时，日本政府认为可趁机解决“满蒙四路”问题。9月，北京政府与日本特殊银行团签订《满蒙四铁路借款预备合同》，日本获得热河至洮南、长春至洮南、开原至吉林以及洮热线某点至某海港四条路线的借款权。

如果说吉会路是日本大陆政策的一条战略性的主干，“满蒙四路”则不仅可进一步巩固日本在东北腹地的控制力，还可将东蒙、热河纳入其势力范围，这些路线最终可与南满线连接，形成日本控制下的南满和东蒙铁路网。尤其是洮热线，北上可与俄国一争高下，南下则可侵入内蒙古以及华北，成为日本扩张势力的两个触角。

此外，尽管此前日本与俄国通过密约方式瓜分了东北路权，但日本并不满足于仅能控制南满。它还利用俄国因参加一战和十月革命爆发而财政紧张、局势混乱的机会谋求北满路权。最具有代表性的是在1919年6月，它利用俄国在十月革命后的混乱局势，由正金银行与俄亚银行达成了瓜分滨黑（哈尔滨—黑河）铁路的协议，染指了黑龙江境内的路权。

（二）蓝辛—石井协定

日本在华势力的急剧扩张引起了其他列强的不满，尤其是美国。日本向中国提出“二十一条”要求后，美国于1915年3月照会日本，一方面表态美国“有理由反对日本关于山东、南满和蒙古东部的‘要求’”，但美国“坦率地承认，版图的接近造成日本和这些地区之间的特殊关系”；另一方面明确提出美国“不能无视一个外国在政治、军事或经济上统治中国”。5月11日，美国向中日两国声明，表示“不能承认在日中两国政府之间缔结的或可能缔结的有损于合众国及其公民的条约权力、中华民国的政治或领土完整，或关于中国的国际政策，即众所周知的‘门户开放’政策的任何协定或承诺”。[80]这两个照会明确体现出美国对华政策的基本主旨：坚持“门户开放”和“利益均沾”，反对打破各国在华势力的平衡。

为了抗衡日本在中国的攻势，美国在一战期间加大对华投资，其中，投资中国工矿交通是首选。如美国的裕中公司在1916年与北京政府订立了1000万美元的《承造铁路增订合同》，取得在湖南、广西、陕西、甘肃、广东等地长达1500英里的铁路的修筑权。但最后因俄、法、英等国家的群起反对和袁世凯政府垮台而未能成功。美国利益坚顺公司、广益公司、芝加哥大陆商业信托储蓄银行也纷纷与北京政府订立借款协定，但都遭遇日本的梗阻。

此外，在中国是否参战的问题上，美日之间也发生矛盾，并直接影响到北京政府的府院之争。不过，日美间有矛盾和争夺的一面，也有寻求妥协的需要。

1917年8月，为缓和与美国的关系，让美国承认日本在东北的利益和地位，为战后媾和会议上争取其他国家认同日本在华既得利益做铺垫，日本派遣前外相石井菊次郎为特使前往美国。日美此次会谈的重点就是中国问题。石井菊次郎与美国国务卿蓝辛会谈了两个月。双方在基本立场上差异很大：美国坚持在中国推行“门户开放”和“机会均等”，日本则谋求美国承认日本的在华利益。最后，双方在11月2日以换文方式达成蓝辛—石井协定。该协定中，“美国政府承认日本在中国，特别在中国之与日本属地接壤的部分，有特殊利益”，“两国政府并宣告，两国政府永远遵守所谓‘门户开放’或在华工商业机会均等的原则”。[81]

这一协定标志着日美两国在对华利益上暂时达成谅解和妥协。日本承认美国的“门户开放”原则，美国则认同日本在山东和满蒙享有“特殊利益”。对于东北而言，“列强欲藉机会均等，以平分满蒙，日本欲藉特殊地位，以独占满蒙。列强之目的，在使满蒙门户开放；而日本之目的，则欲使满蒙由特殊地位而变为新领土”。[82]关于日本所谓“满蒙特殊利益”或“特殊地位”，蓝辛曾表示这“仅仅是由于和另一国家接连致关系该国的安宁和繁荣而产生的特殊利益”，[83]实际并没有明确界定。[84]“既无明确之界说，又无固定之体质，经济利益之外，复加以政治利益；既得利益之外，又包未得利益。盖绝不根据任何双方诚意协定之条约，乃随时随地用强权武力，以作无限制的扩张”。[85]但这一论调却被日本反复使用，以抵制其他国家势力进入东北、胁迫中国出让各种利权、干预中国的各种地方事务。

四 一战后的“统一管理”中国铁路方案

第一次世界大战结束前后，面对日本在华势力独大的现状，英美等国急切寻求限制日本扩张势头的解决之道，为此，它们推出了中国铁路“国际共管”方案。

西方“国际共管”中国铁路的设想由来已久。1900年粤汉铁路借款后不久，英法德俄等国就试图与美国统一投资和包揽中国的铁路。1913年，美国人李雅向北京政府交通部提出拟筑中国全国铁路意见书，主张由美国投资中国铁路建设。1916年，英国公使朱尔典向北京政府提议，对于英国借款修筑的铁路，设立总监督来统一管理。

1917～1918年，一战即将结束，英美等国再度筹划“统一”中国铁路，主张中国所有已经建设或将建设的铁路由各国组成的银行团审查，不能向某个国家单独秘密借款。美国驻华公使芮恩施认为，“如果能使世界各国提供的资金用于支持一个统一的国家……各国都将从中获益，远胜于各自在一个角落里贮存的私利”，“中国各条铁路都按照不同国家的借款规定经营，实在是祸害的根源，这是很恶劣的做法，它破坏了铁路事业”。[86]

1918年6～7月，美国组织了由42家银行参与组成的财团。10月，美国对英、日、法发表关于新银行团计划的声明，核心内容是：英、美、法、日各成立对华借款财团，在此基础上组成对华投资的国际银行团；各国财团应与国际银行团共享对华借款的优先权和取舍权；国际银行团的业务主要包括行政借款、实业借款和铁路借款，但借款条件和条款不应损害中国政府政治和主权。[87]

美国的提议迎合了英国等势力在中国卷土重来的心理，日本也在三国的压力下同意加入。1919年5月，四国银行团代表在巴黎磋商国际银行团的相关事宜，决定“将来的借款事业和一切现存的契约和借款选择权将进行公募者，全部视为共同事业”，“各国团体须将其所有或管理的此种契约及选择权全部提供给借款团”。对英、法、美三国而言，各国共享借款权的原则有利于它们获得更多在华权益；对日本来说，这意味着其在华利益要被其他国家分享。显然，日本决难同意这一方案，尤其反对他国动摇它在东北的优势地位。

6月，横滨正金银行代表小田切在日本政府的指令下，向美国声明：“对日本有特殊利益的满蒙地方的一切权利和选择权，必须从协定案所定的关于共同事业的规定中除外……这是出于对上述地区在地理上和历史上有着极为特殊的关系这样的事实，而且上述特殊关系一向为英、美、法、俄各国所承认。”不过，日本的这一要求遭到英美等国的强烈反对，它们表示：“英、德、法、美各国借款团不能同意或考虑上述声明。”

此后，日本虽表面承认巴黎会议的决议，却仍多次向英美提出“满蒙除外”的要求。1920年5月，由于英、法已经让步，美国银行团也不得不表示同意日本在东北铁路上的要求，四国达成妥协，表示：“一、南满铁路与其现有支线以及该铁路附属事业矿山均不属于借款团的范围；二、洮南至热河铁路及洮热铁路的某一点至海港的铁路包括在借款团规约的条款之内；三、吉林至会宁、郑家屯至洮南、长春至洮南、开原经海龙至吉林、吉林至长春、新民至奉天以及四平街至郑家屯各铁路，均在新借款团的共同活动范围之外。”[88]表面上看，日本由于这三条协议丧失了一条铁路的特权，实际上它获得了英、法、美对它在东北的优势地位的承认，确认和巩固了它在东北路权的既得权益。

除了新银行团的活动外，英美等国还通过各种手段在中国鼓吹铁路统一方案。1919年1月，英国银行团代表梅尔思提出统一中国铁路管理案，建议由英法美日等组成的万国统理铁路委员会统管中国铁路，交通部由该委员会和中方人员组成。在华英美报刊也积极鼓吹各国统一管理中国铁路。北京政府交通部顾问美国人贝克草拟了英美中法日五国共同管理中国铁路的计划书，英美公使公开表示支持。

这一“铁路统一”计划在中国引起轩然大波。在总统徐世昌号召下组织的外交委员会的核心成员汪大燮、熊希龄和林长民等人认为，“铁路统一”有利于中国，可打破列强的在华势力范围，主张“凡外资外债建造已成、或未成、或已订合同尚未开工各铁路，其资本及债务合为一总债，以各路为共同抵押品，由中国政府延用外国专门家辅助中国人员经理之”。[89]但以梁士诒、叶恭绰及曹汝霖为首的交通系等人则激烈反对。梁士诒认为，“将各路归之共同管理，不特不能打破势力范围，且更变为庞大势力范围”，[90]并组织铁路救亡会，频繁活动，并且试图组织中国资本团与各国银行团对抗。叶恭绰表示，“赞同国际投资”，但“反对共同管理”，“主张自行统一”。与此同时，国内的工商界也纷纷反对“铁路统一”方案。由于国内意见纷纭，北京政府最终提出妥协方案，要求巴黎和会的中国代表团在和会上提出，其内容主要是：含有政治性借款的铁路暂时不提出统一管理，而借外债未开工的铁路，或已开工而未修成的铁路，吸纳外国资本团加入，其他预备扩展线路暂时不议。[91]不过，最终，中国代表团并没有遵照北京政府指令在巴黎和会上提出该方案。1919年6月，交通部明确表示坚决反对各国共管中国铁路。

外交委员会成员被称为英美派，也是研究系的主力，曹汝霖则被视为亲日派，与梁士诒、叶恭绰等均属于交通系，但曹被视为新交通系，梁、叶则为旧交通系，此场争论被人们视为亲日势力与亲美势力以及新旧交通系的斗争。[92]新银行团是英美等国为对抗日本在中国的独大局势而提出的，中国国内的“铁路统一”案纷争则是英美日等国争夺中国势力范围在北京政府内部的折射，正所谓“‘铁路统一’案与新银行团问题……牵涉美日在华争夺主控权，及势力范围于‘门户开放’的对抗，也涉及交通系对铁路的控制权，各方皆有立场与说辞，内情复杂”。[93]

英美等国未能如愿“共管”中国铁路，但在中东铁路问题上，“国际共管”却一度成为现实。

五 中东铁路的“国际监管”

（1）美日斗法下走向“国际监管”下的中东铁路

一战爆发后，俄、法、德等国在欧洲战场厮杀，远东形势发生了有利于美日两国的变化。日本积极谋求向北满一带的扩张，美国的资本和商品也大量涌入东北，日美在东北以及远东的较量加剧，并都将目光转向了中东铁路。

1916年日俄进行第四次密约交涉。日本利用俄国驱逐德国在华利益、需要日本经济和军事援助的机会，要求俄国将哈尔滨以南的中东铁路南线让渡与日本。1917年，它又以向俄国政府提供军火援助为条件，要求俄国用第二松花江至宽城子间的中东铁路转让给日本。

同时，美国也计划向中东铁路渗透。俄国二月革命爆发后，美国认为这是它向中国东北和西伯利亚发展的机遇。美国派遣曾任巴拿马运河总工程师的约翰·史蒂文斯前往俄国，被任命为俄国的交通顾问，并组织了有300多人的美国工程师西伯利亚铁路工作团。史蒂文斯向克伦斯基政府提出，愿意给予对方各种经济援助，由美国的铁路技术人员对西伯利亚铁路进行改良和监督，并将中东铁路的监督权让渡给美国。

十月革命的爆发如同一石激起千层浪，改变了战争的进程，让国际关系更加变幻莫测。

从1917年底到1918年初，英、法、美、日等决定武装干涉苏俄革命、出兵西伯利亚。1918年5月，十月革命爆发前被俘虏的捷克士兵组成的捷克军团在西伯利亚一带暴乱，协约国以此为由，加快了出兵西伯利亚的步伐，扩大武装干涉的规模。7月2日，协约国最高军事会议在有关干涉俄国的决议中，以“保护俄国”为借口，提出组成一支由日军为主、包括美国以及其他协约国部队组成的联军在西伯利亚作战。[94]8月，美、意、法等其他几个国家的武装力量大规模出兵西伯利亚。

在各国武装出兵西伯利亚的过程中，日本抢得了先机，并率先在中东路上布局。1918年5月16日和5月19日，日本与北京政府分别订立《中日陆军共同防敌军事协定》和《中日海军共同防敌军事协定》，以防止德俄势力东渐为幌，约定中日共同出兵西伯利亚，采取“协同军事行动”，“为军事输送使用东清铁路”，[95]为武力取代帝俄在北满的地位、控制西伯利亚、独占中东铁路铺路。

在扩大出兵的过程中，日本也时刻注意控制中东路。8月10日，日本令早前出兵海参崴的部队“根据情况，准备以一部沿黑龙铁路和黑龙江西进”，并以保护侨民为借口令关东都督将部分驻满部队向满洲里、哈尔滨、海拉尔等地推进，擅自占领中东铁路沿线重要站点。日本还突破日美将出兵人数限定，不断增兵。最高峰时，日本驻扎在西伯利亚和满洲里的总兵力，军事人员有4.47万人，铁路从业人员等非军事人员有2.77万人。[96]从中可见日本强烈的独占中东铁路的姿态。日本参谋本部提出，“准许美国干预中东铁路是关系我国存亡的重大问题”，主张“关于中东铁路全线，决不能让日、俄、中三国以外的国家进行干预”。[97]

“对经济上‘和平地’占领西伯利亚和过去沙皇俄国其他地区、甚至在北满完全替代俄帝国主义的希望，美帝国主义者在十月革命后显然从未放弃”，[98]协约国决定出兵干涉西伯利亚后，美国担心中东铁路落入日本手中，认为如若任意日本占领中东路，“不啻以北满全归日本势力范围”。[99]因此，它不仅反对日本单独出兵西伯利亚，还利用史蒂文斯的影响，打算仿照西伯利亚铁路，通过技术人员参与中东铁路的方式与日本相抗衡。

十月革命后，史蒂文斯与中东铁路局局长霍尔瓦特达成协议，允许美国技术人员充当中东铁路顾问。1918年3月，史蒂文斯率领的120名美国工程师前往哈尔滨等中东铁路重要站点担任顾问，为美国插手中东铁路制造便利条件。美国还向北京政府表示，“日本沿道布置军队，愈图侵占”，不如将中东铁路“交由美国驻西比利亚铁路委员会派员兼管”，[100]企图在控制中东铁路上与日本一争高下。

不过，由于俄国革命后远东地区的政治局势极为复杂，不仅涉及旧俄各种势力和新生苏维埃政权，英法等其他列强也对此虎视眈眈，利益纠葛极深，无论是日本还是美国，都难以单独控制和解决中东铁路。1918年8月，美国转而寻求“国际共管”中东铁路。

1918年底，英、美、法、意就西伯利亚铁路和中东铁路问题展开谈判，各国大致同意共同监管原则，但日美又在各国监管权力大小发生激烈较量。美国提出由史蒂文斯行使铁路的管理权，革除霍尔瓦特及俄籍职员。日本则坚持管理权不能掌握在史蒂文斯手中，主张保留霍尔瓦特等人的职务。

1919年1月15日，美日在东京订立《关于监管东清即西伯利亚等铁路之规定办法》，这次会议是国际监管中东路的预备会议。2月17日，美日两国将此办法通知中国。3月5日，协约国共同监管西伯利亚铁路和中东铁路委员会在海参崴正式成立。14日，共管委员会正式宣布对中东铁路和西伯利亚铁路实施监管，中东铁路由此进入国际共管之下。

以美日东京协议为基础，共管委员会通过监管章程，约定由特别共同联军委员会监管联军活动范围内之铁路，下设技术部和联军军事运输部。中东铁路名义上是国际共管，但在委员会中起主要作用的还是日美两国。史蒂文斯利用其作为技术部长的职务，将技术部的总部设在哈尔滨，积极推进美国资本流入中东铁路，很快就提出2000万美元担保计划。在分段监管的分配上，主要也是由美日两国占有。日本认为，它监理的铁路只占西伯利亚和中东铁路（总长6755英里）的28%，与美国相比处于劣势。不甘心的日本随后提出改变哈尔滨以南的中东铁路南线的轨距，试图将中东路与南满路连成利益共同体，但被美国拒绝。[101]

此外，日本还试图利用谢苗诺夫的白俄势力控制中东铁路。1919年夏秋之间，日本频繁勾结谢苗诺夫，暗中协助其向中东铁路沿线进兵。日本驻奉天领事积极在谢苗诺夫与张作霖之间周旋，劝诱张作霖，让他默许谢苗诺夫的军队占领满洲里至哈尔滨的中东铁路沿线地区，此举遭到张作霖的拒绝以及鲍贵卿的抵制，日本借用外力抢占中东路的企图破灭。

（2）从新四国银行团到华盛顿会议

美日之间在中东路上的交锋不仅发生在监管委员会内部，还延伸到新四国银行团中，并在华盛顿会议上激烈碰撞。

早在1918年7月，美国就倡议重组对华银行团（1910年英、美、德、法四国组成了银行团，1913年日、俄加入后变为“六国银行团”）。美国提出，银行团的目的之一是要“将中国主要铁路干线置于外人有效管理之下，由外人监督员管理下的铁路警察保护铁路”。[102]

1919年5月，英、美、法、日等国在巴黎召开会议，讨论新四国银行团的成立事宜。尽管美国表示“新银团的活动应防止将来建立特别的势力范围”，日本却认为这恰恰是为了制约日本在华势力的发展。6月18日，日本提出，“日本有特殊利益的满蒙地方的一切权利和选择权，必须从协定案所定的关于共同事业的规定中除外”。这一表态实际上排斥其他国家的资本进入东北，因而遭到英美的共同反对，但日本随后不断“从日本与满洲及内蒙古的关系而言，或从日本的实际需要而言，足以说明与日本是有着特殊关系的”[103]为由，要求英美法承认日本在东北享有“特殊权益”。对于日本的表态，美国认为这是“政治上排他权利的主张，或者似欲确立所谓日本之势力范围”，始终未予同意。[104]

1920年3月2日，日本又提出所谓“对帝国国防及在经济方面的生存安全”有重大关系者除外的提议，要求英美承认其在南满铁及其支线以及作为附属事业的矿山、洮热铁路及该线某地至海港的铁路以及吉长、新奉、吉会、四郑、郑洮、长洮、开吉铁路上日本有“保留为保障其安全而采取必要措施的自由”。[105]结果再度遭到英美的反对，但为了拉拢日本参与银行团，英美同时表示，尽量避免采取有害于“日本生命攸关的利益的任何行动”。

最终，5月11日，四国达成协议，英美法实质上确认了日本在东北的“特殊利益”。10月15日，新四国银行团正式成立，美国银行团的代表正是史蒂文斯。尽管新四国银行团并不是直接针对中东铁路设立的，但它成立后，美日两国却在中东铁路问题上频发矛盾。

日本认为，如果中东路与俄、中两国以外的国家关系加强，“不仅严重影响南满铁路，恶化我与南满的经济关系，而且必然进一步给我们的政治地位造成重大影响”，必须“竭力防止中东铁路归于其他外国势力之下，同时也力图至少将中东铁路南线取到手中”。为此，1920年，日本针对中东路问题提出三种方法、四种实现途径、六种方案。[106]

美国认为，“日本人正阴谋策划控制该路”。1920年，它提议从西伯利亚撤兵、西伯利亚铁路国际管理委员会解散。此后，美国与华俄道胜银行合作，试图利用银行团，通过借款方式继续参与中东铁路，以遏制日本。1921年6月，美国提议由银行团向中东路提供3000万日元借款，用于偿还旧债、改善铁路状况。对此，日本“仍认为中东铁路是俄国的财产，它不属于中国银行团范围内之事”，[107]以否认中国对中东铁路的主权的方式阻止美国介入中东路。8月，史蒂文斯再度提出改革方案，目的是“欲将全部中东铁路置于其技术部的管理之下，对中东铁路进一步扶植其势力。”[108]这一方案遭到中、日、俄各方反对，仍未能成功。

1921年底，华盛顿会议召开，中东铁路再度引发激烈纷争。

美国试图利用华盛顿会议推进中东铁路国际化，为四国银行团投资中东铁路做铺垫，在会议开始前就由史蒂文斯起草了相关计划，还与远东共和国有所接触。美国的这一方案目的在于“阻某国之单独管理”，所谓的某国，即指日本，并且表示如果中东铁路仅由中俄两国解决，“则使第三国无以置议，且难于阻止日本以对待南满铁道之态度对待中东铁路”。[109]

1922年1月18日，华盛顿会议太平洋及远东问题委员会第二十次会议正式讨论中东路问题。美国提出设立各国共同派人组成的财政委员会监督中东路的一切财政，取代联合技术部；财政不充裕时，由银行团提供借款；路政由中东铁路公司管理，财政委员会不予以干涉；在护路和警政上也由财政委员会负责给养。对于上述两个问题，中国都不予认同，提出：“中国对于该路应享特别利益”；协约国已经结束在西伯利亚的军事行动，“联合技术部系临时性质”，“应即取消”；按照现在苏俄和中东铁路的情况，美国所提方案不适宜。[110]

由于分歧较大，中东路随后提交分组委员会讨论。到2月24日第六次大会表决前，有关中东路问题，共在太平洋及远东问题委员会、专家分组委员会、九国委员会上共讨论八次。在这些会议上，中国的立场仍然与美日等相去甚远。分歧的实质是中东路的主权归属问题，中国始终坚持中东铁路不具备信托或托管性质、中东铁路主权属于中国所有。但其他一些国家尤其是日本，却否认中东路的中国主权，称“中东铁路虽为中国法律上之公司，但非中国之财产”、“大会仅能讨论事实，无决定该路事务之权”。[111]日本还极力反对中东路的国际共管方案。它的这种表态实质仍是排斥美国等其他国家干扰和争夺日本在东北的利益。

由于各方意见不一，2月4日，华盛顿会议最终通过一项决议案，以及中国未赞同、大会也未投票的保留案。议决案表示，“为有利益者保存中东铁路，应予以该铁路及服役并使用铁路者更加良好之保护；职员遴选更加注意，以便完成业务之能率；款项开支更加撙节，以便防阻财产之浪费，此事应即由相当之外交途径办理之。”[112]

华盛顿会议并未实质解决中东路，美国的国际共管方案的失败。其背后原因一是与会各国内部意见不一，尤其是美日间矛盾严重；二是中东铁路问题的另外一个主角苏俄根本没有出席此会。与会的远东共和国代表则不同意其他国家干预中东路，要求由中俄两国解决。

7月24日，日军从西伯利亚撤兵。在8月的银行团会议上，美国再次利用华俄道胜银行代表提出“中东铁路国际借款备忘录”，主张由四国银行、华俄道胜银行以发行债权方式参与中东路，但又被日英两国再度以不属于银行团借款范围内拒绝。[113]最终，美国的贷款方案流产。10月，日本完成撤兵，中东铁路的国际共管结束。