第一章 绪论

第一节 研究背景及意义

一 问题的提出

时至今日，农业、农村、农民问题（简称三农问题）依然被视为关系到中国经济社会改革、发展、稳定大局的重大问题。李克强总理在2016年3月5日第十二届全国人民代表大会第四次会议上作的《政府工作报告》中强调：“加快发展现代农业，促进农民持续增收。继续毫不放松抓好‘三农’工作，完善强农惠农富农政策，深化农村改革，拓展农民就业增收渠道，着力提高农业质量、效益和竞争力。”[1]实践也充分证明，只有坚持把解决好三农问题作为经济社会发展的重中之重，坚持农业基础地位，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民物质利益和民主权利，提升农民人力资本，才能不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展。在革命、建设和改革的各个历史时期，党和政府始终高度重视、认真对待、着力解决三农问题。特别是改革开放以来，中国不断推出促进三农改革发展的政策措施，包括废除人民公社，确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；全面放开农产品市场；取消农业税，对农民实行直接补贴；大力发展乡镇企业；促进农村劳动力大规模转移就业；加强农村社会主义民主政治建设和精神文明建设，提高广大农民素质；农村土地所有权、承包权、经营权分置改革等。中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出要“健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”[2]

尽管改革开放30多年来中国三农事业取得了长足的发展，但是受计划经济体制保存下来的“二元经济结构”影响，农村发展依然相对落后，在社会转型过程中，农业不再是国民经济支柱产业，从事农业的经济收入远低于进入第二、三产业获得的收入。具体而言，农业发展方式依然粗放，农业生产经营组织化程度低，农业社会化服务体系不健全；农村社会利益格局深刻变化，一些地方农村基层党组织软弱涣散，农村经济社会发展水平较低，区域发展和城乡居民收入差距扩大；农民文化水平和科技水平还有待大幅提高，三农人才空心化程度加剧，留守农民低能化明显。“总之，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”[3]归根到底还是农民文化科技素养依然较低，成才率亟须提高。

改革开放的不断深入为解决三农问题带来了前所未有的机遇，但是我们必须对三农问题的解决思路有新的认识：当前，全球已然处于知识经济时代，社会经济的发展已经不再主要依靠土地、劳动力和物质资本的积累，而更多地表现为对人的知识、能力和技术水平的依赖上。现阶段，要更好地解决三农问题关键在于加大对三农的人力资本投入。人才资源是第一资源，三农人才是强农的根本。只有加强三农人才队伍建设，才能加快农业科技进步，切实转变农业发展方式，确保现代农业发展有坚实基础；才能强化农村公共服务能力，促进农村社会全面进步；才能有效带动农村人力资源整体开发，促进农民全面发展，确保广大农民持续地、平等地参与现代化进程，共享更多改革发展红利。而要进一步加快三农人才队伍建设，培养和使用大量的三农人才，首先需要制定行之有效的三农人才政策。

三农人才政策的制定如果不尽合理、不切实际，不仅不能很好地解决三农问题，反而可能导致更多的问题出现。例如，当前三农人才政策跟其他三农政策一样，存在政策目标模糊、多重及相互不协调等问题，引起“本来重视经济和社会全面发展的政策在执行过程中常被扭曲，最终结果失于偏颇”。[4]因此，我们有必要加强三农人才政策分析研究，包括加强对政策的本质，政策的制定、执行、评估过程等基本环节或功能活动的研究；还包括对政策理论、现实政策和分析方法的研究。但需要指出的是，所有政策分析的首要环节是对政策制定的分析。

为此，本书对三农人才政策的制定过程进行了重点研究，除了分类整理改革开放以来中国已制定施行的三农人才政策之外，还选取典型的案例，运用政策过程模型及相关理论，分析三农人才政策制定过程中各个具体阶段和环节的特点，进而指出存在的问题并给出相应的意见和建议。这样做的目的是为中国三农人才政策执行和效果评估打下坚实的基础，最终有助于解决中国三农人才问题以及三农问题。

二 研究的意义

加强三农人才政策制定过程研究是三农人才理论以及三农理论发展的需要。现有的涉及三农人才研究的理论包括人力资本理论、二元经济理论、农村剩余劳动力转移与就业理论、城镇化理论。这些理论一般是从经济学或社会学的视角关注三农人才及人力资源问题。本书试图把政策分析的一些理论和模型引入三农人才研究，重点研究三农人才的概念、三农人才政策的本质，主要运用过程模型分析中国三农人才政策制定中存在的问题，分析政府在制定三农人才政策时为什么要这样做，而不是那样做。这有助于丰富和深化三农人才理论研究。

加强三农人才政策制定过程研究也是解决三农人才问题甚至三农问题的现实需要。如今，人们普遍希望政府能为他们做更多的事情，特别是在中国，几乎所有人在遇到困难时，一般第一反应是求助于政府。越来越多的问题需要政府去解决，在三农问题领域也是如此，而政府的作用主要是通过政策制定和实施来实现的。可见，加强政策研究是现代社会发展的需要，具有重大的现实意义。目前，中国关于三农人才的各种政策已经非常丰富，这些政策包括三农人才的引进、培养、培训、激励、选拔、使用和流动配置等各个方面。但在实践中出现了很多问题，例如“政出多门”造成了政策的碎片化，以及对政策的评估重视不够，反馈机制不健全等问题。要解决这些问题，必须有新的改革思路和新的政策建议，但是新思路的提出需要建立在对已有政策、已有制度的全面认识、深入分析的基础上，本书将研究视角聚焦在政策制定过程，对已有三农人才政策、制度的认识和分析有重要的现实意义。