第二节 对外直接投资规制的框架机制与政策内涵
一、政府规制影响对外直接投资的基本运行框架
早期的规制理论强调制度性范式影响国家规制意志的重要性，“只有当商业交换的各种一般条件得到保证时，国家才是仲裁者；当一个规制和预算干预网络把不同社会集团的权利以法典的形式规定下来时，才会出现进行干预的国家”（Delorme R.and Christine André，1983）。1887年，美国设立了第一家国家规制机构（美国州际商务委员会，ICC），到1975年，美国联邦规制机构控制了占国民生产总值24%的行业的重要产品、价格或生产决策过程（Paul W.MacAvoy, 1979）。
西方的政府规制机构（或规制委员会、管理局）往往具有两个特征：①含有政府政治需求；②在与私营部门相对立的关系中运转。
西方的规制理论一般假定，政治家受到的激励是赢得选举，但政治家面临的问题是，单个选举者事实上对选举几乎没有影响，所以，鼓励一个选民去参加选举的刺激几乎不存在（Anthony Downs, 1957）。(2)但是，为了各种非政治目的组织起来的跨国投资协会、工会、民间组织和其他按照经济利益成立起来的组织，明显地进入了企业。经济组织能够很轻易地与政治家讨价还价，其基础就是经济组织支持政治家而政治家赞成经济组织所偏好的公共政策。因此，根据公共选择理论，基于经济组织需要制定的经济规则能够改变竞争程序，竞争的改变会给经济组织带来利益，经济组织对政策制定及政策效果有重要的影响力。
传统的西方规制理论假定政府规制的目的是提高公共资源分配效率，增进社会经济福利。因此，对外直接投资企业作为一种利益集团，它对政府规制有特殊的影响力，而政府规制者有各种利己的动机。这两者相结合，便为政府规制博弈理论提供了现实基础。规制博弈理论认为：政府对市场规制是为了满足产业对市场规制利益的需要而产生的（即立法者被产业利益集团影响），而市场规制机构最终会被产业影响（即执法者被产业利益集团影响）。该理论建立在实证分析的基础上，同时将视角扩展到规制的制定过程中，强调政府规制的目标不是为了公共利益，而常常是为了便利于特殊的利益集团。芝加哥学派（斯蒂格勒，1971；佩尔兹曼，1976；波斯那，1979；贝克尔，1985）相继发展了“规制博弈理论”。
以公共利益为基础的规制框架是支撑对外直接投资规制的理论基础，这些公共利益目标是在跨国经济利益与政治博弈协调过程中逐渐形成的。但是，对外直接投资活动由不同利益集团发起，对政府规制机构也具有不同的影响力及影响渠道，其反作用是规制者在制定规制政策时，对不同利益集团会有不同的赋权偏好。这是因为，规制通常偏重于组织性较好的利益代表方（企业），以便取得更强的政治力量，并让这些相关利益组织（企业）通过激励性的规制政策最大化福利效应。
基于政府规制理论的基本假设，从对外直接投资规制的形成过程和实施过程来看，对外直接投资规制范式的大体框架如图2-4所示。
图2-4 对外直接投资规制基本范式框架
由此可以看出，对外投资规制涉及利害各异的众多利益相关方，而政府代表即投资规制机构可能采用的手段存在诸多制约条件。即对外直接投资企业通过对规制机构的直接影响，使其利益在规制政策中反映出来，而在信息非对称条件下，对外投资规制机构作为政府授权的监督机构，由于对外直接投资企业拥有对外直接投资经济技术的充分信息，其逆向选择风险和道德风险的表现较突出，但规制机构缺乏有关对外直接投资成本的充分信息，且规制机构在对外投资企业的利益相关方大力说服的情形下，很大程度上将选择制定有利于国际化资源禀赋丰裕的企业集团的规制政策。一方面，基于制度理论的观点，投资母国特定的规制促进措施对现有的企业资源和经营能力的升级换代具有重要影响，本国政府一些具体的监管政策出台，如果这些政策是直接支持的，将鼓励企业从事海外扩张（Peter J.Buckley，Clegg and Adam R.Cross，et al.，2007），尤其是在母国政府成为跨国公司一个强大盟友的情形下。另一方面，制度逃避理论的观点认为，投资母国如果存在极差的体制因素和环境因素，如地方保护主义、配额分配不公、高税率和监管的不确定性，也可能推动公司为追求更高效的制度环境而向海外投资（Yamakawa，Peng and Deeds, 2008）。
二、对外投资规制供需的均衡机制
市场机制的缺陷需要政府宏观调控，公共性规制效率直接关系到对外直接投资的综合投资效应。从发展的观点来看，公共性规制作为政府为所有对外投资者提供的普遍服务，客观上具备非排他性和非竞争性这两个公共产品的基本特征。从世界各国和地区的实践来看，大多数国家和地区的对外直接投资促进机构由政府支持，提供投资促进经费，属于官方公共性服务活动，准政府投资促进机构的运作方式虽然是半官方的机构，但仍然更多地代表政府活动。在政府计划型规制模式下，政府的对外直接投资决策主要采用自上而下的层级规制结构，决策的具体体现是政府关于对外直接投资发展的硬性考核指标下达和对外直接投资管理的直接性安排，政府规制意志很难符合对外投资供求市场的真实运行规律，与国际投资运行的客观要求有一定的背离，即规制供给的低质量不能有效对接对外直接投资企业对于规制的合理需求，反而由于规制供给的低效率导致了对外直接投资经济运行的下降。对外直接投资规制需求与供给的均衡机理，如图2-5所示。
图2-5 政府规制供应与ODI规制需求的均衡效应
从图2-5可以看出，合理的对外投资规制可以使规制效用与规制的供需水平达到一种均衡的状态，“合理的规制源于产业市场的失败，需要政府机构进行有效的干预，并且，政府机构的干预成本应远小于产业市场失败的成本”，“规制本身就是一种公共利益，经济效率的许多方面都需要规制来解决市场失灵问题。解决规制效率问题的重点是，何时、何地以及如何规制。规制设计需要考虑规制博弈问题，基于市场的规制工具和独立的规制机构有利于减少规制博弈的发生概率”（Dieter Helm, 2006）(3)。
但是政府计划型规制模式环境下，由于政府机构的规制供给数量及供给种类与对外直接投资部门（企业）对于规制的实际需求不能有效衔接，必然导致对外直接投资规制产生大量的非效率效用。而在对外直接投资规制放松的背景下，由于规制供应质量的增强，对外直接投资企业必然具有扩张跨国经营规模、保持对外直接投资持续发展的内在动能。
对外直接投资规制供需的有效制衡，应是对外直接投资规制机构及对外直接投资企业运行效率优化的前提。一般而言，在引入监管者（规制机构代表）的对外直接投资监管体系中，若监管者能在非对称信息下充分考量参与约束条件和激励相容约束，则应能通过最优制衡机制达到对外投资的帕累托最优。
总体来说，不同规制路径影响对外直接投资发展效率必然具有差异性，其对比表现如图2-6和图2-7所示。
图2-6 政府计划型规制下对外直接投资效应表现
图2-7 政府开放型规制下对外直接投资效应表现
三、对外直接投资的主要规制方式
依照规制实施的措施和方式不同，对外直接投资规制包括经济性规制、社会性规制、法律性规制和行业自律性规制。
1．经济性规制
经济性规制是指政府主要鼓励或约束对外直接投资企业在扩大再生产、资产定价、融资行为、海外产业进入与退出等经济范畴方面实行的规制措施。
主要有：
（1）投资行为（融资）规制。政府通过对于对外投资经济主体向特定产业进行投资的鼓励或限制，控制产业主体的数量以及资本构成比例。
（2）对于对外投资企业的产品或服务定价进行规制，也称费率规制，包括费率水平规制或费率结构规制。
（3）对于对外投资企业的产量进行规制，产量高低直接影响产品价格，进而关系到对外投资生产者与海外消费者的利益，通过规制可限制或鼓励企业扩大再生产。
（4）对企业进入及退出某一对外投资产业或试图对产业内竞争者的数量进行规制，这一规制可通过实行审批制，或是制定较高的进入标准（如投资额度下限）来实现。
对外直接投资领域经济性规制的主要方式，如图2-8所示。
图2-8 对外直接投资领域经济性规制的主要方式
2．社会性规制
社会性规制是指政府对于对外直接投资经济主体做出的各种直接和间接的准法律的限制、规范，以及由此引出的公共社会为促进对外直接投资经济主体行为符合这些限制、规范而采取的共同行动和措施。日本经济学家植草益指出，“社会性规制是以确保国民生命安全、防止灾害、防止公害和保护环境为目的的规制”。政府规制机构往往采用以下方式进行社会性规制：
（1）禁止特定行为（危害东道国公共道德、社会行为准则等）。
（2）对营业活动进行限制。
（3）发放许可证、执业资格制度。
（4）设立相应标准认证制度。如对产品质量进行规制，这种规制方式的要求较高，由于企业和规制者之间存在信息不对称，规制者对产品质量很难把握，因此，在实践中这类规制方式一般采用第三方评估机构提供专业的规制服务。
（5）对外投资的信息公开制度。
（6）环境规制：国际产业投资的生态标准；对于对外直接投资涉及的土地资源和自然资源利用及对环境的影响等方向进行干预。例如，对环境污染的海外企业实行关、停、并、转政策。
（7）收费补偿制度等。
（8）企业的劳动用工、生产技能标准化制度。
（9）为防止对外直接投资企业从事背离投资母国或者东道国社会稳定和经济稳定的目标，进行行政性指导。
对外直接投资领域社会性规制的主要方式，如图2-9所示。
图2-9 对外直接投资领域社会性规制的主要方式
3．法律性规制
跨国公司作为对外投资的主体，也是对外投资法律规制的基本主体。对外投资的法律规制不仅涉及跨国公司的法律地位、法律关系与法律调整等问题，还包括跨国公司内部关系、行为守则与法律责任这些环节，以及由此引出的政府为督促对外直接投资经济主体行为符合这些法律限制、约束、规范而采取的行动和措施。例如，调整对外直接投资控股标准的法律确认条款，对外投资风险控制法、对外投资争议解决的法律程序设定等。同时，为防止对外直接投资寡占企业滥用市场力量，以及跨国公司形成生产卡特尔国际联盟，投资母国通过立法实施反托拉斯政策等。
对外直接投资领域法律性规制的主要方式，如图2-10所示。
图2-10 对外直接投资领域法律性规制的主要方式
4．行业自律性规制
行业自律性规制也可称为对外直接投资行业管理。它主要是指对外直接投资行业协会对本行业内对外直接投资企业的规划、协调。与政府强制性规制不同，其是一种具有综合性且专业性强的自律规制。在一般情况下，母国政府和东道国政府都提倡并鼓励行业自组织性规制，从整个行业的自主性发展规律层面促进本行业跨国投资整体质量水平的提高。