第二节 有效性作用机制不明

“风险为本”难以落实

FATF所提“风险为本”的原则，从字面上理解是指“为防控被犯罪分子利用作洗钱的工具，各类反洗钱义务主体应当科学准确地评估本行业、本单位、本部门面临的客户、产品、渠道和地域洗钱风险，降低自身脆弱性，有主次有差别地履行反洗钱职责”。按照美国金融犯罪执法网络局的概括，也可以简单理解为相关主体应“将最多的反洗钱合规资源投入洗钱风险大的业务领域”，这就需要采用科学客观的方式识别并评价业务领域的风险，进而具有针对性地投入资源。面对日益复杂的国际国内反洗钱形势，中国在金融业监管领域正有序推进“风险为本”的理念与法规。

（一）定期分析洗钱与恐怖融资威胁

2012年，中国人民银行组织36家分支行和7家全国性金融机构进行洗钱类型分析工作，总结归纳八类常见洗钱犯罪类型的可疑交易模型，完成首份《中国洗钱类型分析报告》。2013年扩展到18家全国性银行机构。目前，中国人民银行已形成逐年发布洗钱类型分析报告，分析洗钱犯罪总体形势、高风险地区与业务、主要洗钱类型的有效机制，为金融机构识别、分析和报告可疑交易提供技术指引。

（二）加强对类型分析结果的应用

2012年以来，中国人民银行围绕非法集资、信用卡套现、跨国电信诈骗、保险业大额分红险洗钱、聋哑人群体受人指使集中开立账户、外籍人员假护照诈骗等发布数十份洗钱风险提示，揭示洗钱风险控制缺陷，及时通报洗钱犯罪活动的新动向、新手法，提高金融机构风险防范能力。各地人民银行分支机构也针对当地高风险犯罪类型或金融业务，发布了针对性的洗钱风险提示。

（三）建立洗钱风险评估机制

中国现已基本形成地区洗钱风险评估、中国人民银行对义务机构风险评估、义务机构风险自评估三层架构。风险评估结果在开展差别化分类监管、确定现场检查对象、选择使用监管措施等方面得到广泛运用。2015—2016年，中国人民银行对2,418家机构全面进行洗钱风险评估，提出健全洗钱风险管控体系的工作建议。

国际社会正在以“风险为本”为原则构建反洗钱体系。严立新（2011）认为由“合规为本”向“风险为本”演进是当前国内外反洗钱工作的主流趋势，如何适应形势需要，探索建立以风险为导向的反洗钱策略，优化资源配置，已成为我国反洗钱工作的当务之急。尽管各国初期依据“合规为本”原则，大力提倡“零容忍”口号，在建立健全反洗钱法规制度方面被认为是直接而有效的。但是，随着洗钱犯罪的复杂化，监管标准越发严格，合规成本不断提高，反洗钱成本效益天花板显现，资源投入逐步停滞，金融机构苦不堪言，社会对此质疑不断增加，对引入更为合理的约束激励机制开展反洗钱工作的呼声高涨，引入“风险为本”的原则已势在必行。沃尔夫斯堡集团针对全球性银行集团所面临的反洗钱困境，在2000年首先提出了对不同风险进行区别对待的必要性。此后，巴塞尔银行监管委员会的持续调查指引和FATF于2007年后连续发布的针对会计师、贵金属经销商、房地产中介机构等不同职业类型的九个指引为进一步明确“风险为本”原则提供了实践参考。2012年2月，FATF通过《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准：FATF建议》，对“风险为本”反洗钱与反恐怖融资措施进行了全面论述。同期，FATF主要成员国将“风险为本”纳入本国反洗钱政策中。2018年6月，FATF最新建议把“洗钱风险”表述为洗钱犯罪发生的可能性和影响，是由“外部威胁”和“内部脆弱”共同造成的结果。“风险为本”要求义务主体对所面临的洗钱外部威胁和内部脆弱进行评估，鼓励对洗钱风险识别、评估和分类，合理地分配管控资源，进而从内部建立以“风险评估”和“管控执行”双要素互为依托的约束激励机制，探寻并完善反洗钱有效性作用机制。

然而，目前中国金融机构反洗钱工作机制较为单一，多数机构还停留在“合规为本”时期，主要以制度性合规为目标，反洗钱约束机制不完善，激励机制明显缺失，反洗钱持续投入与金融机构商业利益之间存在矛盾。尽管从宏观上来看，做好反洗钱有利于整个社会的安定繁荣，有利于提升金融市场稳定性，有助于金融机构业务持续健康地发展。但是，从自身角度出发，为避免监管处罚，金融机构以“合规为本”为前提，需要加强反洗钱内控约束，进一步制约客户接纳，限制资金交易，延长审核周期。长此以往，将导致金融机构因反洗钱而带来的制度性交易成本高企，从而极大地抑制了机构反洗钱的热情和成效，难以彰显和解释反洗钱义务从公共向私营部门转化过程中的正向价值。因此，从“合规为本”跨越至“风险为本”，在业务开展过程中评价洗钱风险高低，摒弃以往的“零容忍度”要求，将洗钱风险纳入机构全面风险管理体系，通过风险业务比例、风险计提等现代化管理手段找到“风险接纳”和“资源投入”的平衡点，将有助于重新诠释金融机构反洗钱有效性的作用机制，有助于推动金融机构实现管理偏好和客观业务需求的有机平衡，激励其更加有效配置资源、合理识别和评估洗钱风险，有助于约束其接纳高风险的客户、开展高风险的业务，实现风险导向的业务发展战略，客观展现反洗钱工作的有效性。

此外，监管部门对于金融机构反洗钱制度优化的要求较为急切，造成总体变化中发生的权属与利益转移的数量大小没有合理约束，从金融机构内部产生很强的节约或转移合规成本的动力。目前反洗钱制度性交易成本主要包括监管资源和合规成本。

第一，监管资源。监管资源本身并不是交易成本，但将这些资源进行配置之后进入代理委托关系的市场则转变为成本。目前看来，中国的监管资源相当紧缺，所有可利用的资源类型均已投放“市场”，因此监管资源在另一种意义上成了监管成本的代名词。通过代理委托的方式，监管将治理所需资源转嫁至金融机构，转变为制度性合规成本。

第二，合规成本。这是指反洗钱监管制度设计、执行中所产生的成本。目前，中国反洗钱工作在监管执行过程中，各种制度交互作用、权力监督相互制衡、成本收益相互转换，耗费了金融机构大量的人力、物力、财力。通过代理委托的方式，反洗钱的社会责任和交易成本经由监管制度被转嫁给各类金融机构。

反洗钱成本不断上升，甚至一定程度上导致“劣币驱逐良币”，影响金融机构业务的创新拓展，究其原因在于制度契约的交易双方信任缺失。强监管所带来的制度性成本提高的问题尤其值得重视，特别是近年来反洗钱信息质量要求不断提升，这虽然有助于提升全社会打击金融犯罪的力度，防范有组织犯罪活动的蔓延，但是为持续提升制度有效性，监管督促各金融机构不断强化该制度相关的内控措施，一定程度上延缓了正常业务的开展，阻碍了反洗钱有效性的实现，客观上造成了制度性成本的不断增加。

金融机构反洗钱有效性作用机制不明

2018年9月28日，中国人民银行以“风险为本”为原则，按照FATF最新建议中关于“风险和措施相称”“方法和效率相称”的实践原则，以积极健全监管法规机制为导向，发布了《关于印发〈法人金融机构洗钱和恐怖融资风险管理指引（试行）〉的通知》，明确提出金融机构应将洗钱风险纳入全面风险管理体系，建立反洗钱风险管理体系及相应的组织架构，有效识别、评估、计量、应对和监控洗钱风险；对年度全面风险管理报告框架提出明确要求，指出法人金融机构应当建立完善以客户为单位，覆盖所有业务（含产品、服务）和客户的反洗钱信息系统，并根据洗钱风险管理需要持续优化升级系统；法人金融机构应当加强数据治理，建立健全数据质量控制机制，积累真实、准确、连续、完整的内外部数据，在制度层面上明确了金融机构反洗钱有效性的构成要素。

对标监管要求，金融机构正在尝试重新诠释反洗钱有效性，尝试在现有的反洗钱合规管理体系之外，配套建立机构洗钱风险管理体系。但是通过实践观察，金融机构普遍还没有从理论层面解构洗钱风险管理的内涵，还没有理清反洗钱合规管理和洗钱风险管理之间的关系，还没有系统性解释反洗钱有效性构成要素间的作用关系。究其原因主要在于以下几点。

（一）忽视理论研究，制度供给短缺

1．从研究视角上看，尚未建立反洗钱有效性的基本理论基础。

2．从管控设计上看，机构尚未明确洗钱风险管理体系，相关制度内容不明确，难以具体落实，形成貌合神离的工作现状。

3．从管理范围上看，洗钱风险管理体系尚未覆盖金融机构的各主要业务单元。

4．从管理效用上看，洗钱风险信息尚未嵌入公司战略决策过程，并形成有效的良性互动。

（二）管理工具匮乏，控制执行不足

1．落地意识差，虽然当前一些金融机构已经开始着手建设洗钱风险管理系统，但在实际操作层面缺乏一套完整的方法论和成功的实践案例。例如：关键风险指标检测中，没有基于风险管理信息系统这一平台工具形成与每个指标阈值对应的后续跟进处理预案和任务管理流程。这就导致一旦出现突破阈值的情况，就需要在管理上回到原来的会商、讨论、上报、会签、审批的冗长管理流程，无法高效、及时地应对问题。

2．技术能力弱，由于金融机构自身缺乏对于洗钱风险的认识，且相关业务水平较低，因而洗钱风险信息系统建设工作还处于不断探索阶段。此外，外部IT系统供应商对反洗钱工作及行业自身特点还不甚了解，不能从本质上把握反洗钱有效性的内在逻辑。

（三）专业人员短缺，专职要求不明

1．专业人员少，金融机构在反洗钱合规管理之外，尚未明确洗钱风险管理工作要求，难以匹配相应的专业人员。

2．专职要求乱，机构对各类型反洗钱人员专职定位不明，未能在绩效考核中体现反洗钱及洗钱风险管理履职要求。

（四）风险模型粗陋，数据基础薄弱

1．模型已过时，洗钱风险评估模型主要依靠定性判断，难以保障评估结果的客观性和连贯性。

2．标准未统一，尚未打通关键风险指标体系，缺乏客户、产品、渠道和地区四个维度的客观标准和依据。

彼得（2008）认为如果反洗钱有效性内在作用机理不能理清，金融机构“风险为本”原则将无法落实，洗钱风险将进一步加重，遏制和打击洗钱及其上游犯罪的目标难以实现，甚至进一步影响国家声誉和国际形象。金融机构反洗钱有效性作用机制不明，将难以说明其内在约束激励的方式，难以落实“风险为本”，难以维持金融机构反洗钱的积极性，难以保障反洗钱资源的有效利用。要想提高中国金融机构反洗钱工作有效性，约束机构对高风险业务的接受，激励反洗钱管控投入，则需要进一步摸清反洗钱有效性在金融机构内部的作用机理，为持续提升有效性找寻科学的解决方法，从而有效指导业务经营决策和资源配置。

缺乏一套以提升有效性为目标的金融机构反洗钱体系

金融机构洗钱风险管理体系是开展反洗钱工作的核心，是探寻反洗钱有效性作用机制的重要路径。迄今为止，金融机构洗钱风险管理实践仅以定性识别与操作规范为主，与“风险为本”的原则相去甚远，缺少较为成熟的评估标准和监测经验。反洗钱工作是一项实践性非常强的工作，探寻其内在有效机制，需要充分考量反洗钱相关理论、发展历程、国际规则标准、国家法律制度以及相关行业业务等要素，需要深入研究金融机构洗钱风险管理的实现路径。目前，能具备这些条件的研究者相对较少，受到各方面条件限制，既有文献尚没有这方面的研究成果。