第二节 农民工自组织的现实依据
农民工自组织是随着我国经济体制改革和社会管理体制变革所产生的客观现象。经济体制改革导致城市经济和社会服务需求的快速增长，社会管理体制变革又使户籍制度、社会保障、教育医疗等制度相继变革，增加了农村人口自由流动的可能性，而农民工自组织的形成是农村人口大规模流动带来的客观产物。
一 农民工的迁移历史
1.改革开放前我国农村人口流动受限
1949年前，中国公民享有自由迁徙的权利，1912年制定的《中华民国临时约法》第一次在宪法中明文规定公民享有迁徙自由，第二章第六条第六款规定：“人民有居住迁徙之自由。”袁世凯统治时期、北洋军阀割据时期、民国政府时期所制定的法律均承认公民享有“迁徙之自由”。新中国成立前，红色革命根据地在相关法律条文中赋予了根据地民众“迁徙自由”的权利。1949年新中国成立之初，我国公民也是可以自由迁徙的。新中国成立初期，随着国民经济的恢复、工业化的初步发展，城市对农村流动人口的吸纳能力较强，形成了新中国成立后第一次大规模的农村劳动力迁徙，国家在这一时期并未限制农村劳动力的迁移。据统计，1953年至1957年，城市全民所有制工业部门的就业人数从510万人猛增到2316万人，增长的就业人口里大部分是从农村迁徙到城镇的农民。随着第一次大规模的农村劳动力迁徙，城市人口数量大幅度增长，从1952年7000万人增加到1957年的9949万人，平均每年增加589万人。[6]但是，随着农村农业合作化运动的若干失误以及农村自然灾害的多发，多个农业大省的粮食产量大幅下降，部分农村地区陷入饥荒。在此背景下，大量农村人口涌向城市，导致城市的公共服务崩溃，社会治安形势严峻。1957年12月，中共中央、国务院联合发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》，文件严禁城市企业将农民作为招工对象，并在城市设置收容遣送机构，收容、遣送进城农民返回原籍。从这一文件发布开始，农村人口的自由流动权受到约束。1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例明确规定，农村户籍人口只有凭借城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明及城市户口登记机关的准予迁入证明三种方式才能迁徙户口。这一条例的颁布标志着城乡二元体制的初步确立，也使农村人口的迁徙自由进一步受限。1964年8月，国务院批准公安部的《关于户口迁移政策规定（草案）》，该文件进一步加强了户籍迁徙的办理难度，严格限制了农村人口向城镇流动的数量和方式。“文化大革命”期间，农村对农民的流动管理也趋于严格，农民外出做工被认定为“资本主义尾巴”，直接受到批判。同时，“文化大革命”中还出现了将城市人口往农村迁徙的逆城市化现象。1968年12月，毛泽东下达了“知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育，很有必要”的指示，1966年、1967年、1968年三届的初中和高中生全部前往农村，前往农村的城市青年总人数超过1600万人，这是历史上极为罕见的城市人口向农村迁移的逆城市化现象。
通过上述分析可见，农村人口迁徙的管理体制在1949年至1978年呈现从宽松到严管的发展趋势，其基本特点是严格限制农村人口向城市流动，控制城市人口规模，稳定城市社会秩序，恢复农村粮食生产。
2.改革开放后农村人口的发展壮大
改革开放以后，农村人口迁徙的管理体制基本上是随着社会变革从严管到宽松的阶段性发展过程。
第一阶段，政府在1979年至1983年期间依旧严禁农村人口向城镇迁徙。1978年，农村家庭联产承包责任制的实施使得农业生产力快速恢复，也使得农村劳动力富余的现象再度显现。为了有效利用农闲时间增加家庭收入，农村富余劳动力开始向城镇转移。但由于改革开放初期，城市经济复苏不足，就业吸纳能力极其有限。大批知青返城和下放职工落实政策回城，也给城市就业造成极大压力。为了缓解城市就业压力，政府对农村人口流动依旧采取严管政策。1981年，国务院下发《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》，通知要求城镇户籍部门加强户籍迁徙的管理工作，要求城镇企业、城镇事业单位清退农村户籍劳动力，保障城镇人口的粮食供应及城镇人口的就业机会。因受到政府制度的客观限制，农村人口在这一阶段的迁徙自由度极小。
第二阶段是1984年至1987年，政府默许农村人口向城镇迁徙。20世纪80年代中期，我国乡镇企业规模大幅增长，企业数量从1983年的134.6万家增加到1984年的606.5万家，企业数量年增长3.5倍；企业就业人数从1983年的3224.6万人增加到1984年的5208.1万人，就业人数年增长61%。为了进一步缓解乡镇企业的用工需求，1984年年底，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，通知明确了农村户籍劳动力在集镇的落户条件，凡在集镇有正当工作、固定住所的农民可以落户，但口粮需要自理，集镇落户条件的宽松化表明了政府对农村人口迁徙行为的默许态度。1984年至1988年间，乡镇企业的就业人数平均每年增长速度超过24%。[7]从1983年至1988年，乡镇企业在五年时间内解决了6000多万农村劳动力的就业需求。大量农村富余劳动力从农业生产转移至乡镇企业就业，创造了“离土不离乡”农业劳动力转移新模式，也满足了企业生产的劳动力需求。20世纪80年代，乡镇企业成为拉动经济增长的重要推动力，也成为吸纳农村劳动力的重要部门。
此后，随着城市经济的进一步复苏，国营企业的用工需求也日益凸显。1986年7月，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业招用工人暂行规定》，允许国营企业招收农村劳动力。在国家政策的支持和鼓励下，农村外出就业的劳动力日益增多。虽然政府放宽了农村人口的迁徙限制，但是政府加强了城镇流动人口的居住管理。大量外来流动人口加剧了城镇治安管理的现实难度，1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，暂行规定主要规范了流动人口登记程序，要求实行流入和流出登记，凡是暂住时间超过三天，就需由流动人口本人或暂住家庭户主向公安户籍管理部门申请流入登记，离开暂住地前还需申请注销登记。暂住时间超过三个月以上的外来人口需要向户籍部门申领暂住证。如外来人口未进行相关登记或未取得暂住证件，公安机关可按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定，视情节轻重给予处罚。暂行规定使农村人口的迁徙活动受到政府治安部门的严格监管，烦琐的手续也增加了农村人口的迁徙成本。
第三阶段是1988年至1991年农民劳动力强制回流。1978年至1988年，十年改革使得我国经济快速发展，但也不可避免地带来了通货膨胀、重复建设和经济过热等问题。因此，党的十三届三中全会在认真分析我国政治经济形势的基础上，同意实施“治理整顿”的宏观调控政策，采取了加强信贷控制、压缩建设和投资规模等措施。在宏观调控政策影响下，国民经济增速减缓，城镇对农村劳动力的吸纳能力下降。城镇企业大量削减农村劳动力，滞留在城镇的无业农村劳动力对城镇社会治安造成极大影响。为了稳定城镇治安秩序，国家在1988至1990年期间出台了限制农村劳动力盲目外流的系列政策文件，如国务院办公厅和民政部、公安部在1989年3月、4月、12月及1990年4月先后发布《国务院办公厅关于严格控制民工盲目外出的紧急通知》《民政部、公安部关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》《国务院批转人口普查领导小组、公安部关于在第四次全国人口普查前进行户口整顿工作报告的通知》《关于做好劳动就业工作的通知》等文件，多份文件的主要精神就是严控农村劳动力的迁徙行为，要求各地按照本地区经济发展的实际情况，合理消化转移农村劳动力。劳动力需求充分的城镇应分阶段、分步骤地解决符合落户条件的农村劳动力的落户问题，劳动力需求不充分的城镇应防止大量农村劳动力盲目进城的现象，引导城镇闲置农村劳动力返乡。这一阶段，农村劳动力因政策限制减缓了向城镇迁徙的速度。[8]
第四阶段是1992年至1999年，农村劳动力区域大迁徙。1992年邓小平“南方谈话”的发表肯定了沿海改革开放的创新举措，沿海企业的生产积极性得到有效激发，城镇劳动力需求突增，劳动力价格也大幅提升。劳动力价格的地区差异使农村劳动力不断从低收益地区向高收益地区迁徙，形成了我国农村劳动力跨区域大规模迁徙的景象。迁徙人数从1992年的3500多万增长到1995年的7500万。大量农村人口流入城镇对城镇管理造成巨大压力，流动人口的居住、就业、社保、子女教育等问题都成为流入地区的管理难题。为防止大规模无序迁徙可能导致的城镇失控局面，政府开始出台各类政策引导劳动力在区域间合理流动。如1993年12月，劳动部制定了《劳动部关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》；1994年11月17日，劳动部颁布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》；1997年11月，国务院办公厅转发了劳动部等部门《关于进一步做好组织民工有序流动工作的意见》，这些政策在农民工劳动力市场的信息服务系统、劳动力市场的交易规则、劳动力市场的政府监管等方面做出了相应的制度安排，为农村劳动力的输出地与输入地间搭建桥梁，实现农村劳动力流动的有序化、可控化。[9]
第五阶段是2000年至今，农村劳动力迁徙加速。进入21世纪以来，我国经济发展增速惊人，社会建设加快，城镇劳动力需求继续攀升。为了满足城镇劳动力需求，国家出台各种有利政策引导农村剩余劳动力迁徙。2000年7月20日，劳动和社会保障部、国家发展计划委员会、农业部、科技部、水利部、建设部、国务院发展研究中心七部委联合颁布了《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》，通知明确要求取消束缚农村劳动力迁徙的各类文件，积极引导农村剩余劳动力参与城镇建设。2001年3月，第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，2003年1月，国务院办公厅发布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，上述文件均明确指出改革城乡二元体制，逐步构建公平、公正的新型城乡关系，保障农村人口的合理利益。农村劳动力流入地应当在教育、就业、住房、社保等领域出台合理政策，为农村劳动力在城镇工作、定居提供基本保障。随着农村劳动力进城务工人数不断增加，劳动纠纷也呈现快速上升趋势。为了保障农民工的劳动权益，劳动和社会保障部、建设部先后于2003年和2004年发布了《关于农民工适用劳动法律有关问题的复函》《关于进一步解决拖欠农民工工资问题的紧急通知》等文件，文件明确指出农民工适用《中华人民共和国劳动法》与《企业职工工伤保险试行办法》，用人单位不能随意拖欠农民工的劳动报酬，用人单位应当为农民工缴纳各类社会保险，避免农民工因病、因伤陷入生活困境。此后，随着我国产业的升级转型，农民工群体的劳动技能培训问题日益突出，国务院办公厅于2008年、2010年先后出台了《关于切实做好当前农民工工作的通知》《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》等文件，要求各级政府重视农民工群体的技能培训问题，为农民工群体提供低价、实用的技能培训，以应对产业发展的技能型劳动力需求。
上述文件通过法律手段、行政激励、经济惩罚等诸多方式改善农民工的就业环境，解决工资拖欠、技能培训、社会保险等方面的突出问题。形成一系列从根本上保障农民工权益的制度系统。在系列政策的刺激下，我国兴起了新一轮的农村劳动力迁徙浪潮，进城农民工数量不断增多。据统计，2003年农村劳动力外出务工数量为1.1亿，比2002年增长8.6%；2004年为1.2亿，比2003年增长3.8%；2006年，中国农村外出务工的劳动力总数已达1.3亿人；2010年，全国农民工总数达2.42亿人，2011年2.5278亿人，2012年2.6261亿人，2013年2.6894亿人，2014年全国农民工总量为2.7395亿人，2015年全国农民工总量为2.7747亿人，2016年全国农民工总量为2.8171亿人，2017年全国农民工总量2.8652亿人，2018年农民工总量为2.8836亿人。根据国家统计局2020年4月发布《2019年农民工监测调查报告》的数据显示，2019年农民工总量达到2.9077万人，比上年增加241万人，增长0.8%。[10]
根据上述分析可见，改革开放以来，我国农村劳动力的迁徙行为因经济、社会发展速度不同呈现阶段性起伏。影响迁徙活动的主要因素有如下几点：第一，城市产业的快速发展是农村劳动力向外转移的产业因素，这一因素在我国以及其他国家农村剩余劳动力迁徙史上均表现得极其明显。一旦城镇产业兴旺出现劳动力需求，政府就会放宽对农民进城务工的限制，在政策上引导农村劳动力向城镇迁徙；反之，城镇产业萧条减少劳动力需求，政府就会引导农村劳动力回流。第二，农业的现代化发展是农村剩余劳动力迁徙的技术因素。农业是农村的基础产业，科技发展大幅度提升了农业的生产效率，也降低了农业劳动力的需求量，农业劳动力供需关系的变化自然引导农村人口的向外迁徙，农村劳动力从第一产业迁徙至第二、三产业。第三，国家的制度设计是农村剩余劳动力迁徙的制度因素。我国农村劳动力迁徙行动较大程度上受制于政府的制度因素。政府对劳动力迁徙的制度调控主要基于产业发展水平，在农业稳定、第二、三产业发展的前提下，政府就会出台各类政策引导、激励部分农村剩余劳动向第二、三产业发展兴旺的城镇迁徙；反之，如果农业生产率下降影响农业生产或第二、三产业增速减缓，政府则会采取措施引导农村劳动力回流。新中国成立初期，城镇第二、三产业的恢复吸引了农村劳动力，为了促进城镇产业发展，政府制度上对农村劳动力的自然迁徙采取默许制度。随后，由于“大跃进”政策的错误和自然灾害的接连发生，我国农村生产在20世纪60年代遭受重创。为了防止农村人口因灾外流，影响城镇的安定稳定局面，政府采取了直接的行政干预，强制切断了农村劳动力的迁徙行为，甚至通过知识青年上山下乡等运动，产生了城镇劳动力向农村迁徙的逆城市化现象。20世纪80年代后期，改革开放让中国经济获得活力，家庭联产承包责任制使得农业生产效率提升，政府放宽了对农村劳动力迁徙的限制。随着经济体制改革带来的红利逐渐释放，农村劳动力为了获取改革红利不断向城镇转移，劳动力转移的规模和速度也大幅度提升，形成了当前农村人口空心化、城镇人口规模化的景象。虽然我国农村剩余劳动力的迁徙受制度安排的影响较大，但就整个发展趋势而言，随着我国从农业国转变为工业国，农村人口向城镇迁徙是大势所趋，这是一个国家在现代化过程中必然伴随的人口趋势。
二 农民工的集体失权表现
农村剩余劳动力向城镇迁徙转移是我国社会发展的必然结果，农民工在我国经济社会发展过程中发挥极其重要的作用。农民工群体奠定了我国城镇化、工业化、现代化的劳动力基石，他们是我国现代化、城镇化发展过程所必需的人力资源保障。第一，农民工是城镇化建设的主要劳动力。城镇化是一个国家或地区社会生产力发展的必然过程，所谓“城镇化”是指由于城镇地区工业、服务业的快速发展，农村人口因城乡经济收益差异而不断向城镇迁徙，导致城镇人口不断增多、城镇建设规模不断扩大的历史过程。城镇化是每个国家在实现工业化、现代化过程中社会变迁的一种必然现象，城镇化过程中的城市建设需要大量劳动力，而进城农业劳动力正是城市建设劳动力的主要来源，他们承担了城市建设的各类高危、辛苦的工种，维系城镇的发展。第二，农民工是工业化发展的主要劳动力。改革开放以来，我国产业转型的主要目标是从农业国转变为工业国。工业化的过程即意味着农业比重的下降，农业劳动力需求减少。与此同时，工业、服务业的迅猛发展带来了劳动力的需求旺盛，产业劳动力供需关系的变化引导农业劳动力转移到工业、服务业，支撑我国第二、三产业的快速发展。第三，农民工是农村地区经济发展的主要动力。由于农业收益不高使农民的收入增速缓慢，农业收益低是由多种原因造成的。首先，农业具有多风险特征。地理、气候、季节的制约，加之局部地区动植物的病害，都可以导致农业的减产或绝收，农业自身的风险性或脆弱性是其重要特征之一。另外，农业经营结构不合理。我国农业主要是以家庭为主的生产结构，在一定区域内产品品种大体相似，同质农产品的市场竞争异常激烈，致使产品价格较低，农民收入难以提升。当农业收益远低于第二、三产业的收益，农民优先选择外出务工，务工收入成为农民增收最直接有效的途径，务工收入的增加又刺激农村社会的消费水平。同时，外出务工的部分农民工在学习了一定技术和经营理念后，选择回乡创业，进而带动了农村地区的经济发展。
尽管我国农民工为社会经济发展做出了基础性贡献，但是农民工群体在日常社会生活中的基本公民权利却得不到有效保障，他们成为城市社会中的弱权群体。依据《中华人民共和国宪法》，农民工群体是我国合法公民，理应享受公民应有的合法权利——公民权。公民权是指作为某个特定政治共同体（城市、民族国家等）中的社会成员所享有的一系列相应的权利和义务，包括政治权利、经济权利和社会权利。政治权利确保公民政治领域的参与机会，经济权利保证公民享有经济生活和物质利益的权利，社会权利保障公民享有医疗、教育、社会保障等公共服务。政治、经济、社会等三种权利是紧密相连、不可分割的整体，现代社会的合法公民理应充分享有三项权利，然而农民工群体的公民权却在现实生活中遭到不同程度的侵害。
1.政治失权
由于生活地域的迁徙，农民工已经脱离了原有户籍所在地的政治体系。同时，他们因为没有城市户口而无法参与城市的政治体系。因此，农民工群体成为“政治边缘人”，较少参与政治活动，以至于无法保障自身的政治权益，具体体现在不能充分享有选举权和被选举权、无法或很少影响或参与政府的政策制定过程。
首先，农民工政治失权体现在不能充分履行选举权和被选举权上。我国宪法和选举法赋予每个公民选举权和被选举权，根据《中华人民共和国选举法》以及《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人大代表直接选举的若干规定》的规定，我国目前的选民登记主要以户籍登记为主的方式，但这一登记方式却使得农民工的选举权和被选举权难以实现。一方面，因为农民工在户籍所在地被登记为选民，就必须要在选举期间回到户籍所在地参加选举，否则需要委托他人代为行使选举权。但是，农民工的生活场域已经脱离了农村，返乡参加选举活动需要一定交通成本、时间成本，农民工一般不会主动请假回到户籍所在地参加选举活动。而对于委托选举，大部分农民工不甚了解。另一方面，农民工群体缺乏城市“合法”的选民身份，他们也不能参加城市社区举行的选举活动。由于户籍制度的限制，农民工虽然长期在城镇工作、生活，他们却没有资格参与城镇的社区选举活动。农民工若要在现有居住地参加选举活动，则需要凭借原籍的户口证明或选民资格证明到所在暂住地进行选民登记，这实质上还需农民工回到户籍所在地办理相关手续，仍旧需要花费交通、时间成本，因此农民工一般都不愿意参与现有居住地的选举。从上述分析可见，农民工自外出务工之日起实质上就自愿或被迫放弃了选举权和被选举权，本次调研数据也验证了这一结论。关于“你是否参加过家乡的村委会选举”这一问题，18.3%受访者表示参加过，80.7%受访者表示没有参加。而在18.3%参加选举活动的受访者中，仅有42.3%的人是亲自回村参加选举的，其余均为委托他人代为投票。关于“是否参加过城市社区居委会选举”这一问题，仅有19.1%的受访者表示参加过城市社区居委会选举活动，80.9%的受访者表示从未参加过。
另外，农民工的政治失权体现在公共政策制定过程的参与不足。美国著名政治学家戴维·伊斯顿曾经对公共政策进行了科学界定，他认为公共政策是政府“对全社会的价值作权威的分配”[11]。公共政策的分配范围是全社会，分配核心是社会利益的均等性。为了保障社会群体利益的分配合理性，体现公平、公正的社会精神，公共政策的制定和实施过程中应当体现全体政策参与的原则，个体和社会组织均能通过一定的社会路径参与社会价值的分配流程，以保障社会价值获得公平、合理的权威分配。社会价值的分配过程应当涉及公共政策制定、执行和评估等多个环节，其中参与政策制定是社会价值分配中的核心环节。[12]因此，政府决策部门应当保障社会群体在社会政策制定过程的有效参与权。但就目前而言，受我国特殊的历史文化精神、政治体制、经济条件的影响，农民工群体现阶段较少参与或影响公共政策的制定过程。
农民工的政策参与不足与众多因素相关，如政治素养、政治态度及组织化程度等因素。其一，农民工的政治素养不足。从公平公正的角度而言，公共政策的决策过程应当面向所有类型的社会群体，从而能使各个群体利益在决策过程中得以呈现。由于经费预算、决策效率、决策质量等方面的原因，目前政府在公共政策决策过程中仍旧采取代表性参与制。能否成为决策代表的主要选择条件是职业层级、教育水平，职业层级较高的知识分子群体往往成为主要的决策代表；而学历水平较差、职业层级较低的“体力型”农民工群体很难成为决策代表，他们的群体利益也难以在决策过程中得到准确且充分的体现。其二，农民工的政治态度淡漠。农民工群体的政治参与热情不足、政治态度的冷漠是由多种原因造成的。从历史维度看，在我国封建社会“君臣文化”“三纲五常”等社会等级思想影响下，中国社会的公共空间较少，农民群体的主体地位长期处于压抑状态，导致政治参与的主体精神不足，农民群体的政治期望就是希望出现“圣贤统治”。当自身政治权益遭到侵害时，往往因“官贵民贱”的思想而选择隐忍，进而对政策参与呈现冷漠态度。此外，政治活动往往与流血冲突、战争牺牲联系在一起，历史上政治运动的残酷性也使农民群体对政治参与产生了恐惧心理，使农民远离政治参与。从经济基础维度看，经济基础的好坏直接影响政治参与态度的积极与否。美国政治社会学家安东尼·奥姆罗曾指出：“人的经济地位和政治参与（SES）之间存在着直接关联。也就是说，一个人在社会分层等折合为SES的地位越高，其政治参与率越高。”[13]有学者将这段话解读为，富裕阶层往往产生一定比例的政治参与积极分子，而贫穷阶层中也相应产生一定比例的政治参与消极分子。经济基础决定上层建筑，只有当个体的经济状况得到一定保障时，才可能思考精神层面的政治参与。农民工群体经济收益不足，大量日常时间耗费在体力劳动上，自然没有时间和精力关注政治信息。而只有充分获取政治信息的人，才可能在心理上产生对政治的介入心理，才可能更多地关注、参与政治；反之，不能充分获得政治信息的农民工群体，则在心理上对政治缺乏热衷性，从而很少参与政治活动。其三，农民工的组织化不足。农民工政治参与不足与农民工群体组织化程度低直接相关，政治参与需要一定的组织化路径。农民工群体缺乏各种组织资源，组织化程度严重不足使农民工的政治参与大打折扣。工会组织是农民工实现民主权利、进行合理化利益诉求的重要组织渠道。但在实际生活中，由于工会调解面临着严峻的依附困境，导致农民工对工会的参与热情不足，农民工加入工会的比例较低。工会的依附困境来自两个方面，一方面是企业工会的政治合法性依附于政府。《中华人民共和国工会法》规定，工会是在中国共产党领导下职工群众自愿结合的群众组织，同时接受同级党委和上级工会的领导，并以同级党委领导为主。这一规定决定了基层工会无法独立于上级工会而自主的开展工作，缺乏组织独立性。另一方面，企业工会的经济基础依附于企业。依据《中华人民共和国工会法》规定，“企业、事业单位、机关工会委员会的专职工作人员的工资、奖金、补贴，由所在单位支付”，工会经济方面的来源就决定了工会工作依附于企业。工会本应是农民工维护自身利益、与政府、企业进行利益协商的民间组织，其存在和发展是非常有必要的，但是工会的依附性决定了它不能成为农民工政治参与的有效路径。
2.经济失权
农村劳动力向城镇迁徙的首要动因是经济收益差，然而进城农民工在城市务工过程中却频频遭遇公平就业权受到侵害、劳动收益低和社会劳动保障程度低等经济失权问题。首先，农民工的就业权受到侵害。一些地区和城市为了保护本地居民的就业权益，制定各种政策法规限制外来人口的就业范围。有的地区对农民工实行各种资格认证，在优先满足本地居民就业需求的基础上，才向农民工开放一些脏乱差累的工作岗位；有的地区变相对农民工收取各种费用，要求农民办理就业证、普通暂住证、缴纳治安联防费、流动人口婚育证明费、使用流动人口调配费、健康证等各类证件。由于办证机构分散且行政效率的低下，农民工办理证件需花费大量时间和经济成本。上述地方保护主义行为严重损害了农民工的平等就业权和职业选择权，直接降低了农民工群体的就业概率。其次，农民工的劳动收益较低。农民工往往存在工作时间过长、劳动强度过大等工作特征，但农民工的劳动收益却没有得到相应的回报。根据国家统计局2011—2019年发布的《农民工监测调查报告》数据显示，2011年农民工月均收入2049元，同比增长21.2%；2012年，农民工月均收入2290元，同比增长11.8%；2013年农民工月均收入2609元，增长13.9%；2014年，农民工月均收入2864元，同比增长9.8%；2015年，同比增长7.2%。农民工月均收入3275元，比上年增加203元，增长6.6%，2017年，农民工月均收入3485元，比上年增加210元，增长6.4%。[14]。截至2019年，农民工月均收入3962元，比上年增加241元，增长6.5%。但是，农民工薪酬水平与城镇职工相比仍然偏低。农民工的劳动收益还面临被拖欠的风险，中央政府和地方各级政府通过各种法律条文严禁用人单位拖欠农民工工资，但农民工因讨薪而导致的悲剧性事件仍旧层出不穷。同时，同工不同酬的现象普遍存在。按照公平理论，劳动者付出相同劳动成本理应获得同样的回报，否则就违背了公平原则。然而，在从事同样工种的情况下，临时工性质的农民工与正式职工性质的城镇职工间收入差异悬殊。最后，农民工群体的社会劳动保障程度低。与其他社会群体相比，农民工的社会保障程度较低，原因在于多方面。就政府部门而言，农民工群体社会保障的相关立法工作较为滞后。国务院和各部委发布的有关农民工社会保障的通知、决定、指导性条例等行政文件，立法层次低且效力差；地方政府制定农民工社会保障法律规章制度，地区差异性大且难以协调，导致农民工的社会保障地区性转续成为难题。就企业而言，大部分企业将追求利润作为企业经营的终极目标，企业为了减少经营成本而不愿为农民工交纳社会保险费。就农民工群体而言，由于文化水平较低且关注短期利益致使农民工对社会保障的认识不足。大多数农民工来自经济欠发达地区，他们认为参加社会保障需要付出经济成本，减少务工所得收益，因而将社会保险视为一种经济负担。政府政策滞后、企业营利目标及农民工经济成本等原因导致农民工群体社会保障严重滞后，而与之形成鲜明对比的是农民工工作的高危性。大多数农民工从事脏乱差累等高危行业，他们没有经过必要的安全防护培训。企业为了节约成本而在简陋厂房里采用了安全性能差的旧设备，农民工超时超量工作导致身体疲乏，注意力稍不集中就会造成生产事故。农民工群体因病、因伤残而陷入经济困境的案例屡见不鲜。
3.社会失权
社会权利是个体社会生活中获得基本生存及可持续发展的基础性权益，涉及社保、居住迁徙、享受基本教育等方面。我国原有城乡二元体制的制度设计将城镇居民视为优先群体，导致农村户籍的农民工无法在城镇社会享有与城镇居民平等的社会权利，此即为农民工群体的社会失权。
第一，农民工群体无法获取平等、充分的社会保障权益。为了保障公民的基本社会安全，国家以立法形式对国民收入进行再次分配，为社会全体成员提供基本生活保障，此即为社会保障。作为国家的合法公民，城镇居民和农村人口应当享有平等、充分的社会保障，如社会保险、社会福利和社会救济等基本保障内容。但对于农民工群体而言，由于城乡二元社会结构的存在，农民工无法享有充分的社会保障权益，导致他们的日常生活面临养老、失业、工伤等诸多社会风险。第二，农民工群体的居住环境较差。拥有一定水准的住房条件是人的基本权利，作为联合国的《经济、社会及文化权利国际公约》的缔约国，我国政府认可公民拥有为个体及家庭争取一定居住条件的基本权利。虽然我国目前的法律条文中没有直接涉及公民的居住权限的条款，但我国政府通过市场建设、价格调控等方式逐步实现公民的居住权限。但就目前而言，政府在保障农民工住房权益方面还缺乏一定建树，大部分农民工居住状况仍旧不尽人意。由于城镇居住成本居高不下，绝大多数的农民工居住在企业宿舍、城郊接合部地区的平房、地下室或城郊地区自搭违章棚屋，呈现居住面积小、住房环境差、搬家频繁、群租合租等居住特征。第三，农民工群体没有充分享有受教育权。《中华人民共和国宪法》第四十六条规定中华人民共和国公民有受教育的权利和义务，农民工的受教育权主要涉及基本义务教育和职业技能教育两方面。农村在义务教育方面的水准远远低于城镇，大多数农民工群体的原生家庭经济水平低下，因此农民工群体难以获得优质的学历教育，导致这一群体学历水平较低、文化素养欠佳。在职业技能培训方面，由于地方政府的资金投入不足及企业培训制度不够完善等因素，农民工参加职业培训的机会较少且意愿不足，导致这一群体缺乏高水平的职业技能，进而在就业市场上长期处于弱势地位。
三 农民工集体失权的成因
农民工群体集体失权是市场、政府失灵的结果。农民工面对的劳动力市场是一个非完全竞争和非对称信息下的失灵市场，从而导致农民工盲目性流动造成失权困境。当农民工因市场失灵诱发失权现象时，政府应通过制度建设保障农民工的合法权益。然而，政府在现实治理过程中因资本利益性、福利资源有限性而忽视农民工的权益保障。
1.市场失灵与农民工权益侵害
完全竞争的市场结构是资源配置的最佳方式，有效的劳动力市场会依据劳动力的供求关系调节劳动力的价格。当市场上农民工数量供大于求时，农民工的市场工资就会降低；反之，当市场上农民工数量供不应求时，市场工资就会增多。然而，完全竞争市场结构只是一种理论假设，现实社会无法满足理论假设的全部前提条件。因此，即使出现了“民工荒”，市场工资却可能得不到相应提高。因为在实际务工过程中，农民工面对的劳动力市场可能是一个非完全竞争和非对称信息下的就业买方市场，具备两个典型失灵特征——非完全竞争和非对称信息。首先，在城镇的劳动力市场中，农民工与本地居民并没有形成完全竞争关系，反而因为户籍制度形成了非完全竞争关系。鉴于本地就业形势的严峻性，地方政府会人为地将城镇劳动力市场分割成为二重劳动力市场，大多数农民工被挤压至工资待遇差、劳动环境较差、职业风险高、职业稳定性差的次属劳动力市场上。[15]本书的调研数据也显示，受访农民工主要从事行业的前二名分别为住宿和餐饮业、制造业，这些行业往往存在一定的劳动风险，详见表2-1。
表2-1 农民工职业的基本描述
另外，农民工与用人单位在劳动力市场上存在着信息不对称现象。所谓“信息不对称”，是指交易双方在市场交易中处于信息不平衡状态，参与市场交易的一方掌握较为充分的市场信息，处于信息优势地位；而另一方掌握较为稀缺的信息，处于信息劣势地位。农民工和用人单位之间存在两类信息不对称现象，一种是卖方（农民工）拥有更多信息，另一种是买方（企业）拥有更多信息，拥有更多信息的一方将获得更多利益。就目前而言，大部分农民工是依靠基于血缘、地缘的乡土熟人关系网络获取就业信息，而不是依靠现代信息市场，市场中介信息服务作用未能充分发挥，所以农民工获取的就业信息量小、内容真实性差。农民工在劳动力市场中处于信息劣势地位，其表现是农民工对企业用工需求、企业资质情况、企业工作环境、企业工资情况、劳动权益保障等方面信息缺乏认知，从而导致农民工盲目性流动造成就业困境。
2.政府失灵与农民工权益保护
按照新古典经济学理论，当市场失灵导致农民工权益受到侵害的时候，作为第三方力量的政府应通过制度来维护劳动力市场的公平性，保障市场的合理运行，维护农民工的合法社会权益。但是，政府在实际运作过程中的某些作为也可能有失公允。首先，地方政府可能因经济收益偏袒企业雇主。地方政府的收入来自地方财政。1950年以来，中国国家财政制度经历了三个不同的历史阶段：1950年至1979年为统收统支阶段，1980年到1993年为分灶吃饭与财政包干阶段，1994年至今为分税制阶段。1994年分税制改革确定了当前中国地方政府财政收入来源，收入来源大体上可以分为税收收入、中央转移支付收入、非税收入、地方债务收入和其他收入，具体构成如表2-2所示。[16]
表2-2 中国地方政府财政收入来源
企业所得税是地方财政的主要来源之一。因此，当企业与农民工之间产生矛盾时，地方政府的角色会因利益关系而出现偏差，同时，我国地方政府官员的政治晋升需要经济增长的支撑。希望获得晋升前景的地方官员有更强的动力和激励去推动本地经济增长，进而在一定程度上会维护企业利益。正是因为地方政府和企业之间的利益关系非常紧密，所以政府在处理农民工与企业雇主之间的劳资矛盾时，会出现袒护企业的可能性。
另外，地方政府难以回应农民工的公共服务需求。尽管我国政府非常重视农民工的公共服务需求，出台了诸多政策回应农民工的服务需求。但是，由于农民工的高流动性及地方政府公共资源的有限性，一些公共服务难以覆盖所有农民工群体，致使农民工的很多公共服务需求还难以得到满足。这些需求包括：第一，平等就业权的需求。虽然中央政府多次发文强调对流动人口平等就业权的保护，但就业歧视现象在一些地方仍然普遍存在，有的地方为了保护城市居民的就业，对一些行业、工种的准入门槛设立户籍限制。第二，住房需求。我国房地产市场近些年异常红火，一些地方政府通过土地财政换取行政资金，从而助推土地价格上涨，导致房地产销售及房屋租赁价格一路走高。由于农民工一般不能享受城镇的各类住房保障，过高的房地产价格直接抑制了农民工住房需求的满足。第三，社会保障的需求。由于农民工流动性较高、工作更换频率频繁，从而使政府在农民工社保制度设计方面存在较大难度。同时，许多地方政府仍然将农民工的社保工作视为政府的财政负担，有意忽视这项工作。第四，教育培训的需求。满足农民工群体教育培训需求需要大量资源的投入，地方政府在资源有限的前提下往往优先满足本地居民，为了保障本地区居民的教育权利，对农民工及农民工子女的教育培训设置诸多限制性条件。
[1] [美]A.D.林德赛：《现代民主国家》，牛津大学出版社1943年版，第245页。
[2] 唐咏：《中国增权理论研究述评》，《社会科学家》2009年第1期。
[3] 陈树强：《增权：社会工作理论与实践的新视角》，《社会学研究》2003年第5期。
[4] 张君敏：《农民工自组织在农民工群体增权中的作用分析——以上海虹桥外来建设者读书会为例》，硕士学位论文，上海大学，2003年。
[5] 唐咏：《中国增权理论研究述评》，《社会科学家》2009年第19期。
[6] 段娟、叶明勇：《新中国成立以来农村剩余劳动力转移的历史回顾与启示》，《党史文苑》2009年第3期。
[7] 赵俊超、孙慧峰、朱喜：《农民问题新探》，中国发展出版社2005年版，第34页。
[8] 段娟、叶明勇：《新中国成立以来农村剩余劳动力转移的历史回顾与启示》，《党史文苑》2009年第3期。
[9] 段娟、叶明勇：《新中国成立以来农村剩余劳动力转移的历史回顾与启示》，《党史文苑》2009年第3期。
[10] 国家统计局：《2003—2019年全国农民工监测调查报告》。
[11] 伍启元：《公共政策》，商务印书馆1989年版，第78页。
[12] [美]阿尔蒙德·小鲍威尔：《当代比较政治学——世界展望》，商务印书馆1993年版，第35页。
[13] [美]安东尼·奥姆罗：《政治社会学——主体政治的社会剖析》，张华清等译，上海人民出版社1989年版，第77页。
[14] 国家统计局：《2011—2019年农民工监测调查报告》。
[15] 李萌：《市场失灵、组织缺位与农民工权益保护—制度经济学视角下城市农民工工资拖欠问题》，《社会主义研究》2004年第6期。
[16] 刘志广：《我国地方政府财政收入来源及其规模》，《地方财政研究》2010年第4期。