二 基本概念辨析与界定

（一）城市与城镇

在中国城镇化问题上，一直存在城市化与城镇化发展道路的辩论，两者的区别始自城镇与城市的区别。在英文里与城市有关的词汇主要有三个：“city”“town”和“urban”。“city”的主要解释是“large and important town”，而“town”通常用作“大于村而尚未成为市，常用作country的相对词”，“urban”的解释是“of or in a town”，主要指的是城市里的都市区[10]。在字典中“city”和“town”主要是规模的区别，但是在词汇具体使用上并不绝对，有时大城市也用“town”，可见在西方文化里城市的区分界限并不严格，是“city”还是“town”并不重要，自然也就没有城镇化和城市化的区别，而城市化只有“urbanization”这个词汇，这个词来源于“urban”，可以理解为无论是“city”还是“town”，都必须有都市区，这是城市与乡村最大的空间区别，这点在美国的城市设置上体现得比较充分。

在中文里，《辞海》和《辞源》中并没有收录城镇这个词，在《现代汉语词典》中城镇指的是城市和集镇。在中国历史上，镇的建制始于北魏，清朝末年才出现现代意义上的镇。1909年的《城镇乡地方自治章程》中规定，服务厅州县的行政机构所在地为城，城外超过5万人的为镇，其他皆为乡[11]。城的标志是治所所在，而非经济活跃程度，也没有人口的限制，当然治所所在也往往是人口规模大的地方。人口较多的镇往往经济活跃，否则就没有人口的聚居。中国幅员辽阔，古代社会受制于交通、产业形态、经济社会发展不均衡等因素，除了城市分布以外，各种规模的集镇发育充分，连接广大乡村，辐射周围附近的农村地区，成为城市与农村的过渡形态，在中国扮演着极为重要的角色。所以早期城与镇的设置是双重标准，即政治标准与经济标准，而现代经济的发展，城市内涵早就超出了治所的规定，更多着眼于经济发展。可见，城和镇已经没有根本区别，只有规模大小的区别，不能简单地把城、镇与英文中的“city”和“town”相对应，城镇一词应是对“城”和“镇”的合称，包括了两类城市形态，强调了城市外在形式的归并，而“urban”更强调了城市质的规定性。两者并没有根本区别，只是表达对象的侧重不同。

城市的真正内涵远比字面上的意义来得丰富，一般有四重非常明确的内涵：首先是地理学意义的城市，指的是在限定密度上建筑空间连续性与一定规模的人口在一定空间内的聚居；其次是功能性的城市，主要指对社会经济发展具有独特意义的城市系统；再次是文化意义的城市，城市的文化形态有其独有的特征，是一种以城市生活方式为代表的城市文明，拉丁文中“civitas”（城市）就是文明（civilization）的词源；最后是统计意义的城市，因为有关城市的统计标准是国家法律规定的，有明确的经济活动地理边界。显然，地理、功能意义的城市都属于客观存在的系统，由于认识的困难相对显得比较模糊。文化意义的城市虽有明显特征，但更为抽象，边界也更为模糊。只有统计学意义的城市相对比较精确，但又是人类的自我主观认定，相对多变，随着规定的变化，城市代表的含义也在不断变化。以美国为例，根据美国人口普查局，城市被用于定义城市化区域（urban area，UA）和城市集群（urban cluster，UC）中的土地、人口和住房单位，其中UA和土地是否归为城市无关，主要是指城市核心区人口密度达到每平方英里1000人，周边密度为每平方英里500人，人数超过5万的密集住区；UC要有单一的核心城市，主城人口密度与UA一致，同时总人口数为2500到5万；随着大都市区的蔓延，从1950年开始，对大都市区进行标准定义（Standard Metropolitan Area，简称SMA），但是该术语在1960年普查后变成了标准大都市统计区（SMSA），在1983年又改为大都市统计区（MSA）；1990年采用MA的术语，在2000年的美国人口普查中包含了三种类型的统计区域（MSAs、PMSAs、CMSAs），而后又产生了所谓核心统计区的概念，用CBSA取代了上述三种类型，每个CBSA包含一个1万人或以上的城区（UA），CBSA包括大都市区统计区和微型都市统计区，其中微型都市统计区至少有一个城市集群，该集群人口为1万人以上，5万人以内，都市统计区，至少有一个5万人或以上人口的城市区域[12]。这些名称的确定是根据城市中心的规模，而不是总人口，与土地归属也没有关系。这种统计意义上的城市含义的不断变化，导致美国越来越多的区域被划入城区。从中可见，统计意义的城市概念在美国是多变或者不稳定的。在中国也同样如此，最近，许多城市热衷于把附近的县改成区，扩大城市区域面积与范围，但这其实也只是统计意义上的城市的变化。由此得到的启示就是，评价每个国家城市化水平最重要的指标——城市化率，实质上由于对城市的统计标准不一样，用于每个国家城市化水平的比较也只有相对价值。

但不可否认的是，统计意义的城市变化的背后是城市功能的不断变化以及地理界限的不断模糊，统计意义的城市必须以功能意义、地理意义的城市为基础，否则，统计上的城市就变成数字游戏，进而影响人们对城市化进程的判断。既然统计意义的城市只是表象，我们需要关注更为本质的城市的功能意义与地理意义：城市是人们的聚集区域，有某种形式的纪念与寓意，是由人与建筑组成的场所，以集群形式出现；有着与其他结构分开的形态界限；也是方便获利的场所，依靠文字记录，与乡村有着紧密的联系等[13]。这些典型特征具有较强的稳定性，我们将重点关注上述特征的变化。所谓城市化就是具有上述特征的区域不断扩展的过程，最重要的是出现了社会的整体结构性转换。

（二）城市化与城镇化

城市化一词最早是西班牙巴塞罗那的城市规划师、建筑师兼工程师依勒德丰索·塞尔达于1867年在《城市化概论》中创造的[14]。从此城市化成为一个使用广泛、内涵丰富的词汇。通常各个学科主要从本学科角度对城市化进行规范，比如经济学的城市化研究侧重于劳动力转移、二元经济结构调整与产业结构变化；社会学侧重于生活方式从农村向城市的转变；人口学侧重于农村人口与城市人口比例的相对变化与转移；地理学则侧重于地理形态与城市发展的关系，城市化主要表现在城市区域的形成与扩大，城市区域间关系的形成与合理化等方面；政治学则把城市化视作内在固有的政治结果，侧重于城市化过程中的权力结构。即使同一学科的不同研究视角对城市化也有不同理解，比如社会学的互动学派与规范学派之间的差异。顾朝林曾列举过几个具有代表性的城市化概念，森川洋更多地强调城市化是生活方式从农村向城市的转变，当然也表现在人口、城区的扩张，景观等的塑造；帕辛（Pacione）定义的城市化包含三方面的含义：“Urbanization”，城市人口在总人口中的比例，“Urban growth”，城市区域的扩展，“Urbanism”，城市生活的社会和行为特征在整个社会的扩展[15]；而美国学者弗里德曼则认为，城市化包括四个方面：从农村到城市的人口迁移产生空间变化，投资从农村向城市的转变，文化则是城市文化向农村扩散，政治决策也是从城市到农村的行政系统改变，这些变化形成社会整体空间组织，在全球化时代还有发达地区通过革新传播、权力扩张、投资等方式对欠发达地区的社会空间组织产生影响[16]。实际上，弗里德曼相对于前两者增加了权力控制变化，全球化对城市化的影响通过这四个过程实现，是更为完整的理解；布莱恩·贝利在其经典著作《比较城市化》中则认为，尽管城市化有着许多共性，但是城市化道路却不同，差异化主要源于不同的文化背景与发展阶段的不同，并产生了多样化的人类后果。如果说前面学者指出的多是城市化共性，而贝利则明确了城市化的个性存在。可以认为，前面论述的城市化诸多过程，因国、因时而异，不同国家在城市化的核心特征上体现出不同特征，城镇化概念的提出正是对这样一种理念的回应。

早在20世纪90年代初，就有学者开始使用“城镇化”一词。中国国家层面对城镇化进行专门阐述则是在2000年的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中。此后，城镇化逐步成为学术界研究的热门话题，也成为各种规划、各种等级的各类党政会议、领导讲话的高频词汇。这些研究以及各级政府的城市化实践经验为新型城镇化概念的提出奠定了基础。在改革开放过程中也曾经大力提倡小城镇建设，这与费孝通先生的极力倡导有关，也基于中国人口众多的国情。国外定义城市人口数量的门槛大多很低，如在美国，一般集中居住人口数量达到每平方英里2500人的区域，就被定义为城市了。欧洲的情况比美国的情况更特殊，即大多数国家定义城市的标准更低，如瑞典的标准，只要集中居住人口达到200人就可被统计为城市人口。这些国家的总人口数量本就不多，没必要再单独强调“镇”的作用。但是，我国的情况就大不相同了，一是我国总人口数量庞大，不少自然村的人口数量通常就已超过200人，行政村人口超过2500人的也很常见；二是我国的城市和镇在规模等各方面的差别是极为明显的。如果不特别强调镇，在推进从乡到城的转型过程中，可能确实会出现忽视镇的发展[17]。

所以，在西方并没有城市化与城镇化的区别，城镇化的指称更多的体现了中国特色，实质上就是把镇这一级也列入国家城市发展战略中。本书并不严格区分城镇化与城市化，文中使用的城市化基本等同于城镇化，除非在特定语境中使用城镇化赋予其特定含义，而且城镇化主要指的是农村户籍人口的城镇化，城镇户籍人口的迁移不在本书研究范围内，深度城镇化即城市人口城市化生活方式的培养等也不列为中心议题。

（三）新型城镇化

2012年中共十八大提出要推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路[18]。在中国实现社会主义现代化过程中，城镇化第一次被赋予了与工业化等同等重要的地位，并指出了城镇化未来的发展方向。同年，在中央经济工作会议上首次提出“新型城镇化”这一独立概念，公报中强调有序推进农业转移人口市民化，围绕城镇化质量的提高，构建科学合理的城市格局，紧密衔接区域经济和产业布局，适应资源环境承载能力，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路[19]。2014年《政府工作报告》中进一步提出“推进以人为核心的新型城镇化”战略，学术界对此的回应也非常热烈。以中国知网检索为例，题含“新型城镇化”的文献检索结果有29624个，2013年是文献量的转折点，从2012年381篇直接暴增到2013年的3786篇，增长近十倍，而且从此居高不下[20]。各个学科给予新型城镇化各种解读，新型城镇化不仅是政治概念，也已经成为学术概念，这需要从学术角度给予较为清晰的定义。因为“概念是建构理论命题的主要建筑之物”[21]，“概念框架和视角可以引导理论家提出问题”，“可以构成一种产生范式转化的努力”[22]。从字面上看，新型城镇化是典型的“形容词+核心概念”的构词结构，所以理解新型城镇化的内涵应该首先从城镇化或城市化入手。贝利的城市化多样化理论已经为新型城镇化概念的提出作了很好的注脚：不同国家有不同城镇化，城镇化可以有新旧阶段之分。对“新型”一般的理解应该是“新的类型”，或是“新式”[23]，“新式”的理解实质同样是指向一种新的类型。因此，所谓新型城镇化应该指的是一种新类型的城镇化，可以理解为城市化诸多变化与一般过程在中国国情上的凝结，也就是城市人口比例变化、城市区域扩展、城市文化的传播等各方面都体现中国特点，并构成一种相对于别的国家的新类型城镇化。新型城镇化实质上提出了中国城镇化是否属于一种新类型城镇化这一命题。

（四）政策目标

制度经济学认为社会的治理机制有两种：一种是几十年来一直得到高度关注的自发的治理机制，还有一种是被低估了的有目的的治理。我们不仅需要为自发的治理和有目的的治理两者都做好适当的准备，而且还需要解释何种形式的治理适用于何处，并阐明其理由[24]。这与哈耶克提出的两种不同社会秩序有很大的相似之处，虽然威廉森偏重于经济组织，而哈耶克比较侧重于社会秩序。哈耶克认为有两种统治类型：“规则的统治”（nomocracy）和“目标的统治”（teleocracy），前者属于自组织系统，不服从于人类赋予它的目标，但能产生一个抽象的秩序，人类在这个系统内生存，必须服从一些行为规则，国家的基本职责便是为这种秩序提供保证；而后者则是与不同具体“teloi”（目标）、“taxis”（安排或组织）相对应[25]。显然人类主观的设计是目标统治的重要特征。鄢一龙在总结中国国家规划的制定与实施经验基础上提出所谓“目标治理”的概念，不否认国家规划引导资源配置的作用，但是如果说把规划的导引作用概括为“集中的计划引导的治理模式”[26]，片面强调“集中的计划”的作用，在某种程度上是犯了哈耶克提出的“集体主义错误”。目标统治应该是建立在规则统治的基础上而不能够越俎代庖，也就是说，在资源配置中是市场而不是“集中的计划”起决定性作用。哈耶克思想的启迪在于，尊重规则统治秩序的同时要限制目标统治的扩张力。这就对政策目标提出了质的规定性：政策目标的制定与内容不能天马行空背离客观规律，新型城镇化政策目标只能建立在市场机制以及城镇化客观规律基础上。

既然我们要重视“有目的治理”这一治理方式，那么合适目标的选择与提出是治理机制的重要内容，“说明目标并在目标之间进行适当的权衡是政策分析的重要产出”[27]。但是在实际政策制定过程中对目标并没有给予重点关注或者没有进行科学分析，最容易犯的错误就是把政策（具体的行动集）作为目标进行描述，实际上各种可选政策只是目标实现的具体方法，政策被选择的理由就是是否有利于政策目标的实现。同时人们很容易忽略目标其实有实质性目标和工具性目标之分。实质性目标体现价值导向，比如公平、效率等关系到人类的价值、尊严、自我意识、自我实现等理念。工具性目标是指那些有助于实现实质性目标的条件，一般包括政治可行性和预算的可获得性。这些作为工具的目标更多是一种资源约束。由于工具性目标的资源约束刚性导致人们更多地关注工具性目标。但实际上目标有很强的规范性，反映人类重要价值观念，用以衡量、评价可选政策或方案。但是如果目标太过抽象，人们必定倾向于确定一种具体的定量化指标以便于执行或者测定目标是否完成，那么人们对量化指标的关注就会超过对目标本身的关注。这就需要建立目标框架体系，以确保使用的标准和指标与合适的价值紧密相关。当然在选择实施策略的背景下，采纳既定政策作为目标常常是合理的，这时政策就等于目标[28]。因此，对政策目标的讨论需要注意对政策与目标的区分，以及对工具性目标与实质性目标的区分。

（五）政策网络

不同的研究传统对政策网络概念的界定不同，但本森（Benson）提出的定义被较多人采用，罗茨也采纳了这个定义。他认为，政策网络是“因资源依赖而互相结盟，同时又因资源依赖结构的破裂而与其他一群或复杂组织区别开来的一群或复杂的组织”[29]。后来他又整理了一个更为简单明了的定义：政策网络是“政府和其他社会行动者之间的一系列正式制度性联系和非正式联系，如果不懈地进行磋商的话，这些联系基于公共决策和政策执行的共同理念和利益而形成”[30]。也有学者从主体角度进行定义，认为政策网络就是参与某一政策问题的相关行为者的集合（包括管理者与目标群体两个方面），具有一系列的特征：多元一致、行为者的相对自主性、行为者的相互依赖性，这些特征决定了政治网络永远处于高度的动态中[31]。而布雷塞尔斯引用林格林的理论把政策网络定义为一种社会系统，在这样的系统中行为者形成了针对政策问题或政策项目的相对持久的互动和沟通模式，要确认具体的政策网络，必须先界定一项政策问题或政策项目，这就决定了政策网络的限制[32]。

国内学者对政策网络的界定基本沿袭西方学者的概念，总体上大同小异。例如李瑞昌分别从政治学、管理学角度界定政策网络概念，前者关注政策网络合法性问题，从政治的角度探讨其作用；后者侧重于网络治理中的管理策略问题研究[33]，这基本借鉴了上述的利益协调流派、治理流派的分法。李勇军则认为，政策网络是既独立又相互依赖的行动者基于利益互动、社会文化与制度嵌入形成的行动者关系形态组合，会因行动者的类型与数量、行动的范围与影响力、网络通道的开放程度等因素而被构建。[34]郭魏青的定义相对显得简单，政策网络是政策参与者形成的一种网络状结构[35]。有的学者侧重于政府与其他组织的关系，比如任勇认为政策网络是政府部门与其他利益相关者就关心的议题进行协商，使得参与者的利益诉求得以最大程度实现的制度化互动模式[36]。石凯则干脆把政策网络认定为政府让更多组织或个人参与政策过程，借以扩展社会基础权力结构的协商机制，是国家自主性扩展的工具[37]。后两者从政府中心出发界定政策网络更具中国特色。

虽然关于政策网络的定义很多，但是无论是利益协调学派还是治理学派，他们对政策网络的理解存在一定共识，并不完全对立与排斥。博塞尔（Börzel）认为，“最小的或最低共同点的政策网络定义，即非科层制和相互依赖的、自然连接各种行动者的一种相对稳定的关系，这些行动者分享公共政策利益，通过交换资源实现共同利益，承认合作是实现共同目标的最佳途径”[38]。这些论述体现了对政策网络的共性认识，如资源互赖、主体互动、网络边界、规则制约等。

（六）政策工具

目前对于政策工具的概念国内外学者并没有取得共识，包括使用的名称不完全一样，比如萨拉蒙用的就是“政府工具”。虽然政策工具比政府工具更为宽泛，且其主体包括不限于政府，但使用政府工具概念表述的研究内容与别的学者使用的政策工具并无根本区别。萨拉蒙认为，政府工具又称公共行动的工具，集体行动通过它可被调动起来，用于解决公共问题[39]。欧文·E.休斯把“政府的工具”和政策工具作了区分，前者是“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”[40]，后者是指政府可以用来实现某种政治目标的手段[41]，两个概念的区别并不大。也有学者把工具看作政策活动的集合，包括某些非正式的活动，视野拓宽的同时混淆了政策和工具的边界。该作者在后来的出版物中放弃了这样的定义，但仍然谈及政策手段[42]。这说明，政策工具的方法、手段特征得到了一致的公认。也有人对政策工具的内涵作了三个层次的区分：工具（instrument）作为一种社会制度类型的理解；技术（technique），以运作制度的具体装置来理解；手段（tool）作为一种技术内的微观装置[43]。做此区分后，在不同情况下使用政策工具的内涵都不一样，显得比较灵活，但是内涵分得如此之细是否真的更有解释力却并不很确定。