一 问题缘起与研究意义

（一）问题的提出

科菲·安南曾经指出，在哪里生活已经和怎么生活一样受到人们重视。城市已经成为人类最重要的居住与活动区域，城市化是人类社会不可逆的历史发展趋势。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨在2000年7月有一个著名断言被广泛引用：“中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题”。[1]不管这种预言是否符合事实，但有一点可以肯定，如此人口规模与体量的一国城市化确实是人类社会历史上的第一次伟大尝试，而且将在世界历史发展中占有重要地位。无论成功与否都会对世界发展造成极大影响并有重要的借鉴意义，当然更重要的是城市化对于中国发展自身蕴含的巨大价值与意义。

面对这样的历史大趋势，中国政府也做出了积极回应。中国共产党第十六次全国代表大会工作报告中，首次在中央层面明确提出城镇化发展战略。2008年美国发生次贷危机，更有学者提出观点认为城市化是中国走出经济低谷的唯一通道，主张应对世界性萧条的经济振兴方案的战略方向应立足于城市化[2]。对此虽然争论很多，但是都难以改变城镇化作为政府重要执政战略的事实，城镇化被赋予新的历史使命。中共十八大开始提出了新型城镇化的战略构想，提出“新型工业化、信息化、城镇化”深度融合，走中国特色的城镇化道路，城镇化战略明确上升为国家战略。2013年12月，中共中央召开了新中国成立以来的第一次城镇化工作会议，并制定了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《国家规划》）进行统一指导。新型城镇化成为中央的执政方略已是既定事实，其重要性无须赘述，关键问题在于怎样执行好这个执政战略，达成新型城镇化政策目标。《2013年全球监测报告》中强调，消灭贫困，实现千年发展目标都离不开城市化，但如果城市化进程失当，贫民窟、城市污染和各类刑事案件等城市常见病也会大量产生[3]。目前中国城镇化的发展态势并不会随着新型城镇化这一新概念的提出而自动得到有效改变，新型城镇化政策如果执行不好，城镇化的负面效应就有可能不断扩大。所以新型城镇化战略构想提出之后，更重要的是如何实现的问题。我们迫切需要提升新型城镇化政策执行效果以利于城镇化目标的实现。

需要注意的是，新型城镇化不仅是一个社会经济发展的客观历史进程，同时也是一个需要政府做出有力引导的主观政策过程。一种新的观点是，大家公认城市增长属于有机体特性，是动态的非均衡系统，并在不断变化和适应，只要组织存在，城市增长就从组织的交互作用中自发产生，但这并不是让我们停止管理或放任自流，而是需要我们针对城市的复杂性设计更好的模型[4]。已有研究中针对新型城镇化某个方面的研究并不少，但是国家总体性战略如果只注重从某一个具体领域来研究具体政策肯定是不够的，因为城镇化是一系列公共政策的集合[5]。城镇化的实践需要有来自政策理论的强有力指导，需要从政策科学的角度研究城镇化，两个学科的知识融合非常必要。但很遗憾的是，关于新型城镇化政策的研究相对较少，以中国知网研究文献为例，截至2018年12月，搜索篇名中含有新型城镇化的文献总共有21381篇，最早出现在2003年，其中核心期刊论文2479篇，而篇名中同时含有“新型城镇化”与“政策”这两个关键词的文献只检索到1662篇，占总文献数的7.8%，其中核心期刊论文只有80篇，而且2012年才开始产生文献，没有一篇博士学位论文，仅有硕士学位论文37篇。这些名为城镇化政策研究的论文也并不是从政策科学的角度研究，即使把城镇化相关制度的研究也视作政策研究[6]，也同样缺乏从政策执行角度分析新型城镇化政策怎么能有效被执行与实现的研究成果。实际上，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于政策的有效执行[7]。戴维·奥斯本也认为，现在政府失败之处主要是手段而不是目标不当[8]。雄心勃勃的新型城镇化战略已经确定，目标提出以后的城镇化行动究竟能否体现“新型”两个字，或者即便不是“新型”，只要在中国成功实现城镇化，那也是中华民族历史上的宏大伟业，因为这将彻底改变中华民族农耕文化为基础的社会结构，实现伟大的社会结构转型，因此重要的不仅仅是提出新的概念，如何实现才是重中之重。本书将围绕如何实现新型城镇化这一主题，从政策科学角度进行深入研究。

（二）选题意义

1.理论意义

（1）有助于拓展新型城镇化的研究视野。新型城镇化是一个比较复杂的社会历史发展进程，其研究涉及学科非常庞杂，目前新型城镇化多是从人口学、经济学、社会学等学科角度的研究，很少有针对政策科学方面的深入研究。有些所谓的城镇化政策研究也只不过是相关政策的罗列，而非从政策科学角度进行深入分析。新型城镇化作为涉及面广、波及面大的政府重要执政方略，不仅担负促进刺激内需、城乡协调发展的重任，而且能改变现有社会政治格局，但受到城镇化的技术基础（产业、资源环境等约束）、社会基础以及中国现有政治环境的约束，也对国家治理能力提出更高要求，因此，运用政策理论进行研析非常必要，新型城镇化理论与政策相关理论的有效结合是观察新型城镇化过程的独特视角。

（2）有利于转型政治理论、政策科学相关理论的丰富与发展。中国新型城镇化是具有非常鲜明的转型期中国特色，而转型期的政策分析，比如许多政策工具的使用显然有别于市场、计划体制背景下的工具运用，能够比传统的市场和非市场两分法下的政策分析提供更为精细的内容与新的参照系，并形成转型政治学[9]的重要拼板。

（3）政策网络分析方法的运用对新型城镇化政策研究具有创新意义。网络分析方法在社会学等诸多学科已经被大量应用，其强调结构—关系的分析模式非常适用于需要诸多领域、主体协同推进的新型城镇化研究，对目前城镇化研究中土地、资源、产业等各方面独立推进的局面是一个改变，而利益多元化又促成政策网络的形成与固化，政策网络主体及其互动都深刻影响着新型城镇化进程。因此，采用政策网络分析方法研究新型城镇化政策过程对研究新型城镇化具有启发意义。

2.实践意义

（1）论著的研究可为推进新型城镇化政策的有效执行开拓思路。新型城镇化已上升为国家战略，必须对很多涉及全局的综合性社会发展难题做出回答，这需要在新型城镇化过程中能形成政策体系网络，没有政策的配套协同难以突破现有格局。同时，新型城镇化过程中各相关政策利益群体形成的政策网络也能最终影响新型城镇化绩效。本书提出新型城镇化政策工具的改进，为提高新型城镇化政策制定与执行水平提供了新的思路。

（2）论著的研究有利于防范新型城镇化的庸俗化发展。以前，我国城镇化过程经常演变成“房产化”，在目前房价高企的阶段，如果不能有效遏制这种倾向，房地产泡沫将会成为现实，这对我国未来经济发展会造成重大冲击。因此，新型城镇化政策的制定不仅要着眼于城镇化的有效推进，还需要着眼于防范城镇化过程中容易产生的政策偏差。新型城镇化属于典型的政府主导模式，政府行为及其政策科学化水平决定了新型城镇化战略目标是否能实现。而政府政策执行水平的提高与政策网络密切相关，因此，从政策体系网络与主体网络入手来防范新型城镇化的庸俗化发展至关重要。