三 研究《澳门基本法》起草背景、形成的过程应注意的两个主要特点

研究《澳门基本法》形成的过程和立法原意，一定要抓住《澳门基本法》起草的特点。《澳门基本法》起草委员会主任委员姬鹏飞在第八届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法（草案）〉和有关文件及起草工作的说明》中指出：“由于国家对香港和澳门的基本方针政策是相同的，香港和澳门两个特别行政区的基本法都根据我国宪法第三十一条和‘一国两制’的总方针以及国家对港澳的基本政策来制定，所以澳门特别行政区基本法（草案）的总体结构和主要原则与香港特别行政区基本法是一致的。……但是，澳门在政治、经济、文化、历史和社会等方面都有其自身的特点，澳门特别行政区基本法（草案）正是从实际情况出发，充分体现澳门的特点。”^[1]这一论述，突出了《澳门基本法》起草的两个显著的特点。在理解《澳门基本法》时，既要注意与《香港基本法》的相同点，也要注意不同点，这样才能更好地掌握《澳门基本法》。

如果进一步深入研究《澳门基本法》起草过程，还可找到一个共通点，凡是与《香港基本法》相同的规定，在起草《澳门基本法》条文时，没有大的争议，在征求社会各界意见时，也没有太多意见。而在有关澳门的特殊内容上，却有不少分歧，通过长期讨论，逐步达成了共识。所以，本书在介绍和研究《澳门基本法》形成的过程和立法原意时，将重点分析《澳门基本法》有特点的条文。

（一）《澳门基本法》与《香港基本法》相同的原因

《澳门基本法》与《香港基本法》相同的原因有以下几点。

第一，先有《中英联合声明》，后有《中葡联合声明》。《中英联合声明》中中国政府对香港的政策是“一国两制”，这决定了《中葡联合声明》中中国政府对澳门的基本方针政策与香港是相似的，二者保持基本一致，体现了国家政策的连续性与一致性。同时，基本法的制定是将国家对港澳的基本方针政策法律化，所以把中国政府的政策作为基本法制定的政策依据，进而决定了《中葡联合声明》中已经有的文字表述，没有必要修改和调整的，就保留不变。正如姬鹏飞主任委员在第八届全国人民代表大会第三次全体会议上的开幕式讲话中所说：“我们制定澳门基本法，就是要将中葡联合声明中所载入的中国政府对澳门的方针、政策用法律的形式规定下来。”^[2]

第二，有《香港基本法》可供参考。《香港基本法》的规定，尤其是有关“一国”的规定，与澳门的实际情况没有不同的，保持相同的表述。这决定了《澳门基本法》起草过程中草拟的一些条文是没有争议的，意见一致，立法原意与《香港基本法》相同。这有两种情况，一种是文字完全一致；另一种是文字略有区别，内容完全相同。在1990年12月11日第五次全体会议上，中央与特别行政区的关系专题小组工作报告指出：“澳门作为特别行政区，其地位同香港特别行政区基本上是一样的。所以，在起草澳门基本法的序言和上述五章的条文时，香港特别行政区基本法的序言和有关章节的许多条文可供参考。另有一部分条文，由于澳门和香港的情况不同，需要根据澳门的特点并参照中葡联合声明重新草拟，……都应根据澳门的实际情况作出规定。”^[3]

（二）《澳门基本法》的特殊规定

根据澳门实际情况起草的条文，有一些讨论和争议，需要重点加以探究。这是本书挖掘的重点。将“一国两制”理论与澳门的实际情况相结合，制定出符合澳门实际需要、促进澳门发展的条文。这有两种情况，一种是香港没有澳门独有的，如博彩业、土生葡人利益和习俗、重组司法机关等；另一种是与香港区别对待的，如行政长官和立法会产生办法等。