法律政治

完善基本法实施的战略探究

王振民

一 对行政主导制的重新认识

（一）行政主导制符合香港政制要求

十八大报告提出，中央政府对香港特区实行的各项方针政策，根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港特别行政区长期繁荣稳定。这一宗旨具有正本清源的意义。香港特区基本法序言明确指出，在香港特区实行“一国两制”方针，是“为了维护国家的统一和领土完整，保持港澳特区的繁荣和稳定”。由此看出，“一国两制”是一个完整概念，“一国”是前提，没有“一国”，“两制”就失去了基础，只有保证这一前提和基础，才能保持香港特区的繁荣和稳定。

1．坚持“一国两制”方针及香港持续繁荣稳定

“一国两制”基本方针是香港特别行政区政治、经济、文化建设的根本指引，在香港特区经济、法律等领域均有影响。其中，对香港法制的影响表现为，既尊重香港法制历史，又坚持祖国统一原则。在英国管制初期，香港法律属于大清律例。这一时期的香港法律仍在“中华法系的控制和影响之内”。随着1841年，英国布伦默将军登陆港岛，并宣布香港被英国管制时，香港的社会性质已经彻底改变，与之相应的法律制度也发生质变。

随着香港回归问题的临近，中英双方经过多次坚苦卓绝的谈判，在保障国家主权完整的前提下，中央权衡了各方利益，最终创设出了“一国两制”的基本方针。该阶段的香港法律及政策性文件主要是1984年中英签订的《中英关于香港问题的联合声明》及1990年第七届全国人大三次会议通过的《香港特别行政区基本法》。香港基本法是香港回归后的宪制性法律。《香港特别行政区基本法》作为香港特区宪制性法律文件的确立，不单标志着香港新的宪制体制的建立，同时也改变了香港特区的司法制度，具有多元的法律渊源。其多元性表现如下。

首先，香港基本法规定香港特区仍保持港英政府时期的法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，但与香港基本法相抵触或经香港特区立法机关做出修改的除外。其次，香港回归后，中国内地的部分法律在香港特区有效，该部分法律在香港基本法附件三有规定。并且附件三的法律如需增减，在全国人大常委会征询香港特区基本法委员会和香港特区政府的意见后，由全国人大常委会做出增减。对于附件三之外的全国性法律，除在战争状态或紧急状态下，全国人大常委会命令在香港特区实行外，在香港特区并不实施。再次，香港特区立法会作为立法机关有制定法律的权力。香港特区立法会根据基本法的相关规定，依照法定程序制定、修改和废除香港法律，并且立法会通过的法案，必须经行政长官签署后才能生效。最后，香港特区作为普通法系成员，判例在司法审判中同样也具有重要作用，这也是香港特区与内地地区司法制度的差别之一。关于司法判例引用，香港基本法规定，除在刑事和民事诉讼上保留香港原有的原则外，如认为审判需要，可以借鉴普通法系其他国家、地区的司法判例，但无约束作用。以上是“两制”在法制层面的体现。除此之外，香港基本法赋予全国人大对香港法院审理关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的不可上诉案的释法权，这一规定则显示了“一国”原则在香港特区司法体制中的运用。

“一国两制”方针对香港经济发展具有重要作用——保持了香港经济繁荣稳定的发展。香港回归后，其从被管制城市转变为我国享有高度自治权的地方行政区域。虽然政治体制发生改变，但香港社会的经济制度、人民的生活方式保持不变。香港的经济形势，在1997年回归前，国际上有许多质疑的声音，认为这是“东方之珠”的“衰落”、“香港的死亡”。但“一国两制”构想的出台，特别是香港基本法的颁布，以及回归后香港特区政府面临亚洲经济危机等问题所表现出的解决能力，均显示出香港人能够治理好香港，从而也打消了回归前国际上的质疑声音。

香港特区在过渡期能够平稳过渡，经济上呈现良好趋势，离不开“一国两制”方针的作用。在这一时期，国内的改革开放为香港特区提供了良好的经济发展大后盾，增强了在港投资者继续投资香港的信心。1996年不仅没有英资公司撤走，反而有约20家英国公司来港设立了分支机构，香港英国商会的调查显示，99%的受访公司表示愿意继续在港发展。香港经济能够保持良好发展趋势，一来验证了邓小平同志所指出的香港经济是“中国人为主体的香港人干出来的”；二来也离不开内地的改革开放政策，以及中央对香港特区给予的政策支持。可以说，内地已经成为香港最大的贸易伙伴、第一大进口来源地、第一大转口市场和第一大出口市场。香港是全球贸易、金融、商业和电讯中心，既是一个国际化海港城市，也是通往祖国内地庞大而蓬勃的经济门户。在20世纪80年代中后期，香港的制造业大规模地向祖国华南地区转移，华南地区成为香港厂商最大的劳动力和土地资源供给地。进入90年代，香港大企业开始进军内地基础设施、房地产及第三产业市场，在港中资的资产已超过400亿港元，保持与内地的经贸往来，使得香港在国际经济不景气时，仍能够保持稳定并持续的发展速度。

香港也是内地对外直接投资的首要目的地。根据内地的统计数据，截至2010年底，内地在香港的对外直接投资占其对外直接投资总额的63%。随着《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》的签订，以及2011年12月香港特区政府与中央政府签署的《补充协议八》，订出了32项开放服务贸易和便利贸易投资措施，以及加强两地在金融、旅游和创新科技产业等领域的合作，香港的服务提供者可在47个服务领域以优惠待遇进入内地市场。2011年底开通的珠港澳香港口岸更使得香港与内地在运输体系上密切往来。至此，香港背靠内地、面向世界的独特优势愈加显现出来。可以说，“一国两制”政策既发挥了香港特区背靠祖国内地的资源优势，又保持其国际港口城市的地位，进而增强海内外在港投资者的信心，巩固并发展了香港的繁荣稳定。

在意识形态方面，“一国两制”方针的影响也有明显体现。根据《香港特别行政区基本法》第5条规定，香港特区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。这是对“一国两制”方针的诠释。根据《中华人民共和国宪法》序言规定：中国人民要在“马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”，但“一国两制”方针允许香港特别行政区保留原有资本主义制度和政策，不需走马克思主义路线，这本身就是对社会主义为主流意识的中国特色马克思主义理论的创新，也体现了中国特色社会主义理论的包容性。

香港特区在背靠祖国内地、面向国际的特殊地理位置上，在回归后的近二十年发展中，汇集了中西方文化，形成了文化思想间的冲突与交融，从而演变成香港特区特有的本地文化。但无论如何，“一国两制”方针作为香港特区的根本思想，在尊重“两制”差异性的同时要坚持“一国”原则，对于香港特别行政区回归之前的思想文化应辩证吸纳。贯彻“一国两制”方针，爱国主义是基础，只有保持爱国主义的思想理论，才能坚持“一国”的前提，才能发挥“两制”差异中的优势性。

可以说，“一国两制”基本方针不单对香港特区社会的意识形态有影响，对我国乃至世界关于国家理论的概念认定也有不同程度的影响。中华五千年的历史，鲜有通过“和平”方式进行的国家统一。自秦统一六国后，“武力统一、一国一制”，即全国建立高度集中统一的单一制国家的思想就深入中华民族国家理论中；“一国两制”的提出是我国“和平共处”外交政策的重大实践。在“一国”之中包含两种社会制度、生活方式、法律制度、司法制度，甚至在行政管理形式上、经济体制上、文化教育等各方面都允许有不同的发展模式，这不单是中国马克思主义理论创新，在国际社会上也是重大的国家体制的探试。正如南斯拉夫《政治报》1994年10月25日一篇文章指出，在邓小平“首先绝无仅有地提出‘一国两制’的设想以前，谁也没有把社会主义和资本主义联系在一起”。经过近二十年的实践证明，“一国两制”的创新实践，不单使香港和平稳定地回归祖国，而且保持其持续的经济发展趋势，因此，可以说“一国两制”的思想体系“必将在二十一世纪创造出一种崭新的政治文化”，也为我国台湾问题的顺利解决起到了积极的借鉴作用。

2．行政主导政制是“一国两制”的必然选择

中华人民共和国是主权统一的单一制国家，实行资本主义制度的特别行政区必须坚持“一国两制”的基本方针，这是领土完整、主权统一的要求。换言之，“一国两制”是指导香港特别行政区一切制度运行的理论基础，也是香港特区政治制度的基石。“一国两制”既包括了“两制”也包括了“一国”。“一国”是“两制”的基础。坚持“一国”原则，最根本就是维护国家主权完整，即维护国家主权、安全、发展利益，不做有损国家主权、安全、发展利益的事情。香港特别行政区作为我国中央政府直辖下的地方行政区域，保护国家主权完整是香港特区政府及香港市民义不容辞的责任和义务。在坚持“一国”原则下，还应充分考虑“两制”的差异性。我国是社会主义国家，主体制度是社会主义制度，香港作为特别行政区，其实行的是资本主义制度。张晓明在其《丰富“一国两制”实践》一文中提到，尊重“两制”差异，就是充分尊重与互相理解香港特别行政区所实行的不同的社会制度，以及所带来的某些意识形态上的差异。在认识到差异的基础上，充分理解，求“‘一国’之大同，存‘两制’之大异”，这是内地与特别行政区和谐相处之道，而行政主导制则是贯彻“一国两制”方针的最佳政治体制形式。

首先，行政主导是维护国家主权完整、发挥香港特区主动性相统一的必然产物。如上文分析，香港特区即使实行与祖国大陆不同的社会制度，作为一个主权国内的地方行政区域，维护主权国的完整是发展地方利益的前提和关键，因此，基于维护国家主权、安全、发展利益，以及保持香港特区繁荣稳定的基本考虑，行政主导制的实施恰能很好地完成此任务。

其次，“一国两制”下的香港特区行政主导制有其独特性。“一国两制”是我们党和国家为解决台湾问题而提出的基本方针，在解决香港、澳门问题中得到运用。在解决香港问题时，为了能使香港平稳回归大陆，并且保持香港回归之后的经济繁荣、社会稳定，党和国家领导人创造性地制定了“一国两制”基本方针，并形成了香港特别行政区这一创新性的我国地方政权形式。特别行政区的形成，是邓小平在国家结构形式上提出的伟大设想，不但丰富了马克思主义国家学说，为香港顺利回归及繁荣发展做出了理论安排和制度设计，也为之后澳门的顺利回归和将来解决台湾问题起到了示范作用。

“一国两制”也有其限制。第一，我国是单一制国家，根本法是《中华人民共和国宪法》，中央人民政府是中华人民共和国国务院，我国的任何地方政权组织都须服从中央领导。不但单一制国家地方政权没有独立主权，在国际上任何国家政权形式的地方政权均无独立主权，不论实行资本主义制度还是社会主义制度。第二，关于两种制度的理解，“两制”是指存在于统一国家内的两种不同类型的制度。在“一国两制”理论中，“两制”特指资本主义和社会主义这两种本质不同的制度。至于世界历史发展中，其他国家也曾存在过两种不同制度在国内并存的情况，如美国的《独立宣言》建立了大资产阶级、大奴隶主的联合专政，印度至今还保留着一定地区的封建制度和奴隶制度。不论是资本主义制度还是封建主义制度、奴隶制度都属于剥削制度的社会类型，只有社会主义制度才不存在剥削制度。因此两种不同性质的社会制度，本质上只能指非剥削制度和其他具有剥削性质的社会制度。因此，“一国两制”方针的提出，不但解决了香港、澳门的回归问题，实现了我国主权统一，而且在世界范围内，也创造性地提出了社会主义制度与资本主义制度并存于单一制国家的特别行政区制度，而其实行的行政主导制则是“一国两制”理论的核心基础。

特别行政区的“特别”之处，除了是在“一国两制”下实行资本主义制度，还在于其相对于我国其他地方行政区域享有的“高度自治权”。尽管我国地方行政区域中，民族自治地方也享有一定程度的自治权，但相对特别行政区而言，特别行政区的高度自治权范围甚至比联邦制国家下的州或者各成员邦的自治权力范围还要大。所以，在我国地方行政区域中，特别行政区享有的高度自治权远大于我国内地其他地方行政区所享有的地方权力。《中华人民共和国宪法》第31条规定建立特别行政区，而香港特别行政区基本法规定，香港特别行政区享有高度自治权法制化，其自治权的高度化体现在：享有行政管理权、具有独立的税收制度、拥有特有的货币金融政策，并享有法律的制定权力；在司法上，享有司法独立和终审法院，并可邀请或聘用普通法系国家或地区的法官参与审判。这些权力的授予同时也实现了“一国两制”中“两制”的落实，显示出中央政府对香港特区的高度信任，相信“港人治港”能使香港特区进一步繁荣、稳定发展。

3．“一国两制”是港澳特区持续繁荣稳定的必然选择

胡锦涛同志2012年7月1日在庆祝香港回归祖国15周年大会暨香港特别行政区第四届政府就职典礼时发表讲话，把“维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定”表述为“一国两制”方针的核心要求和基本目标，意旨与此相同。这里所说的“国家发展利益”，不是指一般的、某个局部的经济利益，而是关系国家发展全局的核心和重大利益。在中英谈判和基本法起草过程中，在“一国两制”方针孕育、成熟并用于指导香港问题解决的全过程中，中国政府坚持的原则立场始终包含两个方面：一是香港主权问题不容讨论，1997年中国政府必须对香港恢复行使主权；二是中国政府会考虑到香港的历史和现实情况，实行特殊的政策，以保持香港的平稳过渡和长期繁荣稳定。

港澳特别行政区与中央的利益关系是部分与整体的关系，即使中央授予了港人治港的高度自治权，即使在特别行政区内实行不同于祖国内地社会主义制度的资本主义制度，但对于中华人民共和国整体国家利益而言，任何地方行政区域都必须全力以赴地维护。“只有有了整体的利益，才能有局部的和地方的利益，才能有特别行政区的利益。”因此，维护国家主权、安全、发展利益才能保证港澳特区的繁荣发展。

香港回归后，对香港行使主权的历史任务已经完成，而维护国家主权、安全、发展利益和保持香港特区繁荣稳定却是永恒主题和长久任务。这两方面是中国政府处理香港特别行政区问题的一贯立场和原则，是中央政府对香港特别行政区实行的各项方针政策的根本宗旨。如在过去的五年中，中央陆续出台了一系列支持港澳、促进内地与港澳经济共同发展的政策措施，主要包括：扩充内地与港澳更紧密经贸关系安排（CEPA）的内容，增签并实施了6个补充协议；稳步扩大内地居民赴港澳“个人游”；允许内地机构在港发行人民币债券、国债，允许香港银行开展跨境人民币结算试点并逐步将结算范围扩大至全国等；推进粤港澳合作，先后批准实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》《横琴总体发展规划》《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》；并且国家“十二五”规划纲要首次将涉港澳政策内容单列成章，进一步明确了港澳在国家发展战略全局中的定位。

（二）特区行政主导适应了香港的权力格局

1．行政主导与民主制度并不矛盾

很多民主国家的政治体制，都采取行政主导的政权体系。我们需要意识到，在政权中谁起主导作用，并不是民主体制的根本问题，关键在于政府是否向人民负责。香港特别行政区在2002年开始推行政治委任制，又称主要官员问责制。主要官员问责制主要是以合约的形式聘用一批官员，使他们直接对行政长官负责。所有列入问责制范围的主要官员都进入行政会议，直接参与制定政府的决策、决定决策推行的优先次序，协调跨部门的工作事项，从而大大提高政府的工作效率。需要注意的是，该制度中包括的成员与香港主要官员中的成员不同。增设了两层政治委任官员，包括“副局长”及“政治助理”职级。问责制建立的主要目的就是建立责任政府，增强政府对政策的责任感，并最终成为有志参政青年步入政坛的有效途径。

主要官员问责制实行以来有不同意见，但就香港特区行政长官为首的行政主导制的运行和落实而言，无疑是有促进作用的。由于“他们直接对行政长官负责”，问责制实际加强了行政长官的议政施政能力，故行政长官为该制度的核心。香港特区政府首长是行政长官，行政长官领导特区政府，决定政府政策和发布行政命令，制定年度施政报告并接受立法会的质询。可见，行政长官的职权落实与否对于行政主导制的实施有关键性作用。并且在香港特区法律制度层面，由于香港基本法规定了行政长官享有“提名并报请中央人民政府任命主要官员”的职权，因此引入“主要官员问责制”与香港基本法并不矛盾，反而是相关条款的具体落实。综合所述，笔者认为主要官员问责制对于行政长官权力运行起到促进作用，有利于增强香港特区政府的管治能力，加强以香港特区行政长官为核心的行政主导制运行。

2．行政主导适应宪政发展的潮流

在权力的分配与制衡中，权力的配置不可能完全是平衡的，即使是在“三权分立”政体的西方国家，也是某一阶段的“一权”在“三权”中占有主导地位。而西方议会主导制即是立法权在“三权”中处于优势地位。议会主导制是资产阶级反封建胜利的产物。资产阶级要求发展自由经济、摆脱封建政权的枷锁，从而实现“天赋人权”。资产阶级民主革命胜利后，17～18世纪资产阶级革命时期的政治学家、法学家针对这种不受约束的绝对权力设计了种种宪政体制。如英国的议会内阁制，国王只是作为议会的执行机关，议会才是国家的权力机构，国会的组成人员为新兴的资产阶级。美国实行三权分立，立法权居于核心地位。美国宪法规定只有国会才有权立法、征税、拨款和提出宪法修正案，国会有弹劾总统等行政官员和联邦法官等的权力。在相当长时间内，美国的权力斗争也一直在国会内部展开。

随着经济的发展，特别是经历了两次世界大战之后的东西方，在面对市场经济信息的高速运行时，需要一个高效的政府去解决各种复杂的问题，而“议会主导”的权力体系无法胜任，因此东西方社会普遍开始了“行政主导”的回归，即使在议会主导的英国，“从1945年以来，不管保守党政府或者工党政府，内阁议案在议会中平均有97%的通过率”。可见，“行政主导”不论其客观性如何，已经在国际上慢慢成为国家权力结构调整的主流趋势。

行政主导相对议会主导而言，其对公民权利的保护、社会的稳定、国家经济的发展未必不是一种更优越的选择模式。随着经济发展的需求，市场经济的开放，特别是在全球经济一体化的形势下，“议会主导”对于信息的处理和反馈，无法满足日新月异的经济发展需要，在这种客观条件下，“行政主导”的权力体制重新担任国家政制架构的主导因素。在错综复杂的市场经济下，自由经济极易产生垄断资本主义，行政机关强大的社会调控力能够更好地解决现实中面临的各种问题，而议会主导的模式其本身的特点导致议会解决问题的滞后性。其实，对于“行政主导”政制的主要质疑来源于对绝对权力可能导致权力腐败这一担忧。针对这一问题，只要加强对权力的监督即可。

3．行政主导满足中国宪政的要求

在我国，人民代表大会制度就是在奉行一切权力属于人民的基础上，充分尊重和保证人民权利实现的基本政治制度。宪政的实现，在于宪法的落实。“宪法之所以为宪法，并不仅仅因为它是最高法，还因为它承载着人类孜孜以求的对政治生活的诉求，即控制公权力、保障公民权利，如果进一步延伸的话，还包括民主政治、法治。”因此，强调人民当家做主，人民掌握政权，体现在宪法上就是全国人民代表大会拥有最高国家权力。全国人大由人民选举产生，国家机关由全国人大选出，对全国人大负责，是民主集中制的高度体现。“既要有强大的行政权可以有效实现社会调控，又要对这种强大的行政权实施有效的监督，对基本人权实施有效的保护。这是当代宪法和宪政发展的一个重要特点。”在我国的政治体制中也规定了对权力运行的监督。我国行政机关拥有充分必要的权力去解决各种问题，并向权力机关——人大汇报，接受人大监督。可见，我国人民代表大会制度在一定程度上与主流的“行政主导”制并不矛盾，相反，它是具有我国特色的社会主义政治体制的完美体现。当然，在实施的过程中，仍应完善对权力运行的监督环节，特别是法治监督。

作为中华人民共和国的香港特别行政区，宪政的实现需要结合具体社会的历史情况，中国共产党创新性地发展了前所未有的“一国两制”“港人治港”的基本方针，并在香港特区实行行政主导的政治体制，这是既符合世界范围内宪政发展的趋势，也在尊重香港本地历史的前提下，最大限度地保证香港居民的政治权利、经济权利等各方面人权的综合体现。因此可以说，行政主导制不仅符合香港特区的政治发展需求、符合我国政治体制的大环境，也符合世界上国家政权的发展模式。

二 完善香港特区政制应对压力机制

（一）促进行政会议成员政党性转型

随着近年来香港特区政党政治的发展，特别是几次事件的出现，香港社会在追求民主政治的道路上，出现了对香港特区行政主导制的运行挑战。出现这一现象，既需要思考香港特区现行政制是否给予香港特区民主的发展，更应思考如何在稳定社会的大前提下，在现行政制体制下解决冲突的焦点，即立法会议员多数政党情况下所产生的行政与立法的不协调性。关于香港的政制，自1997年7月1日回归后，香港特区即实施行政主导的民主政治体制。这一体制的采用一方面考虑了香港稳定回归的政治要求，从而吸收原有政制优良部分并作适当的修改；另一方面又考虑香港主权回归，意味着管制历史的终结，对于香港市民“港人治港”的民主政治的需求也应予以满足，因此最终采用了行政主导制作为香港特区的政治体制。可以说，行政主导制完成了香港稳定回归的既定目标，充分体现了“港人治港”的民主要求，实现了“一国两制”中“两制”的要求。

回归后，香港社会民主政治的发展，特别是政团组织的发展，导致立法会中的政党政治愈加明显，这必然导致行政立法关系的紧张，而行政长官为首的行政主导制也颇受质疑。矛盾的焦点在于行政长官的非政党性导致行政长官为核心的行政机关在立法会“无票”，而大部分具有政党性的立法会议员则“有票而无权”。所以在这种情况下，行政长官与立法会议员的冲突、立法强烈制约行政的现象是不可避免的。虽然在行政机关中，行政长官和主要官员的非政党化，满足了香港特区政府的“政治中立”要求，但客观上导致了行政、立法间冲突的无法调和。行政长官非政党性，在客观上导致行政长官与香港各股政治力量间缺乏充分联系，造成行政长官与立法会的紧张关系。

香港的特别行政区行政主导制最大特点之一是香港不实行政党政治，即行政长官是无党派却是行政权运行的核心。依据《行政长官选举条例》第31条：“胜出的候选人须声明他不是政党的成员”，并且规定获胜的候选人必须在选举结果公布后的7个工作日内提交书面承诺，表示他如获任命为行政长官，则在他担任行政长官的任期内不会成为政党成员，或做出具有使他受到任何政党党纪约束的任何行为。这一原则在消除香港政党执政的同时，也意味着在政党政治背景下的香港行政机关的孤立。

在香港特区政制构架的设置中，立法对行政具有制约作用，并且目前香港立法会议员半数以上具有政党背景，而以“政治中立”要求的行政长官为首的行政机关，在运行行政权时自然会受到多数议员为政党化的议会的挑衅。在香港特别行政区基本法中也规定了立法会对行政机关的制约作用，如听取行政长官的施政报告并进行辩论、对政府的工作提出质疑，甚至在条件符合的情况下可以弹劾行政长官。香港立法会议员由选举产生，且选举模式为混合式，即分区直选和功能界别选举，在香港特区立法会的60个议席中，具有政党、政团背景者占总议员的半数以上。可见政党在立法会中的作用及影响力。而行政长官的选举由具有广泛代表性的选举委员会产生，并由中央政府任命，在选举获胜后，“胜出的候选人须声明他不是政党成员”，这样的制度设计是要保证行政长官政策的实施不受政党的约束，却也导致行政长官政策的执行丧失政党的支持。

香港目前的政党数量仍不断增加，在政治势力上主要划分为“泛民主派”、“亲建制派”和“其他论证/压力团体（活跃中）”。由于任何一个政党都不能掌握政府，因此纷纷把立法会和区议会当作主要活动场所，而为了吸引眼球，任何政党几乎在竞选时都选择攻击政府施政，以获得民意。相对而言，香港特区行政长官的民意基础并不牢靠，行政长官由选举委员会选举产生，而选举委员会成员中，只有“立法会议员、区域性组织代表、香港地区全国人大代表、政协委员”这一类的部分委员可能具有政党背景，因而政党在行政长官选举中并不起主导作用，而选出的行政长官也必须脱离原属政党。虽然制度安排的初衷是保证政府公平、公正、公道地施政，在客观上却形成了行政、立法的对立关系。

针对这一问题，自由党主席田北俊认为，若政府与政党是执政联盟，不仅可破解在立法会“无票”的困局，并可帮助政党发展，更建议若政府真的建立执政联盟，假如有11位局长，自由党便可专责经济、工业及旅游事务，民建联负责医疗、房屋范畴，其他则由公务员体系出身人士负责。对于政党与政府的执政联盟问题，大陆学者也有相似观点。深圳大学法学院叶海波教授在其《香港基本法实施中的权力冲突与协调》一文中提道：“提名行政长官当选前所在政党的主要成员为政府主要官员候选人，在中央人民政府任命后，将在事实上将香港政党分化为执政党和在野党，行政长官亦将与立法会中的某一政党形成稳定结盟”，同时“委任所有其他政党主要成员为行政会议非官守成员”以起到制约作用。这一措施与香港特区某些政党人士以及学者的观点比较符合，如香港亚太研究所副教授王家英认为，“政府搞执政联盟，不单单是分饼子、搞权力分配，更必须在政策酝酿中，邀请盟友参与，做出多边沟通，这样才能取得政治上的配合，使切合民众需要的政策，在议会中得到落实”。

对于这一理论在现实中的运用，仍需商榷。尽管如此，不可否认的是，香港特别行政区行政主导制已经随着香港社会政党文化的发展而愈加受到挑战。对于政党影响的评价，我们不但应看到香港某些政党缺乏意识形态和明确的政治取向，进行的为了“反政府而反对”行为的不成熟一面；也应该看到，政团、政党的出现对社会“整合利益，反映民意”也有积极作用。香港是一个多元社会，市民的意识形态和利益需求也各不相同，而政治团体恰是代表不同利益需求的团体，因此其政治诉求往往能在一定程度上反映社会各阶层的不同利益诉求。以香港特区行政长官为首的行政机关，一方面需要服从中央政府的领导，另一方面也要对特别行政区负责。因此针对这种“双向负责”的要求，作为政府咨询机构的行政会议应该充分发挥其应有的作用。根据香港特别行政区基本法第54条、第56条的规定，行政会议作为行政长官决策的咨询机构；行政长官在做出重要决策、向立法会提交法案、规定附属法规和解散立法会前，须征询行政会议的意见。可见，能够提供客观的、符合社会民意的建议是行政会议成员的职责。为了实现这个职责，行政长官在选任行政会议成员时就不能偏向自己当选行政长官前所属的政党。相反应考量代表不同社会阶层民意的政党，选择性地吸纳代表社会民意的主流政党进入行政会议，这样即使行政会议不具备决策和执行职能，但作为咨询机构，为行政长官提供较为全面建议的这一宗旨仍能得到实现，这也是对“行政吸纳政治”思想的贯彻。目前，行政会议成员组成由行政长官在行政机关主要官员、立法会议员和社会人士中委任产生，其中绝大多数没有政党背景，这样在提供建议和沟通行政立法关系上，行政会议的作用显然没能很好地体现。

关于“行政吸纳政治”的思想在港督制中也有体现，并取得良好效果。港英政府期间，行政立法两局议员采用兼任制度，即有相当数量的议员同时被委任为立法局议员和行政局议员。港督制时期的行政局实行委任议员的模式，但是行政局也只是港督决策的咨询机构，类似如今的行政会议职能。两局议员的兼任制度，使得身兼两局的议员可以很好地沟通和协调，这样对港督而言，可以更好地了解立法局其他议员的态度。相较香港特区的行政会议，自从2002年实行主要官员问责制后，属于问责制的官员自动成为行政会议成员，“行政长官与主要官员都不具有政党背景”这一要求，无形中把由行政长官任命发挥决策建议作用的“智库类”行政会议成员，也置于与政党对立的地位，因而在具体决策和与立法会沟通方面，无疑难以缓解僵局。

（二）明确特区行政长官的权限和地位

1．妥善处理与中央政府的关系

在香港回归前，中英双方曾就回归后的香港实行的制度等方面议题经过多轮商谈，并最终签署了《中英联合声明》，并在《中英联合声明》中确定了“一国两制”的方针。中央政府授予了香港保持其资本主义制度的权力，并授予香港特别行政区政府行使行政权、立法权、独立的司法权及终审权的权力，使得香港特别行政区区别于我国其他地方行政区域。然而，香港特别行政区不论如何区别于我国其他地方行政区，作为我国单一制下的地方区域，其与中央的关系仍是被直辖的关系。根据我国《宪法》第89条的规定，我国最高行政机关国务院的职权之一是“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作”。因此，特别行政区政府受国务院的直辖和监督。但这不意味着中央人民政府可以干预香港特别行政区政府自治范围内的事务。在“港人治港”“高度自治”的方针指引下，香港特别行政区根据香港基本法所规定的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，以及全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会、中央人民政府授予的其他权力，独立地管理香港特别行政区。因此，在香港基本法中有规定的事务，中央不可干预。

香港基本法规定的香港特区可以自治的权力范围，在行政管理方面，除了属于中央政府管理的少数几项行政事务外，香港特区可以自行处理本行政区域内的其他行政事务。在立法权方面，除了国防、外交等属于中央政府职权范围内的法律不能自行制定外，香港可以制定民事、刑事、诉讼程序等适用于本行政区域内的法律。在司法方面，除继续保持香港原有法律制度和原则对法院审判权所做的限制外，对香港特区所有案件均有独立的审判权，并享有终审权。另外，香港特别行政区基本法第151条规定，香港特区可以在经济、贸易、金融、航运、通信、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。有学者以“无须中央政府进一步授权的权力”来定义第151条所规定的香港特区享有的权利。需要注意的是，在社会治安方面，由香港特区政府负责，中央政府派驻香港特区的军队不可干预香港特区的地方事务。关于驻军人员在香港地区的违法行为的管辖权问题，根据《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》第20条的规定：香港驻军人员犯罪的案件由军事司法机关管辖。因此，排除了香港特别行政区法院对驻军人员的司法管辖权。但《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》第20条同时规定：驻军人员非执行职务的行为，侵犯香港居民、香港驻军以外的其他人的人身权、财产权以及其他违反香港特别行政区法律构成犯罪的案件，由香港特别行政区法院以及有关的执法机关管辖。

在香港特别行政区基本法明确授予香港特别行政区可以实行的行政管理权、立法权、司法权外，还有一类是“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力”。至于“其他权力的范围”在香港特别行政区基本法中没有具体规定。但可以明确的是，香港特别行政区既然是我国的一个地方行政区域，且在我国的政体是单一制，那么“其他权力”应是中央根据香港特区的具体情况而定，“中央授予香港特别行政区多少权，特别行政区就有多少权”。

根据香港特别行政区基本法第12条规定：香港特别行政区直辖于中央人民政府；第45条第1款规定：香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。因此，作为被任命的行政长官也需要对中央人民政府负责。对于行政长官对人民政府负责的事项，在香港基本法中有明确规定，如第48条详细列举了香港特别行政区行政长官行使的职权。除此之外，由于特别行政区享有中央授权执行其他事务的权力，那么代表特别行政区的行政长官就有义务执行中央的指令，如香港特别行政区基本法第18条规定。简而言之，行政长官执行的权力除了香港基本法规定的行政长官的职权外，还包括中央指令，即中央宣布香港进入战争状态或紧急状态时实施的全国性法律，以及香港基本法附件三规定的全国性法律。鉴于香港特区作为我国的地方行政区域，不论其享有的自治权范围有多大，都必须遵守一个中国的原则，因此作为香港特区首长的行政长官负有维护国家统一和领土完整的义务。当然，对于行政长官的工作，中央政府也是给予完全的支持。不仅体现在行政长官职权范围的广泛性上，并且在中央授予其在对外事务和其他事务的职权范围上，也可略见一斑，如“尽管外交属于主权范围的事务，特别行政区无权过问，但为了凸显高度自治的实质性与适应性，中央人民政府授权特别行政区按照香港基本法自行处理有关的对外事务”，因此，作为代表香港特别行政区的行政长官也有权代表香港特别行政区参与对外的外交谈判等国际活动。

2．妥善处理与立法会的关系

为了使香港特区能够平稳过渡，在制定香港特区政制时，中央选择性地保留了港英时期的港督制，并增加民主政治因素，形成了回归后的香港特区行政主导制。“行政主导”顾名思义就是行政权处于主导地位，即行政、立法、司法三者间，行政权处于优势地位。相对行政主导的立法主导而言，立法会成为政制中的主导因素。立法会的议事程序需要几轮的“商谈、讨论”是必经程序，一方面显示了立法主导的“民主决策”程序，另一方面这样的议事程序导致效率较低的工作效果，并不能满足作为国际化城市的香港需快速解决问题的要求。司法主导，则是司法机关处于主导地位。司法权的行使本身决定了司法程序的启动是被动的，且诉讼成本比较昂贵，因而并不适宜快速、高效、经济的政制发展需求。由此可见，行政主导制是最适宜香港特区发展的政制模式。

香港特区行政主导制具有司法独立、行政与立法既相互制约又相互配合的特点。香港基本法确立行政长官“双首长”地位，特区政府与立法会的关系，行政会议的法律地位，行政长官对司法的制约等内容，体现了行政权在香港特区政制权力架构中的主导地位。然而在现实中，行政长官由选举委员会选举产生，而立法会议员由功能组别和分区直选产生，立法会议员的直选成分大于行政长官的直选成分，并且政党在立法会的影响较大，由此导致实践中的立法会对行政机关的制衡作用发挥极好，而鲜有配合成分，因此行政主导制在香港特区的运行并不良好。

香港基本法规定的立法会质询权体现了立法会与行政机关的制衡关系，即立法会议员“可以要求行政机关及其公职人员就特定问题做出解释、说明和答辩并可据此采取进一步措施的权力”。立法会质询权的法律依据为香港特别行政区基本法第73条、立法会议事规则第22条“任何议员均可就政府的工作向政府提出质询，要求提供有关该事的资料，或要求政府就该事采取行动”。可见立法会的质询权是在立法会议员对行政机关及其公职人员公务行为产生疑问时，立法会具有的监督行政权力行使的职权。正如王叔文先生所说，立法会的质询权“侧重于施政过程中的具体情况、具体问题的监督，纠正实施过程中的事务，以保证政策的正确执行”。并且根据香港特别行政区基本法第73条的规定，立法会有“听取行政长官的施政报告并进行辩论”以及“就任何有关公共利益问题进行辩论”的权力。对于行政长官的施政报告进行辩论，无疑体现了立法对行政的制约关系，但如何界定“公共利益”，仅仅是局限在香港特区内的公共利益，还是包括中央与香港特区的关系，或是包括其他有关中央对香港特区管理的事务？香港特区作为我国的一个地方行政区域，享有中央授予的高度自治权，不单香港特区政府的权力范围由中央授予，并且立法会的权力范围也应限定在中央授权范围内。因此，立法会辩论的“公共利益”应仅局限在中央授予的香港特区自治范围内的事务。并且，香港特区政府作为香港特区行政机构，应是公共利益的维护者和代表者，作为“公共利益”的解释者，也是行政主导制的要求。立法会的权力范围不仅包括对行政机构的质询权、解释权，还包括对行政长官的弹劾权，以及决定了是否批准税收和公共开支等议案。虽然行政长官对于立法会也有解散权，但行政长官在任内只可行使一次解散立法会的权力，并承担着被迫辞职的风险。可见，在制度层面，立法对行政的制衡机制具有法制保证。立法对行政的制约虽然立足于行政权力运行的监督考量，但是“尽管保持制约和平衡非常重要，但更重要的是立法机关和行政机关的协调，以避免出现僵局”。并且，“香港是一个自由港，是国际性的工商业城市和金融中心，客观上要求政局稳定，有一个高效率的政府，维持一个有效的商业运作环境，过分强调行政与立法的制约，立法权就可能扩大，导致香港整个宪制的危机”。可见，立法会对行政机构配合机制的有效发挥不仅是香港作为国际化城市的发展需要，更是对香港特区行政主导制运行的保障。

行政与立法的配合机制主要体现在行政会议的作用上。“行政会议是香港特别行政区政治体制的一个重要特点，在行政主导的政治体制中发挥了协助行政长官决策、协调行政与立法之间关系的重要作用。”根据香港特别行政区基本法第54条规定：香港特别行政区行政会议是协助行政长官决策的机构。因此，就行政会议的性质而言，是行政长官的决策咨询机构。根据香港特别行政区基本法第55条规定：香港特别行政区行政会议的成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定。行政会议成员的任期应不超过委任他的行政长官的任期。可见，行政会议组成人员中对“社会人士”的委任，使得行政会议讨论结果是在尊重民主基础之上，综合社会各方面利益而得出的建议。而“立法会议员”的加入，可以起到行政与立法协调的桥梁作用。“香港基本法所规定的行政与立法之间的互相制约与互相配合的关系是要使行政机关与立法机关互相促进，各有分工，各得其所，并促进行政、立法机关不断提高效率和改善工作的积极手段。”而行政会议作为“协助行政长官决策的机构”，其成员中具有立法会议员，“这部分议员的双重身份使得他们在行政长官与立法会之间可以起到传达、沟通的作用，促进行政机关与立法机关之间的互相理解，对行政与立法之间既相互制约又相互配合的关系的实现有促进的作用。”行政会议成员无须承担政治责任，并且由行政长官决定人选，集体辅助行政长官，从这个制度分析，行政会议类似总统制国家中的内阁，即集体辅助总统的决策机构，最终决定权在总统。但是与总统制内阁不同的是，如内阁成员与总统意见相左，则内阁成员必须辞职或总统解聘，行政会议成员则不须如此。

行政会议作为行政长官的咨询机构，虽然不享有政策决定权，但作为行政长官决策重要事务的智囊团，其地位不容小觑。行政长官在做出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，须征询行政会议的意见，对于行政会议的建议，行政长官可以采取，如行政长官不采取行政会议多数成员的意见，将把具体理由记录在案。虽然在制度规定上行政长官可以不采纳行政会议的大多数意见，但在实践中行政长官从没有违背过行政会议的意见。

三 完善特区行政主导配套制度建设

在香港特区行政主导制中，行政机关与立法会之间既相互制约又相互配合，其中以行政长官为首的行政机关处于优势地位是香港特区政制的特点。然而由于行政长官的选举成分与立法会议员的选举成分不同，且政党因素在立法会中所占比率日益提高，因此现实中，立法对行政的制约关系日渐明显。协调行政与立法关系，有益于香港特区政制的稳定。在本节中，对香港特区政制的完善，进行浅议。

（一）健全政府主要高官问责制

港英政府时期政制是以总督集权为特点，港督制的公务员都是港督委任，为港督服务；香港回归后，特区政制虽以行政为主导，但行政与立法间的制约作用日益加强，使得行政权与立法权相互分离。随着香港社会民主政治的发展，特别是政党政治在立法会中的活跃，对行政机关的执政挑战愈加明显。特区政府在面临某些突发问题时的解决能力，一定程度上成为评判行政主导制是否优越的依据。如1997年的禽流感，让香港市民对特区政府的职能架构产生不满情绪。面对这些问题，也为建立一个更高效、更负责、更透明的廉政政府，时任香港特区行政长官的董建华特首在2000年10月11日立法会第四次施政报告中，提出了推行政府首要官员问责制（Principal Official Accountability System, POAS）的建议，并在2002年公布了“政府主要官员问责制”的方案，立法会以多数票支持了该议案，最后通过了“政府主要官员问责制”。这次改革是香港回归以来首次重大的政治体制改革。

高官问责制是以合约形式聘用一批官员，使他们直接对行政长官负责。所有列入问责制范围的主要官员都进入行政会议，直接参与制定政府的整体决策，决定决策推行的优先次序，协调跨部门的工作事项，从而大大提高政府的工作效率。高官问责制的主要目标是增强责任政府的责任政治性，即增强除行政长官外其他主要官员的责任，以增强行政与立法间的协调作用。香港基本法规定，香港特区行政长官既是香港特区首长，也是香港特区政府的首长。因此，香港特区的行政长官既需要对特区政府负责，也需要对香港市民负责，对香港的社会发展、经济繁荣负责。为了能够更好地代表特区政府对香港市民负责，行政长官需要具有良好施政理念的行政团队以增强特区政府的执政能力。在西方国家中，“政府中负责或参与重大政治决策的主要官员一般属于政治委任性质的，是政务员，不属于公务员范畴”。而香港特区政制在回归前即是公务员系统包含了负责政治决策的公职人员，这是直接沿用港英政府时期政制而形成的。然而香港特区政制中的委任制却没有保留在现有体制内，导致没有形成良好的与行政长官施政理念相似的施政团队，进而导致了行政机关执政效力的缓慢。高官问责制的应运而生，能够缓解行政机关相对立法会在行政主导制中所处的弱势地位；并能够加强行政长官充分履行其职能、保障行政主导制良好的运作，最终达到缓解行政与立法间的冲突对立状态。

高官问责制在运作程序上，主要通过行政会议来实现，即由局长制定政府政策，再经行政会议批准，政策委员会的成员包括所有政府任命的主要官员，这样可以使得政策建议在提交行政会议前先进行讨论，从而增加通过的可能性。对于高官问责制也有质疑的声音，主要质疑聘用的高官是否能够保持其政治中立，并不受行政长官政见影响？高官问责制是否会导致行政长官大权独揽的现象出现，从而使其滥用人事任命权？对于这些质疑，可以从问责高官的监督渠道进行阐释。首先，立法会可以质疑问责官员，要求行政长官给予处理；如“仙股”事件，香港特区立法会就于2002年召开了财经事务委员会特别会议，听取政府相关部门进行解释，并要求行政长官成立独立委员会调查此事。其次，媒体的监督。几乎每次问责制导致的具体案例都离不开媒体的舆论监督。如梁锦松买车案就是在香港媒体公布后，引起的对梁锦松购买私家车之举的质疑。再次，群众反映。群众对问责官员的监督可以通过基层议员的反映或直接向新闻媒体举报，从而引起高度关注，甚至是廉政公署的介入。最后，行政长官可以主动查处问责官员。由此可见，问责官员在立法会、媒体、群众的多层监督下，其施政理念必须符合香港特区发展的整体利益，否则其政治生命就可能导致断送的后果。

建立高官问责制具有诸多优势。首先，为香港有志从政青年提供了从政平台。首任的14位问责主要官员中，有不少人是从公务员队伍外聘用的，如政治学者刘兆佳等人即是乘坐“直通车”进入政府高层的。其次，加强了香港特区行政主导制的有效性。随着香港特区政党政治的发展，立法会全体议员中有过半数以上议员具有政党背景，由于行政长官的非政党化，“某些立法会的政党和议员只是扮演反对党角色，制约有余，配合不足”，因此，立法会常常由政党操纵，不能客观评价行政长官提出的议案。行政长官面对拥有强大政党支持的立法会，显得势单力薄。高官问责制的设立，加强了行政长官的执政效力，且问责高官集体进入行政会议的制度设计，也使行政机关作为咨询机构的效力得到加强。

毕竟，高官问责制是香港回归之后进行的首次行政改革，在具体实践中还存在需要完善的地方。首先，对问责高官何种行为需要问责、问责的程度等问题没有细化。如果只要对问责高官产生质疑的情况出现，问责高官就不得不最后辞职才能泄“民怨”，那么既不利于高官问责制的执行，也不利于行政主导政制的稳定，更对优秀的问责高官的政治发展不负责任，会导致香港特区政治人才的流失。其次，对问责高官的监督渠道。目前主要的监督渠道是媒体，对于群众的监督，只有通过基层议员的层层反映，才能引起高层的注意，最终由行政长官任免。这样的程序设置，不单烦琐，而且效率低。应该设置类似廉政公署的专门机构对问责高官进行职务监督。

（二）规范特区政党和政团发展

香港特区政党的发展历史相对于资本主义国家的政党发展历史，十分不成熟。英国从1689年订立的《权利法案》至今有325年的历史；美国则在1970年基本实现了普选。而政团政党在香港政治生活中的出现，可以追溯到港英政府准备撤离香港前进行的代议政制改革，即1991年立法局首次引入直选以来，香港政党才开始迅速发展。政党的发展离不开民主政治的发展。港英政府期间，香港社会处于被管制阶段，港英政府的权力来自英女皇的全权授予，在港英政府期间，香港不存在政党，甚至也绝少出现政治性团体。直到20世纪80年代初期，香港回归问题日益临近，港英政府不得不为最后撤离做出政治安排，才开始推行了代议制改革。“1985年9月第一次民选方式间接选举产生十二名立法局议员，1991年9月第一次直接选举产生十八名立法局议员。”选举制的出现，特别是直接选举的介入，使得港英时期香港社会的民主因素日益增强，在代议制推行后，政治性组织和压力团体开始在香港社会出现，至此，政党、政团组织在香港形成。

这些政治性组织和压力团体，通过选举制度进入香港社会政治体系，从而影响香港社会政治生活。随着代议制的推行，港英政府陆续向社会开放政治权力，实行区议会、市政局（区域市政局）和立法局三级架构的选举。通过选举，各政治性组织培养自己的人才，并逐渐发展壮大，转变成愈加成熟的政党组织。由此可见，政团的出现与社会政治民主发展息息相关，而最直接体现政治民主的方式即是选举。目前，香港特区政党政团性质的组织，数量多、规模小，这与香港基本法确立的香港特区政制相符合。香港特区行政长官的非党性使得立法会成为各政团角逐的舞台，而行政主导制的特点即以行政长官为首的行政机关起主要作用，因此“立法会中不能出现操纵多数议员的超大型政党”。香港特区的政团政党，总体而言可以分为“泛民”和“亲中”两个阵营。其中，民建联、自由党和港进连等属于“亲中”阵营，即拥护“一国两制”方针；而“泛民”阵营则对中央政府和香港特区政府持激进的政治态度。香港特区行政主导制要求行政长官非政党化，以及香港特区政府公务员品行和纪律要求各级管理人员保持“政治中立”，因此“泛民”派和“亲中”派无一例外不是香港特区的执政党，其共性便是“监察政府”，甚至“泛民”派政党以与政府对立赢取民众关注度。即使是“亲中”派，在选举时，为了迎合民众，也不得不做出批评政府的宣传，即“政府哪些政策因民建联的反对而没有执行”。在实践中，“亲中”派和“泛民”派曾联手向特区政府施压，如2004年否决106亿港元大学经费拨款等。香港特区政党这一“监察政府”的特点，导致香港特区行政主导制的施行障碍。

首先，没有《政党法》确认香港政党的政治地位。香港特区的政团、政党只能以《公司条例》或《社团条例》登记，即香港特区政团政党组织的法律地位是公司或社团组织，但在香港特区的政治生活中，政团政党显然已占据举足轻重的地位。随着香港特区立法会选举中直选比例的逐年增加，香港政党政团对行政主导制的运行更具影响力。目前，立法会议员中具有政党背景的人数过半，且在行政长官选举中也有政党参与其中，如2006年香港公民党执委会推举党员梁家杰参加香港特区第三任行政长官选举。建立《政党法》，规范香港特区政党政团组织的发展，对于缓解香港特区行政与立法的矛盾，以及行政主导制的运行，都具有积极意义。关于《政党法》的确立，一定要在遵守香港基本法的前提下进行制定。根据香港特别行政区基本法第23条规定：香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。因此《政党法》的建立，不但要求各政党党员遵守党章规定，更要以维护祖国领土完整、保持香港长期繁荣稳定为原则，严格遵守香港基本法和坚持香港特区行政主导制为基础。《政党法》是政党发展与民主政治的要求，因此对《政党法》的制订和修改，应该经过全国人大的批准，由行政长官报请全国人大常委会进行备案。《政党法》一经制定就应保持其权威性和稳定性。

其次，加强香港特区行政机构与政党之间的执政联盟。目前香港特区行政长官与立法会的政党关系是：行政长官有权无票，而政党则是有票无权，因此二者的关系呈对立局势。就如自由党主席田北俊认为：若政府与政党是执政联盟，不但可破解在立法会无票的困局，并可帮助政党发展。关于这一点，原特区行政长官曾荫权就曾委任田北俊为旅游发展局局长。对于特区政府11个副局长和13个政治助理的职位，可以吸收政党身份人士，如高官问责制中的问责高官包括“副局长”“政治助理”级别的官员。对于“泛民”派党员，也应该考虑其政治意见，并在问责高官中予以委任。行政长官委任少数该党派官员，使其进入行政会议，对于沟通党派间的不同意见具有积极作用。在立法会议员中，也可通过比例选举吸纳少数“泛民”派党员，从而形成“联合政府”。“联合政府（coalition government），原意是两个或者两个以上党派联合组成的政府。”在立法会中，保持任何政党不能占有绝对多数议席，即出现“无绝对多数议席”的政党，其实“行政主导与政党政治并非‘有你无我’的关系”，只要能相互配合，那么就可以为香港特区的繁荣稳定做出贡献。

最后，有学者认为应该使行政长官处于“超脱的地位”，并设立副行政长官领导政府工作并向立法会负责。行政长官不需要向立法会负责和向其报告工作，立法会只可对其弹劾，并且弹劾的理由应调整为“叛国罪或其他十分严重的罪行”。副行政长官由行政长官提名，中央政府任命。其理论来源于俄罗斯总统超脱的政治地位。俄罗斯实行无执政党的多党制，但俄罗斯总统在国家杜马有“政权党”。俄罗斯学者认为“可以把国家元首身边工作并奉行其方针政策的组织机构和集团称为‘政权党’”，通常总统在卸任之后成为该党主席。所以在名义上，俄罗斯总统为无党派，但其背后有政权党作为支持。然而香港特区并没有该意义上的政党，即使是“亲中”派的政党，在面对政治竞选上，也不得不为了拉拢民意而指责行政机关。因此，在俄罗斯“国家杜马对政府提出不信任，辞职的是总理等内阁成员，总统安然无恙”；如香港特区也效仿俄罗斯增设副行政长官全权代替行政长官与立法会进行日常工作，对此，笔者认为还是没有解决实质问题。一来对于副行政长官的党性要求如何？如按照特区公务员要求的“政治中立”，那么副行政长官实际的作用与原行政长官的职能相差不大；如副行政长官具有党性，那么极易“架空”行政长官。故笔者认为，在现有的政治体制内，应该妥善运用行政吸纳政治的理论，适当吸纳政党人士加入，并且应该细化问责内容。如果依照《问责制主要官员守则》规定的“主要官员须时刻严守个人操守和品格的最高标准”进行问责，那么问责高官极易受到立法会的弹劾；但如果具体到“叛国或其他十分严重罪行”等内容，则在操作上更为清晰。

（三）推进香港基本法“23条立法”

国家安全关系一国生死存亡，涉及主权独立、领土完整、社会稳定等各个方面。作为我国地方行政区域的特别行政区，国家的完整与统一与其自身的稳定与发展息息相关，是唇亡齿寒的关系。因此，在“一国两制”基本方针指引下，特别行政区应自行按照基本法的要求，对国家安全保护的法律条文进行具体立法。香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法第23条做出了原则性规定，即特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在澳门、香港特别行政区进行政治活动，禁止澳门、香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。两个基本法中关于维护国家安全的第23条被称为“国家安全条款”。关于基本法的第23条，其性质是授权性法律，属于特别行政区立法权范围内。制定关于基本法第23条的具体法律制度，不仅是特别行政区的权力，更是特别行政区负有的对中华人民共和国主权统一、领土完整不容懈怠的义务。

首先，中国是单一制国家，对于维护国家安全的立法，在国际上，即便是联邦制的美国，都属于中央立法权范围。然而，我国中央政府授权特别行政区自行立法，这在世界上是独一无二的。因此，对基本法第23条的立法，不仅是特别行政区的宪政责任，也是基本法赋予特别行政区特有的立法权力。并且，不论是作为特别行政区市民还是作为中华人民共和国公民，维护祖国和民族的安全是每个公民应尽的职责。之所以会有对香港市民享有人权产生不利影响的顾虑，主要缘于政治因素考量。目前在香港特区存在某些政治性团体或组织，对于第23条的立法，以“为反对而反对”的政治动机，蛊惑民众、舆论肇事，从而达到政治目的的完成。并且，在国外势力支持下，在香港社会甚至鼓吹全民公投、城邦自治等与“一国两制”方针大相径庭的言论，其政治目的不言而喻。对于这样的政治势力宣传，香港特区政府应该高度重视，并对第23条的立法意图进行宣传说明，收集民众建议信并举行听证，争取最大限度地消除民众顾虑。我国内地法律总体偏向大陆法系，而香港特区法律属于普通法系成员，关于香港市民所享有的权利不仅在香港特别行政区基本法第三章有所规定，并且在《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和《国际劳工公约》中均有适用于香港特区的相关规定。因此，香港特区居民总体上对相关权利的保护更为广泛。因此，在香港特区制定维护国家安全法，究竟应该以“使用武力”为标准，还是“其他非暴力行为”也属于该罪范围内？对于危害安全的范围是限定在对中华人民共和国安全造成危害，还是仅在香港特别行政区内造成危害即可？这些问题在具体制定《香港维护国家安全法》时应予以明确。

其次，在制定《香港维护国家安全法》时，应从香港特区的实际情况出发，并且综合考量香港特区在回归前的国家安全立法，以及回归后香港特区所实行的刑事法律，做出较好的衔接。香港回归前的刑事法律大体上为《刑事罪行条例》、《公安条例》、《紧急法令条例》和《社团条例》。其中《刑事罪行条例》对于国家安全方面的立法有：叛逆或谋反罪；图谋叛国罪；袭击女皇罪；煽动罪；煽动性行为及言论；非法藏有煽动性刊物等；非法誓约。《公安条例》也对集会、游行和群众示威等进行了规定，并且对于该方面的防范，“警方在适当和必需时可以使用武力进行制止”。由此可见，港英政府期间，英国管制者在法律层面上也进行了“叛国罪、侵袭英王罪、煽动罪、煽动军队叛变罪”等法律的制定。在香港特区回归后，具有管制色彩的香港法条已经废除。在制定《香港维护国家安全法》的可以适当借鉴在立法领域上的处理，这样一方面对于香港特区居民对法律的理解与接受具有一定的正面作用；另一方面，对于个别政治势力的言行也具有不攻自破的效果。

再次，执行维护国家安全的机构设置问题。《维护国家安全法》以保护国家主权完整为基础，具有一定程度的政治色彩。而特区司法人员，“过去长期接触和处理的是一般刑事案件，极少接触带有政治色彩的犯罪案件，再加上生活环境的不同，对中国国情的认识不足，难以确保在接触到带有政治色彩的犯罪案件时，做到准确定位、‘毋枉毋纵’”。香港特区的法官都是对普通法熟悉的法官，而对我国内地的法律并没有具体的要求，因此在涉及危害国家安全的犯罪问题上，应由既熟悉香港法律也熟悉内地法律、政策的专业人员进行处理。在司法体系上，设置一个专门机构专门处理危害国家安全的犯罪，且该机构享有一定的独立权限，即“能够直接与内地相关部门对话”。在侦查、起诉、审判的过程中，均应有中国籍的专业人员参与，这不仅对于案件的专业性、公正性有所保证，并且由于该类案件处理的事件，一般与“中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款”有关，因此设置专门的办案机构，且该机构具有与中央相关部门直接通话的权力，在审理的过程中既能保证司法的公正性，又能满足该类案件的政治属性。

最后，必须明确的是主权问题是根本问题，维护国家安全关乎主权，所以对维护主权的立法应是不容置疑的。张晓明曾指出：坚持“一国”原则最根本的是要维护国家主权和安全，继而指出澳门已就23条完成立法，香港也应“适时完成这一立法”。在对特别行政区“两制”充分尊重的同时，特区居民也应了解国情，尊重内地实行的社会主义制度、政治体制和司法制度，这样才能保持香港特区长期、持续、稳定、健康地发展。

（四）完善人大释法的相关制度

香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法分别在第158条和第143条就全国人大常委会对港澳基本法的解释进行了规定。关于人大释法，虽然在基本法中有明确规定，但香港社会对此还有不同声音，有种声音认为人大释法违背特别行政区的独立司法权。至于这种质疑，在法理上没有立足之位。大陆法系的国家，全国只有一个终审法院。“即便在英国和美国，在国家宪法层面全国仍然只有一个司法管辖权，即只有一个司法终审机构，在英国是上议院上诉委员会，在美国是美国联邦最高法院。”我国的特别行政区享有独立的司法权，具有其自身的终审法院，这是“一国两制”理论的创新，也是世界性司法体系的创新。

中央授予特别行政区最大限度的高度自治权，而“一国”的根本性不仅体现在军事、外交、国籍的统一，在法制领域，宪法的统一是根本，也是国家统一的重要法律象征和保障。“即便在联邦制国家例如美国，各州可以有自己的州宪法，但是在各州之上还要有统一的美国联邦宪法，而这个统一的全国宪法对各个州都是适用的。……且州宪法不得违反联邦统一的宪法。”香港回归后，虽然全国内的法律并不全部在香港特区适用，并且香港特区也有其宪制性法律文件《中华人民共和国香港特别行政区基本法》；但总体而言，香港特区作为中华人民共和国的一个地方行政区，《中华人民共和国宪法》是我国的根本大法，其毫无疑问对香港特区具有法律效力，且香港基本法是《中华人民共和国宪法》第31条的具体化，因此在效力位阶上，《宪法》显然高于香港基本法。

尽管中央授予香港特区独立的法律制度、司法体系，甚至香港特区拥有其终审法院，但作为一国的地方行政区，宪法上的统一还意味着最高国家权力机关的统一，即全国人民代表大会有权为香港特区制定、修改并解释其宪制性法律文件——香港特别行政区基本法。香港特别行政区基本法第158条规定了香港特区与中央关系产生疑问时，必须由全国人大常委会进行解释。有些人认为该条违背了普通法系的原则，侵害了香港特区享有的独立司法权。至于这种疑问，首先就没有清楚香港基本法的性质，即根据中华人民共和国宪法制定的法律，香港基本法是授权法；其次对香港基本法这一宪制性法律文件的具体条文没有清楚掌握；最后即使作为普通法系的国家，如美国，各州或邦制定州或邦宪法，但州宪法或邦宪法不是独立主权国家的宪法，并且终审法院也只有国家层面的，即联邦制国家只有一个上诉法院。我国在充分信任和授权的基础上，创新性地赋予特别行政区设立终审法院的权力，在国际上绝无仅有，就连英国前首相撒切尔夫人在签订中英联合声明时，也感叹说“一国两制”是中国人的伟大创新。如果我国最高权力机关全国人大常委会无权对地方行政机关的法律进行解释，那么无疑就是指地方行政机关是独立的政治实体，这样的言论和质疑是分裂国家的行为。至此说明，人大释法的合法性是毫无疑问的。

根据香港基本法的规定，全国人大常委会的释法只有香港法院在审理案件时，发现该案件是属于“中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款的解释”，在做出不可上诉的终局判决前，应由香港特区终审法院提请全国人大常委会对该条款进行解释，但在此之前做出的判决不受影响。也就是说，如果终审法院没有就该法条提请全国人大常委会进行解释而做出了判决，那么该判决生效后，对于以后类似的案件也具有约束效力。如何监督终审法院在审理时，遇到香港基本法所指出的需要人大释法的情况时，提请全国人大进行解释？程序上似乎有漏洞。香港基本法在香港特区具有宪制性法律地位，因此，对于宪法解释的问题，“争取建立宪法性惯例，才是务实的做法，而且符合法治和民主的原则”。关于建立宪法性惯例，还有待进一步研究。

对于全国人大的释法问题应注意以下几点。首先，香港基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。根据我国《宪法》第67条第4项规定：全国人民代表大会常务委员会行使解释法律的职权。正如有关学者所言：“香港基本法是全国人大制定的法律，属于基本法律，基本法律是比全国人大常委会制定的法律更为重要的法律。全国人大常委会有权解释香港基本法。”香港基本法是全国人民代表大会制定的法律，也是香港特区的宪制性法律，属于基本法律。其次，有权解释香港基本法的主体还包括香港特区法院。关于人大的释法与香港特区法院的释法的效力位阶，有学者认为：“全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，香港特区法院是香港特区的法院，是地方的司法机关。显然，作为全国性的代议机关，全国人大的常设机关全国人大常委会具有优位于香港特区法院的特征。”笔者认为，虽然香港特区实行司法独立制度，享有终审权，但考虑全国人大对香港法院的释法范围，即只针对“香港基本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决”的终审案件，这不仅关系香港特区，更关系香港特区与中央之间的关系。因此，对于该司法解释，不可单单从香港特区司法制度属于普通法系的法理角度分析，而应站在中央与地方、整体与局部利益的高度去认识。并且作为全国人大常委会的解释，一般是具有抽象性和普遍性，而作为司法机关的香港特区法院的解释是建立在对具体案件的解决上。因此，在全国人大释法的指引下，香港特区法院对具体案件做出判决，这并不影响香港特区的司法独立原则，因为全国人大仅是释法而非司法，做出司法判决的权力仍属于特别行政区法院所有。因此，从这个维度上考量，人大释法谈不上对特别行政区司法独立原则的违反。并且对于以后类似案件的审理，香港特区法院在遵守人大释法的前提下，依然遵循先例原则进行判决。再次，根据香港特区司法独立的制度原则，理论上人大释法不应在法院审判过程中进行，但“关系中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区的关系”与我国主权问题相关，因此不可仅就司法制度层面考虑此问题。并且香港特区的司法制度也是在我国中央政府授权下的高度自治的表现，而在审理国家行为、中央与香港特区关系等事实问题时，必须尊重“一国两制”基本方针，这样才可最终取得尊重司法独立、尊重司法终审的效果。最后，需要发挥人大释法的“顶端优势”强化香港特区与内地的法律制度协调性。所谓“顶端优势”，是指人大作为国家最高权力机关所具有的权力合法性优势，以及通观全局的战略性优势，因此人大应避免关键问题的制度冲突。根据香港基本法的规定，香港特区在回归后保持原有的法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，而香港基本法附件三中规定的全国性法律也在香港特区施行。香港特区与内地存在实体法运用区别，且在程序上，香港特区也保有原来的普通法系司法程序，并享有独立的司法权和终审权。因此，香港特区实行的普通法系法律与我国内地实行的社会主义法律，在实体及程序上具有法律冲突，而人大释法恰恰可以发挥“顶端优势”以解决此类冲突问题，比如“以最高人民法院代表内地法域与香港特别行政区司法机关签订双边文件，就某些具体领域的问题达成一致安排”, 1998年签订的关于内地与香港特别行政区法院互相送达民商事司法文书的安排，1999年通过的相互执行仲裁裁决的安排，2006年签订的内地与香港特别行政区法院相互执行当事人协议管辖判决的安排，即是此类冲突解决的实例。

随着香港特区与内地经济、贸易、生活等各领域的合作频繁，在发生法律冲突时，应遵守“一国两制”基本方针的同时，还应严格按照香港基本法的有关规定和具体事务的相关法条进行解决。在香港特区法院处理具体案件时，对审理的案件需要解释，如在香港基本法授权的范围内，可以自行解释；但如案件关系中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款，而该条款的解释又影响到案件的终审判决时，则由全国人民代表大会常务委员会对相关条款做出解释，且案件的判决及以后相关案件的判决遵守先例原则，人大释法的规定与香港特区司法独立性并不矛盾。