第二节 改革开放初到21世纪初的农民工进城及其城市住房形态

随着改革开放和社会主义商品经济的发展，国家限制农民进城的政策开始松动，农民工大量进城务工经商，形成了第一次“民工潮”。鉴于大量农村迁移人口对城市经济和社会秩序的冲击，国家对户籍和人口迁移管理制度进行了调整，经历了“放松—规制—再放松”的政策历程，至21世纪初，户籍对农民进城的实质性阻碍已基本消除，农民工大规模进城的序幕被拉开。

一 1978～1991年：“民工潮”的出现和国家对农民工进城政策的调整

（一）第一次“民工潮”

1978年中央十三届四中全会决定将国家工作重心转移到经济建设上来，实行对外开放。在农村，家庭联产承包责任制改革大大调动了农民的积极性，农业生产有了很大发展，农村隐性的剩余劳动力被释放出来。在城市，改革原来的计划经济体制，逐步向社会主义商品经济转轨，工商业发展加速，城市经济逐渐活跃起来。在农村劳动力剩余的推力和城市工业化发展的拉力作用下，农民逐步向非农产业转移，城市再次成为他们“非农化”的主要目的地。与此同时，户籍制度及人口社会管理制度对人口流动的限制开始松动，这也为农民进城谋求发展机会提供了有利条件。农村劳动力开始向城市或跨区域转移，且进城的数量逐年增加。据国家统计局1987年进行的全国1%人口抽样调查的数据推算，自1982年至1987年的6年间，全国约有3058万人迁移，约有1300万农村人口迁入市镇，有150多万人从内地迁入沿海和工矿地区（沈益民，1992）。另据农业部陈晓华等人的统计，1982年中国农村外出劳动力大约为200万人，而到20世纪80年代末，外出农民工数量增至3000万人（王德文、蔡昉，2006）, 7年间增长了15倍。

20世纪80年代中后期，是中国乡城人口加快流动、农民工进城逐渐增多的时期。这一时期乡城人口流动的政策更加宽松，在农村劳动力过剩的“推力”和城市经济发展的“拉力”作用下，形成了第一次“民工潮”。以广东省为例，该省因务工经商而迁入的人数，在1982年至1983年期间仅占总迁移人数的8.9%，到1987年已达到29.6%，跃居迁入人员类型的首位（沈益民，1992）。从20世纪80年代中后期开始，人口流动呈现“沿海热”“特区热”的基本特征。特别是1989年春节前后，出现了“百万盲流下广州”的壮观景象。

（二）国家对农民工进城政策的调整

在这一时期，国家对户籍和人口迁移管理制度进行了调整，农民工进城政策经历了“放松—规制—再放松”的过程。

1984年，政府允许农民务工经商和自理口粮进镇落户，封闭式的人口迁移模式开始被冲破。但到1985年，公安部发布的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》就开启了“暂住证”制度的时代，在城居留超过3个月的暂住人员必须申领“暂住证”，这实际上加强了对农民工进城的控制。1988～1990年，为抑制经济过热，国家压缩基本建设投资规模，城市经济增长明显放缓；为保证市民就业，国家采取了行政清退农民工的政策举措，进城和乡镇企业的农民工又出现大量短暂性回流。1989年城市的流动人口大幅减少，各大城市中最大的回落幅度达到1/3（王德文、蔡昉，2006）。1990年国务院颁布的《关于做好劳动就业工作的通知》要求各地对农村富余劳动力就地消化和转移，控制农村劳动力进城务工，并对计划外的农民用工实行清退。但强制性清退农民工的政策效果并不显著，农民进城务工的人数在经历了短暂的回落后，到1991年大部分城市又恢复到之前的迁移规模，这表明人口流动和农村劳动力转移是不可阻挡的趋势，依靠“堵”的策略无法有效化解农民工进城的问题（王德文、蔡昉，2006）。

二 1978年至20世纪90年代初：农民工城市住房形态朝多样化发展

这一时期，进城农民工在城市的住房形态呈现多样化的特征，逐渐从以往以借住市民家为主向以工地工棚、租用房为主的住房形式转变。

改革初，一部分有亲友或同乡在城市的农民，借助他们在城市的亲缘关系网络进入城市，开始了他们经商致富之旅。这部分农民工由于刚进入城市，对当地社会比较陌生，缺乏相关资源的支持，因此在住房实现形式上，起初大多以借居亲友家为主，形成了“寄人篱下”的居住特征。虽然作者未能获得当时农民工以寄居城市亲友家为主要居住形态的直接数据资料，但据沈益民等（1992）的描述：“……过去（指改革开放后至1987年）暂住人口因探亲访友居多，而大部分住在居民家中……”这一判断是有事实依据的。后来随他们在城市社会关系网络的扩展和所获社会资源的增多，他们中的一部分人事业日渐发展，经济和社会地位上升较快，由此开始转向在当地租赁或购置自己的住房。这一时期进城经商的农民工面临的机遇较多而且条件优越，大多数人在一段时间的打拼后都拥有了自己的事业资本，其住房条件也随他们经济条件的改善而有了根本性的改善。很多经商农民都实现了在城市购房置业，成为最早依靠自身力量完成市民化转变的农民。

随着商品经济的发展和社会结构的转型，流动人口逐渐从以往以借住市民家为主向旅馆、招待所、工地工棚和租房等多样化住房形式转变。据北京市1987年对79.6万暂住人口的调查，居住在建筑工地的占29.8%，住在饭店、旅馆和招待所的占27.0%，寄居在城镇居民家中的占11.6%，租住私人出租房的占9.4%，租住在农民家中的占6.3%，住在企业单位和集体宿舍的占6.2%。从该年北京、武汉、成都、郑州四市流动人口的居住情况来看，住在旅馆、招待所，工地工棚和租用房的占73.0%，住在居民家中的仅占18.7%，其余为租房等其他居住形态（见表2.2）。这较过去以探亲访友为目的而主要居住在市民家的情况有了很大的变化。进城农民工的住房实现形式呈现多样化的发展趋势。

在住房区位上，大城市的流动人口主要在城乡结合部落脚居住。由于大城市中心区人口处于饱和状态，很多流动人口转移至有较多私房可租、生活费用较低、管理较松的城乡结合部居住。从北京市1988年暂住人口登记情况来看，城区（四个区）人口占17.5%，近郊区（四个区）人口占57.0%，远郊区（十个区、县）占25.5%。流动人口在近郊区落脚居住的是在城区居住的3倍多。大城市流动人口呈现向郊区和城乡结合部集聚的特征。另外，在道路沿街租住私房或搭建临时性用房也是当时流动人口城市住房的重要形式。例如，上海市1988年在市区边沿街道居住的流动人口占55.66%，分别比1979年和1986年上升了17个和10个百分点。上述统计包括了所有类别流动人口的居住状况。

这一时期农民工在城市表现为以工棚、租赁农房和借居市民家为主的住房形态。以成都市1989年的情况为例，如表2.3所示，农民工居住在工棚的比例为30.83%，租赁农房的占27.56%，住在居民家中的占22.26%，其他住房形式基本上所占比例极小。由此可见，工棚、租赁农房和借住居民家中是当时农民工进城务工的主要住房形式。

从总体上看，这一时期中国工业化的另一个重要特征是农村乡镇企业的异军突起。在刚完成了农村土地联产承包责任制改革的背景下，“珠三角”“长三角”等沿海地区城镇化以“自下而上”、以小城镇为主导的模式推进。在乡镇企业发展的推动下，相当部分农村剩余劳动力向乡镇转移，从而相对缓解了农民工大规模涌入大中城市的压力。由于农村剩余劳动力“离乡不离土，进厂不进城”就近转移，农民工住宿可以通过“乡镇就业，回村居住”的方式自行解决；或者由乡镇企业在集体建设用地上建设员工宿舍，就地解决住房问题，不占用大中城市本来就相对短缺的住房资源，因此这一时期虽然有大量农民工进城，但总体上进城农民工的城市住房问题并不突出。

三 20世纪90年代至21世纪初：农民工大规模进城的序幕拉开

（一）国家放松农民进城落户限制

顺应城市工业化和农村剩余劳动力转移的趋势，国家再次放松乡城人口迁移规制，对农民工进城的政策由“堵”转变为“疏”。1997年，国务院颁布的《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》规定，在小城镇购买商品房或有合法自建房的农民工及其共同居住的直系亲属，可办理城镇常住户口，在当地落户。国家放开小城镇户籍。1998年国务院《关于解决当前户口管理工作中的几个突出问题的意见》进一步将农民工落户许可延伸到所有城市，规定“凡在城市有合法固定住房、合法稳定职业或生活来源，且居住达一定年限的农民工，可在当地城市落户”（王德文、蔡昉，2006）。至此，户籍制度的改革取得了很大进展。国家限制农民工进城的政策一去不复返了。随着城市经济的进一步发展，政府越来越倾向于鼓励农村劳动力向城市合理流动，并逐步建立和完善农民工各项权益保护制度，为农民工进城务工提供良好的政策环境。至21世纪初，户籍对农民进城的实质性阻碍被逐步消除，农民工大规模进城的序幕被拉开。

（二）农民工进城大潮序幕拉开：第一次“民工荒”

1992年邓小平南方谈话以后，中国经济增长加速，非公有部门迅速发展，成为吸引农村劳动力转移的强劲动力。劳动力跨区域流动和农民工进城成为这一时期人口迁移的主要特征。1993年，中国进城农民工数量突破6000万人，与1990年相比增长了1倍。随后至亚洲金融危机前夕，进城农民工数量持续稳定增长。到1996年，外出农民工达到7223万人。1997年亚洲金融危机爆发，对中国沿海出口企业造成较大负面冲击，加之国企改革、减员增效形成的职工分流下岗，城市就业压力增大，农民工进城亦受此影响，出现了较大幅度的回流，但次年又迅速企稳回升，到2000年，中国进城农民工总量达到7849万人，超过了金融危机前的规模。

从2002年年底开始，中国沿海地区开始出现农民工短缺的问题，即所谓的“民工荒”。到2004年，“民工荒”在东南沿海外出农民工的主要输入地如珠三角、长三角等地区集中凸显出来。据统计，2004年春季仅珠三角缺工就达200多万人（梁惠兰，2006）; 2005年初，东南沿海地区再次出现“民工潮退潮”现象（杨思远，2006）。“民工荒”形成的直接原因并不在于农村劳动力输出的减少，实际上，从2000年开始中国进城农民工总量一直维持着高增长的态势。如图2.2所示，2000～2004年，中国进城农民工总量增加了将近4000万人，年均增长1000万人。但即便如此，仍难以满足城市经济的快速增长对农民工这类廉价劳动力的需求。“民工荒”的出现，标志着在城市以制造业为主的工业经济的强力驱动下，农村劳动力无限供给的局面被打破，农民工开始在城市劳动力市场中变成一种相对稀缺的生产要素。随着城市低端劳动力市场供求关系的变化，农民工劳动力的供应经历了从“民工潮”（以1989年“百万盲流下广州”为标志）到“民工荒”的历史性转变，包括工资待遇、住房、社会保障等在内的农民工劳动权益开始受到企业、政府和社会的关注。

四 20世纪90年代至21世纪初的农民工城市住房：集体宿舍和“城市村落”的兴起

（一）制造业工业企业用工与集体宿舍的兴起

大规模农民工进城务工催生了对城市住房的巨大需求，农民工城市住房形成了企业用工的重大制约。为了满足企业长期聘用外来劳工的住宿需求，一些沿海外资及合资企业开始兴建员工集体宿舍，以解决集中化生产所带来的员工后勤保障问题。由于企业集体宿舍既满足了企业自身追求经济效益的需要，又化解了农村转移人口的城市住房问题，因而得到政府的积极鼓励和支持。后者主要通过土地、税费等方面的优惠为企业兴建农民工集体宿舍提供方便。为方便管理和保证企业不间断连续用工的要求，企业兴建的农民工集体宿舍一般都尽量靠近工厂区，以节省他们的通勤时间和成本。集体宿舍制的住房形式有效地化解了大规模农民工进城所带来的城市住房短缺问题，为中国工业化和农村劳动力的转移提供了必要的基础设施保障。随着工业化在地域上的进一步扩展，内地城市也逐渐成为吸引农民工务工的输入地。在这些内陆城市后来发展起来的工业企业，借鉴沿海企业用工住房的经验，建立专门化的农民工宿舍或公寓，以满足大规模用工的住房需求。这些专门化的农民工宿舍和公寓，和沿海的集体宿舍一样，都和工业企业一起集中布局在产业园区，居住于此的农民工被园区的“高墙”所阻隔而与城市社会相隔离。

（二）“都市聚居村落”的兴起

这一时期城市工业部门中低工资报酬下农村剩余劳动力的供求还处于基本平衡的阶段，但越来越趋向于供不应求。进城农民工务工收入虽然比务农要高，但整体处于较低水平。在务工收益最大化目标的驱使下，农民工尽量节省包括住房在内的各方面城市生活方面的支出，这决定了其用于城市住房的消费极为有限，因而缺乏租房居住的条件和能力。再加之当时城市居民住房紧张的状况没有得到根本性缓解，绝大多数市民除自住用房外能够用于出租的房源很少，从而降低了农民工大规模租房居住的可能性。

在集体宿舍制无法覆盖的非正式就业领域，进城农民工的住房问题显得异常窘迫。一些农民工无法解决自己的住宿问题，被迫在城市公共场所、楼道间、路桥涵洞中，甚至街头过夜。一部分农民工开始在城市近郊的开阔空地上搭建自己的简易住所。这种自行搭建的住所设施简陋，建筑牢固性差，仅能满足最低的住宿要求。但农村的住房体验使得农民工对住房环境和条件不太在意，而这样的居住环境也才是他们的能力所及的。这些农民工自建住所在空间形态分布上表现出一个鲜明的特征，即同一来源地或乡籍的农民工“抱团”聚居在一起，形成了以人员地缘为界、颇具规模和特色的聚居村落。这种聚居村落以北京市郊区最为典型，著名的农民工村落有“韩村河”“浙江村”“安徽村”“新疆村”等。这些农民工聚居村落被李培林称为“都市村庄”，被认为是城市地域扩张的一种自然延伸。这些都市村庄是农民工走向城市的一个空间生存形态，是连接农民工和城市的“空间走廊”。在这里，工商业是主要的经济活动类型，农民工的生活和工作都很城市化了，只是村庄里建筑规划较差、商业气息较淡而已（李培林，2003）。

农民工都市聚居村落的形成有其更深层次的社会心理和人际关系网络等方面的原因。刚从乡村走进城市的农民工与城市文明隔着一定距离，不太适应都市居住方式和生活习惯。他们将通过尽力维持其在乡村的生活、居住形态，来获取在异乡生存的社会安全感，以寻求心理上的归宿、获得精神上的支持。因而他们通常会以地缘为依据，形成同乡聚居的居住形态。除了社会心理层面的支持外，这种以地缘为纽带的聚居方式，也方便他们从同乡那里获得更多的社会信息及资源的支持，有利于帮助他们获得更好地在城市发展的机会。