第一节 新中国成立到改革开放前的农民进城及其城市住房问题

这一时期的农民进城分为两个特征不同的阶段，第一阶段为1949～1958年，是农民进城的活跃期，农民经由招工进入城市全民所有制企业，由国家和企事业单位统一解决住房问题，农民直接获得市民的各项福利待遇，实现了由农民向市民的转变。第二阶段为1959～1976年，是进城农民的“回流”时期，大部分之前进入城市的农民，在国家干部下放、职工精简的政策指示下退返原籍地。随着户籍制度的建立，严格限制农民进城的迁移体制开始形成。农民进城呈现停滞状态，因而也就构不成农民工城市住房问题的前提。

一 1949～1958年：农民进城的活跃期

新中国成立后的十年，是中国全面整顿各项生产社会秩序、大力恢复和发展国民经济的重要时期。在这一时期，国家完成了农村土地改革，大大释放了农业生产力，农业在实现全面自给的同时，为工业化提供了剩余。国家实行振兴城镇经济的计划，工业也获得了明显发展。经过三年的努力，到1952年我国基本上完成了国民经济的恢复工作。从1953年开始，中国实行第一个“五年计划”，在此期间，国家相继完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，进一步解放和发展了社会生产力，经济以年均18%的速度快速增长。到1957年，中国工业总产值已达704亿元，比1952年增长了128.6%（孙健，2000）。

大力发展城镇经济产生了对劳动力的大量需求，形成了农民进城的重要推动力。在农民进城的政策方面，从新中国成立至1958年，国家实行迁移自由政策。1949年起临时宪法作用的《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》规定，人民有“居住、迁徙的自由权”; 1951年公安部发布的《城市户口管理暂行条例》、1954年颁布的第一部《中华人民共和国宪法》以及1955年国务院发布的《关于建立经常户口登记制度的指示》都有公民居住和迁徙自由的相关规定。政府对公民的迁移行为只登记、不审批，在自由迁移政策的影响下，大批农民进城谋生。从1949年至1958年是新中国历史上第一个连续的省际人口的迁移活跃期，人口的主要流向是从农村到城市，以农民进城为基本特征。统计资料显示，这一时期的迁移量平均每年都在2500万人左右，年均迁移率在40‰以上（段成荣、张斐，2011）。

二 1949～1958年进城农民的住房：农民直接进入城市住房福利体系

从1949年新中国成立至20世纪60年代初，参加革命的农民经由政治配给、进入全民所有制单位的农民经由体制保障均直接转变为市民，其住房问题完全由国家消化和负担，国家保障消除了这部分农民市民化的全部阻碍。

在新中国成立前的战争年代，大量农民因参加革命来到了城市，他们为新中国的建立做出了贡献，国家给予他们工作和生活上的优厚待遇。这部分革命农民享受了革命带来的政治红利，获得了居留城市、享受全面福利保障的资格。住房作为一项重要的生活物资和福利待遇由国家分配给他们使用。革命农民翻身做主人，直接获得了市民地位和城市住房，他们在国家力量的保障下迅速实现了由农民向市民的转变。

在这一时期，除了革命农民的政治市民化途径以外，还有大量农民通过进入城市全民所有制企业工作的机会，享受单位住房福利保障的权益，获得了市民资格。这一时期由于国家实行自由的人口迁移政策，农民进城有着较为宽松的政策环境。同时，国家实施恢复社会生产、大力发展城镇经济的举措，产生了对劳动力的大量需求。大批农民经招工进入城镇工矿企业，城镇人口在短时间内迅速膨胀。虽然在随后的1961～1965年国家对国民经济实行了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，大部分农民在职工精简运动中被退返原籍，但仍有相当一部分农民永久性地转变为市民。在这一时期，农民进城后，大部分人进入以全民所有制单位为主的国家正式部门工作。因此，虽然这一时期中国农村人口呈爆发式向城镇转移，但由于农民进城后基本上都进入了国家住房保障体系，单位承担了他们在城市的住房保障责任，大规模农民进城产生的巨大住房需求矛盾并没有凸显。虽然在当时条件下单位所能提供的住房保障层次较低，居住条件有限，但基本上保证了进城农民“住有所居”“安居乐业”，农民进城的住房问题得到有效化解。正是因为有国家保障力量作支撑，这一时期的进城农民工被解除了住房条件的阻碍，也很快完成了市民化的转变。

三 1959～1976年：乡城迁移的回流、停滞

从1959年到1976年是中国社会主义经济发展的曲折期。由于对经济形势的错误估计，从1958年起，中央在经济发展上先后开展了“人民公社化”“大跃进”等激进运动，倡导全民大炼钢铁。经济增长上片面追求数量而忽视质量和实际情况，放卫星、浮夸风、瞎指挥等问题突出。出于城市大炼钢铁、大办工业和大办其他事业的需要，政府抽调了农村劳动力进城从事采矿、挖煤、冶炼钢铁和交通运输等工作，大批农民由此进城，城市人口也随之出现爆发式的增长。据统计，1958～1960年，每年由农村向城镇净迁移的人口均在1000万人以上；其中1958年就达到3200万人。大规模农民进城使得1958年城镇全民所有制单位职工猛增到4532万人，比1957年净增加了2000万人（段成荣、张斐，2011）。

“大跃进”使中国国民经济发展的质量和效益受到很大影响。大量农村劳动力向城市的“政策性移民”不仅给农业生产造成了较大负面影响，也超过了城市的经济承载容量。1959～1962年，中国农业遭遇了三年严重自然灾害，农产品产量和城市的口粮供应受到严重影响。从1960年开始，为应对城市口粮供应不足问题，国家开始收紧乡城迁移政策，逐步限制农民进城。1953年4月，政务院首次发布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》；在劝阻没有收到明显实效后，中共中央、国务院又于1957年12月发布了《关于制止农村人口盲目流动的指示》; 1958年1月，新颁布的《中华人民共和国户口登记条例》规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁移手续”。至此乡城人口自由迁移的政策宣告结束，以户籍为基础的严格限制人口流动的体制开始形成。在随后的1961～1965年国家对国民经济实行了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，大部分农民在职工精简运动中退返农村。例如，1961～1963年，一大批从河北、陕西、山西、安徽和东北三省等地突击招工而来的人口返回原籍或被下放农村。据不完全统计，内蒙古、陕西、青海、甘肃、宁夏五个省（区），在20世纪60年代初精简干部职工的运动中，共从城市迁出200余万人（沈益民，1992）（见表2.1）。在这股城市干部职工的精简浪潮中，之前进城的大部分农民也“回流”至原籍地。随着人口迁移政策的收紧和城市经济“大跃进”运动的降温，农民进城在20世纪60～70年代基本上处于停顿和倒退状态。

表2.1 20世纪60年代初中国经济调整时期部分省份从城市迁出的人口数情况

资料来源：沈益民、童乘珠，1992: 186。

“文化大革命”期间，政府自1968年开始号召知识青年上山下乡，大批城市人口下放农村接受贫下中农再教育或远赴边疆地区支援建设。据统计，全国范围内上山下乡知识青年人数达到1700万人（胡焕庸，1984）。这些知识青年大部分是在本省区内下乡插队落户或到农场当农工。在这一时期，人口迁移的整体特征表现为从城市流向农村。1972年国家规定下乡两年以上的“知青”可作为招工对象回城，在这一政策条件下，大批下乡期限已满的“知青”于1978～1979年集中返城，这使得从农村到城市的迁移人口又有较大幅度的回升。但这种乡城人口迁移的“复兴”主要是原有城镇居民的“回流”而非农民重新入城。

图2.1直观地体现了中国1959～1976年人口迁移的基本特征。人口迁移绝对量（迁移人数）和相对量（迁移率）均在1958年达到顶峰，随后急剧下降；一直到1976年左右，都维持着总体下降的基本态势。总体而言，从“大跃进”开始至“文化大革命”结束，这段时期是中国进城农民大量“回流”和乡城人口迁移停顿的时期。随着进城农民“回流潮”的出现，中国由此开始形成了严格控制乡城迁移的二元户籍体制。

图2.1 中国人口迁移的基本态势

资料来源：段成荣、张斐，2010: 179，图1。

四 1959～1976年：进城农民“回流”及其城市住房矛盾的消减

显然，在短期内城市容量固定的生活设施难以满足大规模进城农民对生活设施需求的增量。在1958年进城农民达到顶峰时，城市的住房实际上也出现了极度紧张的状况。虽然现在缺乏对那段时期城市住房情况的文献资料，但试想如果连城镇人口的口粮供应都出现困难，那么住房情况也一定相当严峻。正是因为城市住房、生活等难以保障急剧增加的进城农民的生活需求，国家才被迫重新调整政策，退返超量的进城人口。在随后的1958～1976年，由于大量进城农民返回原籍，加之后来城市又有“知青上山下乡”，城市的住房矛盾无疑会大为缓解。随着限制人口迁移的户籍制度的实施，农民被重新“固定”在土地上，因而也就构不成农民工城市住房问题的前提。