1.1 研究背景及问题的提出

中国社会养老服务资源的优化配置是社会保障治理体系与治理能力现代化的内在要求。党的十九届四中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，社会保障治理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，实现社会保障治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要表现和必然要求。社会养老服务是通过不同供给主体将不同内容、质量和价格的养老产品或项目，以不同的方式配送到不同需求老年群体的过程，[1]它是社会保障体系的重要组成部分，养老服务的实现程度是评估积极应对人口老龄化战略成效的重要标志，[2]对完善社会保障治理具有难以替代的意义。养老服务的提供必须有一定的资源和条件，养老服务资源优化配置是养老保障制度与服务整合中的关键环节，有效满足需求者需求、提升社会养老服务质量离不开社会养老服务资源的优化配置。[3]

中国社会养老服务资源的优化配置也是中国社会养老服务需求总量大以及需求种类多样化、分层化的内在要求。当前，人口老龄化、高龄化成为中国人口发展的最大现实。截至2018年底，我国60岁及以上老年人口约为2.49亿人，占总人口的17.9%，其中65岁及以上老年人口约为1.67亿人，占总人口的11.9%。与老龄化程度加深相伴的是我国老年人整体健康状况不容乐观，我国现有超过1.8亿名老年人患有慢性病，患有一种及以上慢性病的比例高达75%，失能、部分失能老年人约为4000万人。此外，我国老年人健康状况不佳，生活质量不高，我国2018年人均预期寿命是77岁，但是健康预期寿命仅为68.7岁，多数老年人在进入老年阶段后患病时间早，带病时间长，中国老年人平均约有8年的带病生存时间，严重影响了老年人的晚年生活质量。[4]老龄化与失能化趋势衍生了巨大的老年服务需求，为养老服务行业提供发展契机的同时，也对老年人基本生活服务的供给提出挑战，我国老年群体人口众多，不同老年群体的养老需求具有较大的差异性。这些差异化的养老服务需求只有通过适应性、有针对性的养老服务供给才能实现养老服务的有效性，因此，实现社会养老服务资源的优化配置迫在眉睫。

中国社会养老服务资源优化配置还是中国社会养老服务资源和养老服务供给稀缺性与低效性的必然要求。其一，现有养老服务资源供给不足与低效性使养老服务的实现成为困难。2018年民政事业改革发展情况显示，截至2018年底，全国养老服务机构有近3万个，养老服务床位有746.4万张。据国家统计局数据，2018年我国60岁及以上老年人口为24949万人。以此计算，每千名老年人口拥有养老床位约29.9张，难以满足老年人的基本养老需求，更无法满足失能、失智或因疾病康复导致的老年人的照护需要。其二，养老机构床位不足、一床难求的同时，部分民营养老机构存在大量床位空闲甚至经营困难。民营养老机构面临着政府的支持力度不足、社会化和产业化程度不高以及养老机构自身服务水平较低与服务项目单一等困境。在老年人养老服务需求与养老服务供给中存在资源倒挂现象。其三，老年照护人力资源的短缺成为限制中国社会养老服务优化升级的重要短板，当前我国老年护理行业的护工仍以四五十岁的中高年龄人群为主，护工流动性较高、学历层次较低、照护的专业化水平不高，在老年照护人力资源中存在的“两高两低”现象限制了养老服务质量的提升与专业化层次的提高。因此，需要有效整合养老资源，优化衔接各类养老制度，才能有效提升社会养老服务资源的优化配置能力，实现社会养老服务供给的适应性和有效性。[5]

中国社会养老服务资源优化配置是化解中国社会养老服务资源和养老服务供需矛盾的必由之路。当前我国社会养老服务与养老资源的供需矛盾突出，主要表现在以下几个方面。一是服务设施不足。目前，城市建设中对养老服务用地和养老机构、服务设施建设缺乏规划的情况较普遍。据统计，截至2018年底，全国共有社区养老照料机构和设施4.5万个，社区互助型养老设施9.1万个，社区留宿和日间照料床位347.8万张，建有老年人日间照料中心（室）的城市社区比例不足30%。适合老年人活动的公共场所较少，现有的老年活动场所设施落后。农村养老服务设施短缺的情况更为严重，特别是农村失能、半失能老人和空巢、留守老人的养老服务匮乏。农村社会养老服务的资源基础薄弱，已经成为我国老龄工作的一大突出问题。二是专业护理人员短缺。目前我国失能、半失能老年人的数量大体需要养老护理人员1000万人左右，而全国现有养老护理人员仅30多万人，其中取得职业资格的不足10万人。三是民办养老机构发展缓慢。养老行业属于投资回报率低的微利行业，民间资本参与的意愿不强。尽管国家在土地、税收、用水和用电等方面出台了一些优惠扶持政策，但由于认识不到位，加上一些政策措施刚性不够，许多政策落实困难。民办养老机构普遍存在设施简陋、功能单一等问题。四是行业监管力度不足。目前，国家尚未出台养老机构管理的专项行政法规，养老机构的准入机制尚未建立，民政部门对各类养老机构的监管缺乏法律法规依据。一些养老机构和小型社区养老服务设施未在任何部门登记，游离于政府监管范围之外，虐待老人事件和安全事故时有发生，老年人合法权益难以得到维护。因此，应通过社会养老服务资源的优化配置，化解社会养老服务供需矛盾，满足民众日益增长的社会养老服务需要。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，要“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系……全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给”，这为中国社会养老服务体系的完善确定了宏观思路。本书以“中国社会养老服务资源优化配置”为题，在对中国社会养老服务资源优化配置的理论分析、历史梳理和典型案例分析的基础上，从中国家庭养老资源稀释机制、中国利用闲置资源发展社会养老服务机制、民间资本参与中国社会养老服务体系建设和中国健康养老服务资源配置等几个方面，探讨中国社会养老服务资源优化配置的有效路径，探寻有利于中国养老服务事业可持续发展的支持力量。