关于深化农业供给侧结构性改革的几个问题
张晓山[1]
摘要：深化农业供给侧结构性改革，需要培育以高素质农民为骨干的各类新型农业经营主体；根据不同的资源禀赋和社会、经济、文化条件及历史传统，培育和创新多种形式的农业经营模式和农业组织形式，促进传统小农户与现代农业对接；加强依法行政，使市场在资源配置中真正起到决定性作用。
关键词：农业供给侧 结构性改革 新型农业经营主体 农业组织 依法行政
深化农业供给侧结构性改革，要减少无效供给，增加有效供给，使供给更好地适应需求。深化改革需要注意以下几个问题：一是培育以高素质农民为骨干的各类新型农业经营主体；二是根据不同的资源禀赋和社会、经济、文化条件及历史传统，培育和创新多种形式的农业经营模式和农业组织形式，促进传统小农户与现代农业对接；三是政府要依法行政，为市场在资源配置中起决定性作用这一重要论断的落实创造条件。
一 深化改革，培育以高素质农民为骨干的各类新型农业经营主体
推进农业供给侧结构性改革的主体力量是各类新型农业经营主体，而高素质农民又是各类新型主体的骨干。
（一）农业企业家是高素质农民的骨干力量
在一些大宗农产品过剩的情况下，推进农业供给侧结构性改革，必须通过技术创新改进农产品的品质和开拓符合消费者需求的新产品（如养龙虾田块产出优质稻谷；调整种植结构或品种结构，使产业结构升级，如生产青储或黄储玉米、优质强筋或弱筋小麦、高蛋白大豆等），使供给适应需求；还要改进管理，降低成本，打造市场品牌，打通销售渠道，以及通过一、二、三产业融合，获取农业增值收益。这就决定了新形势下对农业生产经营者的素质要求越来越高，他们要具有生产技术、经营管理的知识和技能，还要有几年投资得不到回报的心理准备，以及抗击市场风险和自然风险的能力。成为合格的农民并不容易，做一个高素质的农业生产经营者则更难。除了生产者之外，他必须是经营决策者，也是投资者，还是市场风险和自然风险的承担者，这比成为一个合格的产业工人要求高得多，他也理应获得更高的收入，除了劳动报酬外，还应获得经营决策的回报、投资回报、风险收入。真正能够成为成功农业企业家的毕竟是少数，而这少数农业企业家就是高素质农民的骨干力量。
2017年底，中国社会科学院农村发展研究所课题组在深圳访谈了62位农民工，唯一准备回村投资养殖业的是一位36岁的女性。她2006年在外资企业开始担任基层管理工作，已经干了11年，月工资8000元。现在自修大专课程，准备回村投资50万元，转包10多亩地，计划挖池塘，养鱼苗和虾。
我们曾调研了江西一位养殖大雁的农民企业家，他是都昌县人，1976年出生，高中毕业，从1993年到2015年，在广东东莞打工20多年，在电子厂里从技术员做到班长、经理，直至外资企业中的高层；年薪20多万元，公司还提供住房。但他想回乡创业，说家乡在鄱阳湖边上，经济条件落后，想把家乡带动起来。在外资企业工作时，他通过了成人高考，取得了大专学历。这位企业家回乡前花了半年时间了解大雁养殖项目，认为这个项目符合健康、生态、绿色的标准。他在网上了解到当地的大雁养殖有限公司很有名气，通过朋友介绍认识了公司的老总，把村委会领导带到公司参观考察，最终促使大雁养殖项目在村里落地。2015年建立基础设施，2016年正式养殖，当年养殖3000只商品雁；2017年保持3000只，2018年扩大到5000只，2019年达到6000多只。[2]
我们也曾调研了另一位江西的女农业企业家。她1973年出生，外嫁到共青城，后回乡创业。1998年开始，她做了10年服装销售，积累了资金。2008年，她开始做纺织配件。在做纺织配件时，她看见饲料厂的饲料供不应求，发现了商机。经过筹备，2011年她进军饲料行业。通过与养殖户打交道，她感到农业项目比较稳，在家乡建了40万只蛋鸡的养殖基地，后延伸产业链，以鸡粪做有机肥，发展种植业。此后，产业链再延伸到休闲农业，她向村里租赁了280亩林地，租期20年，2015年签的合同，租金每亩每年260元，10年一付。我们问她，租期较长，租金固定，合同签署后如果盈利较多，是否会有纠纷，她回答说，她是本村人，这样可省去不少麻烦。由于强调要在私营企业中加强党的领导，她最近入了党。[3]
农业企业家在外创业后回归本乡投资农业或在本土直接投资农业创业，往往是经过较长时间的摸爬滚打，从失败中崛起，积累了资金、技术和经营知识，也培养了市场嗅觉和经济头脑。他们较大规模地在家乡农业领域投资兴业，往往是经过多方论证才谨慎出手。当地的农业公司、合伙企业或外出创业的企业家回乡投资农业，在处理资本和土地、劳动力之间的关系等敏感问题上，他们本乡本土，熟门熟路，具有一定的地缘、血缘或家族优势，交易成本中的摩擦成本相对较低。他们在自身受益的同时，也带动了其他农民增加收入，增强了当地农民群体抵御市场风险的能力，最终促进了当地社区经济社会的发展，这种经济现象有其存在和发展的合理性，即使这样的公司和农户之间的互利关系还不够完善。
（二）一批新生代农民坚守农业或回归农业，成为农业供给侧结构性改革的主力军和高素质农民的人才基础
农业劳动力老龄化的问题十分突出。如何吸引年轻一代农民从事农业或回归农业？农业本来就是弱质产业，年轻一代农民如果没有从事农业的经验和技术，又缺乏资金、机械设备、产品品牌和销售渠道，他们就不具备条件留在家乡发展现代农业，当然也不可能对从事农业产生兴趣。
2019年3月，我们到四川汉源县调研。该山区县根据当地的资源禀赋，大力发展水果产业，形成了33万亩的五大水果（梨、樱桃、柑橘、苹果、小水果）基地，建立和发展了比较完善的水果交易市场。我们访谈了一位村会计，24岁，高中毕业，去成都打了一年工，一个月挣3000～4000元，后来觉得在外打工没意思，就回村了。问他为什么觉得回家好，他说家里长期围绕土地发展水果产业，搞水果生意已经成型，自己回家主要是经营水果产业，在突击性季节，修剪、授粉、栽水果等工作都要请小工，淡季自己打短工，在水果交易市场为物流业服务。一年下来，收入要比外出打工高不少，而且自己当老板，工作自由，空气好，环境也好。当地像他这样的年轻人不在少数，2018年全县返乡农民工1.89万人，其中返乡创业的有6800人。
实践证明，如果农业基础设施基本完善，具有专用性的农业技术有人教授、能够传承下来，农产品供销的信息、渠道畅通，品牌能打出去，资金基本上没有问题，在具备这些条件的情况下，一些有文化、脑筋活、有一定抱负的青年农民就有激励、有兴趣接过父辈的班，从事市场导向的现代农业。他们或是种果树，或是经营蔬菜或水果大棚，或是从事其他经济作物生产。他们被称为农二代、棚二代或果二代。尽管他们的人数不多，占比不大，但已经是新生代农业企业家的雏形，代表了中国农业生产经营者的希望，是高素质农民的又一批骨干力量。
二 培育和创新多种形式的农业经营模式和农业组织形式，促进传统小农户与现代农业对接
在农业现代化进程中，如何实现小农户与现代农业发展有机衔接，如何促进传统小农户向现代小农户转变？应根据各地不同的历史文化传统、自然环境、资源禀赋，采取不同的路径和方式，培育和创新多种形式的农业经营模式和农业组织形式，因地制宜，分类施策，体现特色，多元发展。以下介绍几种不同的农业经营模式或农业组织形式。
（一）充分发挥市场配置资源的决定性作用，以交易成本最小的方式实现小农户与市场的对接
前述的四川汉源县多年来已经形成了农产品的集散地。全县水果交易在九襄镇这一带形成产品的集散地，苹果、梨、蒜薹都从九襄镇出去。九襄镇周边3000人从土地上脱离出来，成为职业经理人或代理人。他们在市场上搞水果营销，给外面的老板代购本地的水果等产品，他们与外面的老板或是与本地生产者之间建立的是私人关系而不是契约关系。交易费用理论认为，企业和市场是两种可以相互替代的资源配置机制。在这个案例中，市场取代了企业和合作社。通过市场交易而产生的交易费用比企业或合作社的组织成本及运营成本要低。我们由此看到了在没有人为干预的情况下市场配置资源的威力。
（二）“公司+基地+合作社”
四川汉源县种植花椒已有上千年历史。从20世纪90年代起，花椒、金花梨、蒜薹等农产品就享誉省内外。2018年，全县种植花椒达13.4万亩。县里成立了花椒工业园区，花椒的生产、销售、加工采取“公司+基地+合作社”的模式。汉源的花椒享誉省内外，种植花椒的农户有1.5万户，同时外县也有人想把他们的花椒冒充汉源花椒卖给公司。这种情况下，公司如果自己面对上万小农户，交易费用和核查成本太高，需要有合作社这样的中介组织，负责组织和收购农户的花椒，保证货源确实出自本地品种。“公司+基地+合作社”就成为交易成本最低、经济最合理的模式。
（三）成立旅游合作社，减少休闲农业的无序竞争和摩擦成本
2018年9月，我们到福建武平县调研。武平县生态环境质量居福建省第二位，全县森林覆盖率79.7%。依托良好的自然生态环境，武平县在城厢镇创立农旅小镇，被称为云中村寨的云礤村创立了规范的林业旅游民宿，共有37户“森林人家”，林业厅认证扶持，统一授牌，集中管理，规范运作。进而成立“森林人家”专业合作社，实行内部自治，负责质量控制、制定服务标准，避免恶性竞争，虽说是专业合作社，其实功能类似旅游业协会。通过发展“森林人家”，带动其他无条件开办“森林人家”的村民从事林下养鸡、养羊，种植水果、蔬菜、观赏花卉等，为“森林人家”和土特产市场提供原生态产品，初步建立了“种养结合、生态旅游、综合利用”的立体经营模式，发展了休闲农业较为完整的产业链条。
（四）农机专业合作社的新动向
近年来，无论是农户带地入社、保底分红的土地股份合作社，还是转包农户土地、实行规模经营的家庭农场或专业大户，土地租金往往在经营者的生产成本中占相当大比重。2019年10月，我们到黑龙江进行调研，发现一些农机专业合作社由大量转包农户土地或农户带地入社，转为大力开展土地托管经营，由大规模生产主体转为大规模社会化服务主体。土地托管与农户带地入社的区别是，农户对土地仍有经营权，种地的风险仍由农户自己承担，收益也归农户自己所有。合作社统一负责农资供应、配方施肥、农机作业、统防统治和收储加工，完成产前、产中、产后全程服务。农户通过购买合作社的服务，享受社会化服务的规模效应，不用自己投资购买农机具，降低了运营成本。合作社避免了大规模生产经营主体流转土地经营权所需要支付的租金成本。农机专业合作社这种模式未来的走向和可能会出现的问题值得我们持续关注。
三 依法行政——生猪问题的启示
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要使市场在资源配置中起到决定性作用要靠政府创造一个有利于这种作用发挥的良好的制度环境。政府应依法行政，为市场在资源配置中起决定性作用这一重要论断的落实创造条件。在这方面，生猪问题给予了我们启示。
（一）猪肉价格上涨与非洲猪瘟
中国养猪网的数据显示，2019年9月3日，全国外三元生猪均价为27.13元/公斤，相比6个月前，已然翻倍。猪粮比早已突破6∶1的盈亏平衡点，当时已达13.56∶1。一种观点认为，自2000年以来的“猪周期”，每次猪肉产量的上下波动也就在50万吨左右。与我国每年的猪肉产量相比，这个波动不足1%。因此，此轮猪肉价格上涨，主要原因是非洲猪瘟。2018年非洲猪瘟疫情暴发的时候，国内许多地方扑杀了感染猪瘟的病猪，导致生猪存栏数量大幅减少。农业农村部2019年7月的统计数据显示，国内生猪存栏量环比下降9.4%、同比下降32.2%，也就是说，2019年国内生猪数量比2018年同期减少了近1/3，降幅创下历史新高。[4]2019年6月，农业农村部也指出，猪肉价格之所以上涨，是因为2018年8月以来非洲猪瘟疫情与周期性因素叠加，导致育肥猪和能繁母猪存栏量持续下滑，市场供给阶段性偏紧。
（二）寻找保供给和保环境之间的结合点
长期以来，保猪肉供给与保生态环境之间的关系一直未能协调好，非洲猪瘟只是加剧了生猪供需的失衡。2016年4月7日上午，农业部新闻办公室举行新闻发布会，向媒体介绍玉米结构调整与生猪生产形势有关情况，并回答记者提问。时任畜牧业司司长的马有祥在会上说，有10个省份已经启动生猪禁养区的划定或者正准备启动，禁养区内的生猪规模养殖场拆除搬迁的问题比较突出，这10个省份影响了2000多万头的生猪出栏量，有一个省份万头以上规模养殖场在禁养区内就被拆除27座，影响了40多万头的出栏量。所以说，禁养确实给生猪生产造成了一定影响，这也是下一轮发展中应该正视的问题。我们要在补短板方面下功夫，如果环保方面不达标，生猪规模养殖可以说寸步难行，这也是我们下一步政策需要发力的地方。猪不是要不要养的问题，而是如何养好的问题。我们现在要找的就是保供给和保环境的一个结合点。这个发布会到现在3年多了，回过头来看，这个结合点显然并没有找好。
（三）治理体系的弊端导致供给与环保的结合出了问题
保供给的背后是保养殖户和企业的就业、收入和老百姓的生计，以及保障广大中低层级消费者对运行在合理价格区间的猪肉的需求。在环保督察、巡视、约谈、问责、查处等严厉的政策举措下，保环境则意味着保政绩、保仕途。对于地方领导来说，保供给出问题，负面影响不会马上显现，对自己的仕途不会有很大的影响；而保环境出问题，后果将很严重，而且马上就会显现出来。天平上孰轻孰重，这是不言而喻的。尽管中央的环保政策很全面、很实事求是，但地方在执行政策时，力度往往是往下逐渐放大，矫枉过正的倾向越来越显著。因为要想短期内见效，对于基层来说，最省事、最快捷的办法就是“一刀切”、运动式的大清理、大整顿。问题出在下面，根源在于我们治理体系中的行政管理体制和选人用人机制的弊端。
就生猪问题来说，2017年2月20日的新闻报道《禁养再升级！江西省最新畜禽养殖禁养政策时间表》中写道：“近日，江西省召开了畜禽养殖污染防治现场推进会。在这次会议上，江西省政府针对中央环境保护督察组反馈的督查意见，划出红线整改畜禽养殖污染问题，同时制定并下发了整改方案，强化责任落实，严肃责任追究，确保问题整改到位，确保关停一批、搬迁一批、拆除一批、转产一批。各市、县（区）严格畜禽养殖项目的环评审批，建立长效机制，建立问题台账，做到一个问题、一套方案、一名责任领导、全部整改到位。”最后提出：“江西省环保、农牧部门将联合成立督察组，加强对涉及整改问题的养殖场和水源流域畜禽养殖情况的巡查与监管，对发现的问题立行立改，对偷排、直排的养殖企业，将依据新《环境保护法》坚决惩处。”2017年3月7日的新闻报道《禁养再升级！山东省最新畜禽养殖禁养政策时间表》中写道：“近日，山东省政府印发《关于进一步做好畜禽养殖污染防治工作，促进畜牧业绿色健康发展的通知》，环保部、畜牧局联合部署多项重要工作措施，以保证严格落实环评制度，加快划定禁养区域，依法推进关闭搬迁；建立综合处置体系，推进生态循环利用；规范病死畜禽处理，推动实现资源利用；不断完善扶持政策，打造多元投入格局；加大执法监管力度，有效规范生产运营；以进一步促进畜禽养殖废弃物综合利用，提升畜禽养殖污染防治水平，确保山东省畜牧业绿色健康发展。”最后提出：“在2017年6月底前完成畜禽养殖项目环评制度执行情况排查，环保部对存在问题项目依法进行查处。”
各地一系列禁养、限养政策措施的实施导致生猪供给的下降，非洲猪瘟更是加剧了供需的失衡，“不让养”加上“不敢养”，“屋漏又遭连夜雨”，造成猪肉价格的飞涨。
（四）现有规范性文件的界定不清为行政执行提供了合法性
力度很大的行政执行有没有合法性呢？应该说，基层政府的行政执行还是有依据的，依据的就是地方政府出台的相关规范性文件。
什么是规范性文件呢？2006年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第五章专门规定了“规范性文件的备案审查”。该法虽然并没有对何为“规范性文件”做出定义，但从其具体规定来看，它既包括法律、行政法规、地方性法规和规章，也至少包括较大的市以下地方各级人民代表大会及其常务委员会做出的决议、决定和较大的市以下地方各级人民政府发布的决定、命令，此外还包括最高人民法院和最高人民检察院“做出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释”。目前，很多地方性法规都坚持《监督法》等法律所确认的“规范性文件”的广义用法，但对规范性文件的内涵和外延尚未见到明确和权威的界定。
规范性文件的效力谁大谁小、谁管谁呢？《宪法》只是确认国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”；国务院“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”。但是对于国务院制定的行政法规与其通过的抽象性“行政措施”“决定”“命令”，国务院各部委制定的规章与其通过的“命令”“指示”，以及省级政府和较大的市的政府制定的规章与其通过的“行政措施”“决定”“命令”，在性质和效力等级方面有何区别，这些法律却语焉不详，《立法法》也没有规定。《立法法》对于“法律”“行政法规”“规章”“地方性法规”之间的效力等级关系做了比较明确的界定，但对于与这些法律文件具有相同制定主体的“规范性文件”与它们之间的效力等级关系却没有做明确的规定。
在现实经济社会活动中，哪一类规范性文件管用呢？效力等级的层级最低、离现实最近的规范性文件往往最管用。因为这类文件有具体的操作措施，包括奖惩措施，因而效力最大，所谓“县官不如现管”。
（五）依法行政，处理好保供给与保环境之间的关系
十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。政府的职能和行政执行力必须受到法律的约束。
2019年8月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会上提出稳定生猪生产、保障猪肉供应，制定了稳定生猪生产和猪肉保供稳价的五项措施，其中第二项是要求地方要立即取消超出法律法规的生猪禁养、限养规定。这是近年来国务院的首次明确要求。2019年9月6日，生态环境部、农业农村部联合召开规范畜禽养殖禁养区划定和管理促进生猪生产发展视频会，时任生态环境部部长李干杰强调，要严格落实《畜牧法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规要求，依法科学划定禁养区，国家法律法规和地方法规之外的其他规章和规范性文件不得作为禁养区划定依据。各地要在省级人民政府领导下，积极主动开展禁养区划定范围过大、限制散养户、不允许建设通过粪污资源化利用实现无污染物排放的养殖场等违法违规问题的排查，建立分县工作台账，全面核实禁养区有关情况。同时，还要一并排查以改善生态环境质量为由，限制养猪业发展或压减生猪产能等问题。针对排查出的问题，要做到立行立改，坚决、迅速取消超出法律法规的禁养规定和超划的禁养区。
政府要创造条件，使市场在资源配置中真正起到决定性作用，政府只做市场、企业和社会团体做不到的事情，而且政府必须依法行政，超出国家法律法规和地方法规之外的其他规范性文件不得作为行政执行的依据，这就是政府所应发挥的最重要的作用。
[1] 张晓山，管理学博士，中国社会科学院学部委员、研究员，主要研究方向为农村组织与制度。
[2] 此案例来自2019年11月1日在江西某县的实地调研。2020年2月，全国人大常委会通过了《关于全面禁止非法野生动物交易，革除滥食野生动物陋习，切实保障人民群众生命健康安全的决定》，不知对大雁养殖有无影响。
[3] 案例来自2019年11月1日在江西某县的实地调研。
[4] 参见《国内猪肉供应紧为啥现在不大量进口？原因很简单》，搜狐网，2019年9月5日。