前言

医疗卫生事业发展关系着亿万人民的健康，关系着千千万万户的幸福，是重大民生问题。深化医疗卫生体制改革，加快卫生事业发展，适应人民群众日益增长的健康需求，不断提高人民群众健康素质，是促进经济社会全面协调可持续发展的必然要求，是全面建成小康社会和实施健康中国战略的一项重大任务，对于全面提升中华民族健康素质、实现“两个一百年”奋斗目标具有重大的现实意义和深远的历史意义。我国是一个拥有近14亿人口的发展中大国，城乡、区域间差距大，长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了我国深化医疗卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务，是一个渐进的过程，不仅需要国家层面的顶层设计，更需要各地因地制宜地实践探索创新，这样才能找到医改这一世界性难题的中国式解决办法。党的十八大以来，深化医疗卫生体制改革取得了重大进展，改革过程中涌现出一批勇于探索创新的先进典型，探索出诸如福建省三明市借助“三医联动”推进综合改革、上海市实行“1+1+1”家庭医生签约服务、江苏省镇江市引导医疗联合体建设等符合实际、行之有效的经验做法。

自2009年起，杭州市医疗卫生工作在遵循国家新医改“一个目标、四梁八柱”总体框架的基础上，聚焦该市卫生健康事业发展中的供需不匹配、不平衡、不充分、不协调等问题，围绕“群众得实惠、医院得发展、政府得民心”的整体改革目标，建立起政府主导、顶层设计、联动改革、整体推进的医改工作格局，从以下几方面深化医疗卫生体制改革。以大数据、人工智能、信息化技术创新及应用为先导，发挥杭州在互联网、智慧城市以及公共治理体制机制创新等方面的领先优势；以创新设计“互联网+智慧医疗”为前驱，助力公立医院变革与智慧便民建设；以全力保障城乡居民的健康权益为宗旨，综合施策深化公立医院改革，加快实施医疗卫生服务优化工程；以综合推进签约服务和资源下沉为载体，构筑上下联动的分级诊疗服务体系，引导优质医疗资源和健康卫生服务下沉，支持基层医疗卫生机构服务能力、服务效率双提升，筑牢基层医疗卫生健康服务“网底”；践行“医学有局限勇于攀登，服务无止境追求卓越”理念，推进医疗卫生行业党建工作纵深发展；以深化医疗卫生服务领域“最多跑一次”改革为举措，提升人民群众的获得感和幸福感；以“引导社会多元主体协同参与”为手段，激活医疗卫生领域社会治理体系与法制化发展；大力推进医疗卫生社会评价及治理机制创新、路径创新、方法创新，完善“健康杭州”战略布局，创新“大卫生、大健康”体系，构筑“大协同”格局，积极探索出一条具有杭州特色的医疗卫生治理体系和治理能力现代化建设的新路子。

从供给侧与需求侧协同发力，夯基垒台，建立职责明确、分工协作、科学有效、与老百姓医疗需求相结合的管理体制与运行机制。全面推进公立医院管理体制、运行机制、服务价格、人事管理等方面的综合改革，彻底破除以药补医，全面构建科学补偿机制；改革人事薪酬制度，提高公立医院发展活力；强化部门综合监管，规范公立医院服务行为；多措并举，改善患者就医体验；促进跨专业联动，提升横向整合服务能力；建立公益导向的目标绩效管理制度，促进有效激励约束；建立多元化办医格局，营造健康竞争环境。这些做法在促进医院服务定位的改变、提高医院服务质量、促进卫生服务的可及性和可负担性、实现医疗卫生机构之间的协作、促进卫生服务的连续性和整合性方面起到了一定的作用。

借助“互联网+智慧医疗”的方式，改变传统医疗服务模式，提升医疗机构的经营效率和服务品质，为解决医改难题夯实信息化基础。坚持顶层设计、整体推进、协调资源和发挥规模效益，建立了区域远程会诊平台、双向转诊平台和市县智慧信息平台，推行了一系列基于信息化的改革创新举措，实现了智慧结算“全院通”、智慧应用“全城通”、智慧服务“全自助”、项目覆盖“全人群”，创建了具有理念先进、技术先进、模式新颖、管理精细、机制创新、效果显著六个方面的创新和特色的杭州市智慧医疗模式，在公立医院改革、优质资源共享、分级诊疗、优化诊疗流程和提升服务效率等方面发挥了突出的作用。

探索建立分级诊疗制度的杭州路径，构建城区二级、农村三级的层次清晰、定位明确的分级诊疗体系。以政府部门协同联合改革和社会多元治理监督为手段，通过医疗服务价格调整、医保支付方式改革、政府财政投入保障、医疗服务行为监督、医院内部机制运行的“五环联动”改革，协同解决“以药养医”问题，深化改革医疗机构管理模式与医务人员薪酬制度，让“大医院舍得放”；采取医联体的方式，促进“人才下沉、资源下沉”，提高基层的服务能力，让“基层接得住”；建立家庭医生签约服务模式，推动了对患者的“粘性”推进差别化支付的医保政策改革，引导“患者愿意去”；协同构筑“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗体系。

以“上下联动抓党建，引领卫健事业新发展”为总体思路，着力把强党建作为引领卫生健康工作和推动深化医改的基础和关键。以“抓好党建是最大政绩”的管理理念引领医疗卫生体制改革各项工作，以“医学有局限勇于攀登，服务无止境追求卓越”的工作理念推进党建，以“上下联动抓党建，引领卫健事业新发展”的总体思路开展党建，以“党建+”模式实现党建工作与医疗卫生体制改革工作的互融共促。

逐步打造具有杭州特色，兼顾自下而上社会治理与自上而下政府治理相结合的多元协同治理体系。“百万市民评卫生”——患者满意度社会第三方评价、“公述民评”——面对面电视问政活动、《我们圆桌会》栏目、医疗纠纷第三方调解等多元治理方式在改善医疗服务质量、提升群众获得感等方面形成典型经验。以法治思维和法治方式为推进医疗卫生体制改革进行了积极探索，在重视规则建设、推进科学立法，完善工作机制、推进严格执法，重视普法宣教、促进全民守法等方面开展了大量工作。

引入及借鉴“最多跑一次”改革，可以持续推动医疗服务提质增效，探索破解医改体制机制性难题。以让群众看病就医“少跑路”“不跑路”“就近跑”为目标，以信息化建设为核心任务，结合现代医院管理制度、分级诊疗建设，着重改善城市大医院“看病难、看病繁”问题与提升基层医疗服务能力，从与医务人员和医疗机构办事、患者就医密切相关的事项出发，在行政审批服务、门诊住院服务、远程医疗应用等方面开展全面改革，探索建立“互联网+医疗健康”的智慧服务新模式。

经过不断探索创新，杭州的医改实践整体提升了卫生行业的美誉度。从改革绩效评价数据来看，从2013年到2018年10月，杭州市公立医院智慧医疗为11053万人次提供了服务，至少帮助杭州百姓节约了22116万个小时的就医排队时间，持市民卡人群诊间结算使用率由36.58%上升至85.49%。2012～2017年，市级公立医院出院患者的平均住院日整体呈下降趋势，下降幅度为33.29%，市级公立医院的住院人均费用近五年来呈现下降趋势。自2014年以来，杭州市市级医院共下派人员11483人次，常驻下派665人次（5.79%），短期下派10818人次（94.21%）。城镇职工医保签约人群的社区就诊率为63.36%，人均社区就诊次数为14.37次，远高于未签约人群。从卫生行政部门的综合考评成绩来看，自2012年以来，市政府征集到的社会评价意见中针对卫生行业的负面评价意见逐年减少。近五年来，杭州市卫生健康委在全市71个参加考评的市直部门中的排名稳步提高，已经连续五年获评综合考评满意单位。从患者满意度第三方测评结果来看，自2014年以来，群众对市级医院总体满意度稳定在97.5%以上。这些均体现了杭州医改在“群众得实惠、医院得发展、政府得民心”方面所取得的成效，旨在为其他地区因地制宜地吸收杭州医改成果提供理论与实践借鉴。

为全面系统地介绍杭州医改的主要成果，本书撰写共包括总论篇、改革探索篇、实践案例篇三个部分。第一部分为总论篇，即第一章，系统阐述了杭州市医疗卫生体制改革路径设计与实践，逐步建立起政府主导、顶层设计、联动改革、整体推进的工作格局。第二部分为改革探索篇，即第二章至第十七章。第二章，阐释了杭州市公立医院改革的理论探索、推进情况、政策措施、改革效果、经验启示。第三章，分析杭州市公立医院编制改革的实践情况并对其效果进行评价，为进一步完善公立医院的人员编制管理提供借鉴。第四章，介绍了杭州市自2014年以来开展的区域医疗联合体建设工作实践及取得的成效。第五章，从政府主导、重视顶层设计，多措并举、加强综合监管，重视考核和督导、保障综合改革目标的落实等方面梳理了杭州市在公立医院综合改革过程中的监管实践。第六章，基于杭州市级公立医院综合改革政策路径，从理论框架的构建、考评目标的设定、评价流程及方法的选择、评价结果的运用等方面，对公立医院改革绩效评估体系进行了系统阐述。第七章，阐述了杭州市智慧医疗模式在公立医院改革、优质资源共享、分级诊疗、优化诊疗流程和提升服务效率等方面发挥了突出的作用。第八章，研究了杭州市公立医院信息化服务医改的典型应用及成效。第九章，对杭州特色分级诊疗的理论逻辑进行演绎分析，并对其实践过程和改革结果进行分析评估。第十章，结合治理理论和创新推广的制度化理论，对杭州市推进家庭医生签约式服务的过程和模式进行深入剖析。第十一章，围绕“医养护一体化”智慧医疗服务体系、制度过程、优势经验等，对杭州市智慧医疗服务体系构建的条件、模式与过程进行分析。第十二章，介绍了杭州市以TLC为导向的医共体组织框架、政策举措、试点情况与经验启示。第十三章，对杭州分级诊疗信息化建设的理论逻辑进行演绎分析，并对其实践结果进行初步评估。第十四章，阐述了杭州市通过加强党建促动和保障医疗卫生体制改革的实践与启示。第十五章，着重介绍了“百万市民评卫生”——患者满意度社会第三方评价、“公述民评”电视问政活动、《我们圆桌会》栏目、医疗纠纷第三方调解等多元治理方式在激发社会活力、改善医疗服务质量、提升群众获得感等方面的典型经验、成效与启示。第十六章，总结和探索了以法治思维和法治方式推进杭州医疗卫生体制改革的实践与展望。第十七章，着重阐释了杭州市医疗卫生领域“最多跑一次”改革的逻辑框架、主要行动举措、改革初步成效、问题与展望。第三部分为实践案例篇。围绕深化医改推进的智慧党建、“最多跑一次”改革、清廉医院建设、智慧医疗及卫生信息化、医联体/医共体、医养护一体化、家庭医生签约式服务、分级诊疗体系或制度建设等专题，从杭州市各区县（市）、各级各类公立医院、城乡基层卫生机构及有关单位工作中研究遴选了十二个具有代表性的典型实践案例进行剖析。本书最后的附录是杭州市为深化医疗卫生体制改革而颁布的一些具有杭州医改特点的重要文件。

本书是杭州师范大学卫生管理与政策学术团队主动对接杭州市委、市政府战略部署并服务于杭州建设发展，通过市校合作研究机制，依托国家自然科学基金（编号：71673075，71974050，71704042）以及省部级科研项目，经过近一年时间的深入调研设计，针对杭州市近年来医疗卫生体制联动改革的路径设计与创新发展，凝练与探索形成有关理论和实践体系的最新学术成果。感谢杭州市卫生健康委员会各相关职能处室在现场调研、资料收集等方面提供的大力支持；特别感谢杭州市下城区卫健局、杭州市江干区卫健局、杭州淳安县卫健局、杭州市第一人民医院、杭州师范大学附属医院（杭州市第二人民医院）、杭州市中医院、杭州市红十字会医院、杭州市妇产科医院、杭州市西溪医院、杭州市余杭区第一人民医院、杭州建德市第一人民医院、杭州市西湖区文新街道社区卫生服务中心提供的基层区域及机构探索改革典型案例；感谢杭州师范大学与杭州市委、市政府搭建的市校深度合作平台，感谢杭州师范大学医学院、公共管理学院、科学研究院有关领导和专家的大力支持及指导。

鉴于作者水平有限、研究问题的复杂性、主客观条件限制以及时间仓促等，本书还存在一些观点不成熟、不完善的地方，敬请广大读者及学界同仁给予评判指正，提出宝贵的意见。

滕建荣、王小合于杭州西子湖畔

2019年1月