第一节 课题研究背景及意义

一 研究背景

（一）西部民族地区：小康社会建设的重点和难点

党的十八大确立了到2020年在我国全面建成小康社会的奋斗目标。对西部民族地区而言，要确保与全国同步进入全面小康社会，面临一系列严峻挑战，其中贫困和生态环境脆弱与退化是建设小康社会两个最关键的制约因素。西部民族地区由于自然禀赋较差，贫困地区大部分集中在山区、丘陵、高原和荒漠地带，这些地区往往群山连绵，盆地狭小，山石广布，植被稀缺，高寒阴湿，丘陵多，耕地少，水资源缺乏，或者水土流失，灾害频繁，生产条件、生活环境十分恶劣，很多地区被称为“不适合人类生存居住的地区”。由于经济社会发展水平的限制和自然环境的约束，这些地区往往基础设施建设普遍滞后。而薄弱的基础设施建设和严酷的自然条件导致这些地方长期以来贫困的负效应不断叠加，在加剧了当地环境破坏和恶化的同时，又进一步增加了摆脱贫困的难度。

尽管经过多年的反贫困斗争，特别是改革开放以来大规模的扶贫开发，西部地区的贫困面貌和生态环境发生了翻天覆地的变化，6亿多名贫困人口摆脱了贫困，我国成为全球首个实现联合国千年发展目标“贫困人口比例减半”的国家，扶贫领域的巨大成就也在国际社会引起了广泛关注。但根据最新一轮的扶贫规划，按照我国农民年人均纯收入2800元的新的扶贫标准来看，截至2015年底，我国仍有14个集中连片特困地区、592个贫困县、12.8万个贫困村、5500多万名贫困人口，贫困发生率为5.7%。而西部地区的贫困县数量高达375个，占全国贫困县的63.3%，西部地区中的民族八省区（新疆、宁夏、内蒙古、广西、西藏、青海、云南、贵州）贫困县为232个，占全国贫困县的39%。[1]这说明西部地区特别是西部民族地区依然是我国贫困面最广、贫困发生率最高、贫困程度最深的地区。由于西部民族地区贫困人口中的相当一部分是少数民族，加之这一地区交通不便、基础设施和公共服务条件较差，这一地区的贫困程度更深，减贫成本更高，脱贫难度更大。正如习近平总书记讲到的，我国的扶贫开发正处于一个特殊的历史阶段，即已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期。从2015年我国小康社会建设进程的各项指标来看，西部各省区与全国的均值相差十几个百分点，可以说，西部要想与全国同步进入全面小康任重而道远。当然，没有西部地区的小康，就没有全国的全面小康，从这个意义来说，全面建成小康社会的重点、难点都在西部地区。

（二）反贫困：西部民族地区发展的必由之路

改革开放以来，我国加大了对西部民族地区贫困的治理力度，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的实施，西部民族地区的贫困状况得到明显改善。与此同时，在西部民族贫困地区也形成了一系列行之有效的扶贫方法，这些方法在大类上可以概括为专业扶贫、行业扶贫、社会扶贫以及对口支援等方式，具体到操作层面可以分为易地扶贫、整村推进、连片开发、科技扶贫、产业扶贫和金融扶贫等措施，其中“易地移民扶贫开发”成绩最为显著。特别是在一些贫困率较高的少数民族地区，如宁夏的西海固地区、云南的怒江地区、甘肃的定西地区、青海的海东地区、广西的百色地区等，通过采取易地移民扶贫的方式，有效改变了少数民族贫困人口的生活现状，搬迁群众普遍走上了脱贫致富的道路。

作为全国脱贫攻坚的主战场之一，宁夏西海固地区属于国家14个集中连片特困地区之一的六盘山片区。六盘山片区包含甘肃中东部的40个县区以及青海、宁夏和陕西的各7个县区，共61个国家重点贫困县区。郑长德等学者通过对全国14个集中连片特困地区多维贫困的测度比较后认为，从重度贫困县的绝对数量来看，2010年所有片区19.16%的贫困县属于重度多维贫困县，重度贫困县最多的片区则包括西藏、六盘山区和滇桂黔石漠化区等；从各自片区多维贫困程度的结构来看，西藏、乌蒙山区、六盘山区和滇桂黔石漠化区的重度贫困县在相应片区的比重最高；从各片区重度贫困县的变动情况来看，六盘山区和乌蒙山区重度多维贫困县占集中连片特困地区总体重度贫困县的比重上升最为显著，分别从2001年的10.14%和9.30%上升到2013年的19.35%。[2]这一结论表明，六盘山片区仍然是当代中国14个集中连片特困地区中贫困程度最重的地区之一。西海固地区以“苦瘠甲天下”而闻名，经过“三西”扶贫、“双百”扶贫、千村扶贫、百万贫困人口扶贫攻坚四个阶段的努力，贫困状况有了很大改观。宁夏全区累计减少贫困人口290万左右，[3]扶贫开发成就显著。

（三）扶贫移民开发过程中产生的自发移民对社会治理提出了挑战

“十二五”以来，西部民族地区为保护生态环境、解决水土流失问题、帮助农村贫困人口脱贫，政府又以生态移民或工程移民的方式开始实施大规模人口迁移。宁夏对中南部地区35万名贫困人口实施了生态移民搬迁，青海累计搬迁10余万名农牧民，西部各省区的移民搬迁工作均取得了巨大成绩。宁夏通过移民搬迁，300个重点贫困村实现整村脱贫销号，贫困人口从101.5万人下降到2015年底的58万人，贫困发生率由26.6%下降到14.5%，中南部地区农民人均可支配收入增速连续多年高于全区平均水平。农村贫困人口大幅减少，贫困地区自我发展能力逐步增强，[4]生产生活条件明显改善，扶贫开发工作机制不断创新，有效推动了民族地区扶贫开发方式从“输血式”向“造血式”模式的转型，走出了一条脱贫致富的新路子。

过去30年的扶贫移民的历史表明，人口迁移是打破环境恶化和贫困循环的有效手段，人口迁移从根本上改变了贫困人口的生存环境，为他们彻底摆脱贫困、迈向小康铺设了一条新路，也促进了移入地区的经济发展和移出地区的生态恢复。[5]不论是20世纪八九十年代组织的扶贫开发易地搬迁移民，还是近年来以改善生态和扶贫为双重目标的生态移民，它们都属于政府有组织、有计划实施的移民安置方式。在迁移人口的管理上，迁入地和迁出地都能够实现有效对接，并且迁移人口能够享受政府的迁移补助和统一安置等优惠政策，我们把他们称之为“政策性移民”。但由于政府在人财物投入方面的局限，贫困群众的移民意愿并不能得到全部满足。多年来，易地移民扶贫开发的成功示范，以及近年来生态移民搬迁工程的带动效应，使大批农村人口往往通过自主搬迁的方式举家迁移，改变生产生活环境，寻求出路。特别是近年来，随着西部地区城镇化的快速发展，大量农村剩余劳动力转移出去外出务工，加速了贫困人口走出去的步伐，在西部民族地区形成了一个数量庞大的特殊的移民群体——自发移民。

所谓“自发移民”，是指贫困人口不依靠政府组织动员实施的搬迁，他们完全没有享受政府的任何补助或扶持，由个人或家庭自主决定，通过多种渠道离开户籍所在地，搬迁到生态环境相对更好地区定居生活的农村人口。自发移民往往是与政策性移民相伴而生的特殊移民群体，是移民政策不能满足农村贫困人口迁移需求而产生的一个必然结果。自发移民群体往往涉及人口规模大、数量多、覆盖面广，从贫困地区的实际情况来看，可以说，哪里有政府搬迁的政策性移民，哪里就自然会产生自发移民。从宁夏自发移民的情况来看，近十几年来，90%以上的自发移民来自宁夏中南部贫困山区，主要迁往宁夏北部平原地区，仅宁夏的自发移民人数就有20多万人。云南红河州、广西百色地区也同样涌现了大量自发移民，“一些土石山区的贫困户不甘于现状，纷纷冲出家门，异地开发，寻求致富路。他们或联户异地承包荒山搞种养，或与林、果场联营搞开发，或大胆承包企业，走个体经营之路。经过几年发展，这些异地开发的农户已基本摆脱了贫困，并开始走上了富裕”。[6]可以说，自发移民为摆脱贫困，自主迁移，已成为西部民族地区人口流动过程中一个庞大的不能被忽视的特殊群体。

自发移民的产生是人口流动和我国城镇化快速发展的必然结果，它体现了农村社会的快速变革和开放进步。从积极的一面来看，自发移民通过自身力量迁出了自然环境恶劣的山区，客观上使原居住地长期存在的人地紧张矛盾得以缓解，大大减轻了当地由于人口超载对自然环境造成的压力。自发移民通过自身的努力改变了自己的生产生存困境，摆脱了贫困，逐步走上了致富道路，自发移民的实践对我国西部落后地区的反贫困实践无疑是具有启发和借鉴意义的。当然，自发移民的自由迁移也带来了一些不可避免的社会问题。

由于自主迁移流动，自发移民大部分是从农村流向农村，和政府组织的生态移民即政策性移民相比，自发移民始终处于人户分离的状态。在新迁入地，其土地、房屋的权属关系模糊，教育、医疗和社会保障等公共服务短缺，计划生育难管理，政治权利缺失，有的移民和当地村民争夺水资源。自发移民既脱离了户籍所在地的管理，在新的迁入地又不能被纳入村委会正常管理的范围，导致自身缺乏归属感、认同感，在某种程度上，自发移民聚居区成为基层社会治理的真空地带。从近年来宁夏回族自治区内自发移民的现状和发展趋势来看，由于人口数量多、规模大、分布广等特点，这一群体已成为基层社会治理的难点。目前，如果要求这部分人返迁原籍，显然难度非常大，可能会引起大的社会震荡，也不符合以人为本的执政理念，与当前要全力打赢脱贫攻坚战的做法亦是背道而驰。如果放任不管或久拖不决，那等于将这部分人口基本排除在政府的社会治理范围之外，他们也无法享受到公民应有的完整的公共服务和公共产品。近年来，由于自发移民权益得不到切实保障，自发移民因维权导致的群体性上访事件时有发生，对社会稳定造成一定影响。从全国来看，宁夏银川市的M移民区现象、云南红河州的“开远”现象等都说明，自发移民引发的社会问题已给西部民族地区的社会治理带来了巨大挑战。

（四）正确对待自发移民是打赢扶贫攻坚战的必然要求

党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次使用了“社会治理”的概念，提出了“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。党的十八届四中全会就推进社会治理创新做出重大战略部署，提出要 “坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。当前，要推进我国经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现和平发展的战略目标，[7]确保到2020年如期全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，西部民族地区必须把维护社会稳定、确保贫困人口全部脱贫作为首要任务。

不论是政策性移民还是自发移民，移民迁徙都是贫困人口摆脱贫困的路径和方式，而让贫困人口能够稳定脱贫致富实现可持续发展则是政府工作的出发点和落脚点，也是全面建成小康社会最艰巨的任务。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察调研时，首次提出了“精准扶贫”的概念。在贵州调研时又讲了扶贫的六个精准，即“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。[8]习近平总书记提出的精准扶贫思想切中了我国长期以来在扶贫领域中普遍存在的低质、低效的症结，即贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准等问题。“精准扶贫、精准脱贫”思想不仅为下一步扶贫攻坚明确了方向和任务，也为更好地保障贫困人口的发展权益提供了有力保障。

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务。[9]为此，2015年11月，中央召开扶贫开发工作会议，向全党全国人民发出了坚决打赢脱贫攻坚战的总动员，颁布了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，确立了“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的总体目标。[10]面对纷繁复杂的国内外社会发展形势，打赢脱贫攻坚战，保障民生，是确保全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措。

西部民族地区的自发移民有很大一部分是少数民族贫困人口，因为宗教信仰、生活习俗等涉及民族文化问题，这部分自发移民问题具有相对的特殊性。当前，如何正确看待认识自发移民问题，落实自发移民的各项权益，解决自发移民的可持续发展和出路问题，使自发移民中的贫困人口能够得到及时识别和有效帮扶，特别是防范自发移民群体因权益缺损导致的二次返贫，使自发移民聚居区治安稳定、管理规范，让自发移民和其他政策性移民一样都能享受到惠农政策和均等的公共服务、公共产品，使精准扶贫、精准脱贫不留死角，更有效地减轻政府反贫困的压力，这不仅是一项巨大的民生工程和民心工程，也是对各级党委、政府能否适应新阶段我国社会发展的客观现实，创新社会治理方式，转变执政理念，提升政府公信力，打赢脱贫攻坚战的考验。

总之，自发移民群体是脱贫攻坚战中不能忽视和回避的群体，自发移民引发的社会问题也是政府在社会治理过程中绕不过去的亟待破解的现实难题。自发移民问题的特殊性迫切需要学术界和理论工作者运用学术理论研究的方法，从党委、政府部门层面决策的视角，从基层部门层面实践操作的视角深入剖析思考，为各级政府推动自发移民问题解决提供更客观、更翔实的理论依据、思路和决策参考。

二 研究意义

（一）理论意义

移民是我国政府实施反贫困战略的重要手段和方式，移民问题是一个具有全球意义的研究议题。近年来，不论是学术界还是实际部门的工作者，都对我国的移民问题进行了广泛深入的研究探讨，学术成果总体颇丰。从研究对象来看，这些研究主要集中在吊庄移民、工程移民和生态移民等方面，这些移民都属于政府有计划、大规模组织的政策性移民。从研究视角来看，研究者主要从社会学、人类学、经济学、政治学等角度探讨研究的居多，涌现了一批有决策参考价值的研究成果。从研究内容来看，主要集中探讨了移民与扶贫的关系、移民的产业及可持续发展、移民的社会适应和社会融入等问题。纵观我国学术界针对移民问题的研究，主要还是集中在政策性移民的相关问题上，而对属于非政策性移民，即自发移民群体的研究成果明显偏少，理论界对该问题的重视程度显然不够。自发移民群体是西部民族地区在反贫困过程中出现的一个特殊而庞大的群体，开展自发移民问题研究，对丰富移民的理论体系，创新自发移民聚居区的社会治理方式，实现对农村贫困人口的精准扶贫、精准脱贫，为政府解决自发移民问题提供理论依据和政策支持具有十分重要的意义。

（二）现实意义

西部民族地区自发移民数量多、规模大、分布广，自发移民自谋生活出路，一方面缓解了迁出地的生态环境压力，解决了自身的贫困问题，减轻了政府乃至全社会在反贫困方面应当承担的责任和压力；但另一方面，自发移民自身发展又面临诸多困境，政治、经济和发展权益缺失，同时，自发移民又给迁入地政府的社会治理带来巨大压力和困扰。自发移民在迁入地因户籍问题享受不到与当地居民同等的待遇，成为被“边缘化”的社会群体，导致上访和群体性事件经常发生，对民族地区的社会稳定造成了影响。而地方政府因利益博弈，在解决自发移民问题上疑虑重重，迟迟不能出台有效的政策措施，使自发移民不仅成为困扰基层政府社会治理的难点，自发移民中大量贫困人口也成为当前精准扶贫过程中的盲点。所以，创新自发移民聚居区社会治理，重新认识自发移民对反贫困的价值和意义，使他们能够和政策性移民一样，享受均等的公共服务、公共产品和惠农政策，走上稳定脱贫乃至致富的道路，对西部民族地区打赢脱贫攻坚战，确保到2020年与全国同步实现全面小康社会奋斗目标具有十分重要的现实意义。