第三节 相关研究回顾
基于新古典经济学和古典自由主义的关于政府与市场在经济发展过程中所起作用的学术争论, 产业政策的概念、类型与功能、作用方式与政策效应等问题一直是学界和政府关注的焦点。本课题的学术史梳理及研究动态聚焦于多学科视野下产业政策的转型。
一、经济学视野下的产业政策转型
产业政策转型的实质是在产业发展过程中市场与政府边界及相互关系的调整过程 (江飞涛等, 20181) 。一般认为, 产业政策转型经历了从选择性产业政策到功能性政策转变的过程 (江飞涛等, 2018[1] ; 小宫隆太郎, 19882) 。在选择性产业政策中, 政府处于主导性地位, 政府干预甚至替代市场。 20世纪50年代, 各国政府出于战后经济重建的需要实施了以选择性产业政策为主导的产业政策 (野口悠紀雄, 20153) , 并被归结为战后“东亚奇迹”的重要制度因素, 据此作为发展型政府理论实践的重要例证 ( Chalmers Johnson, 19824; Alice H. Amsden, 19895; Robert Wade, 19906) 。第二次世界大战后的日本经济发展中, 竞争政策体系从未停止发挥作用, 从前期的不引人注意到经济高度成长期的效应明显 (宋磊, 20197) 。 20 世纪80 年代日本政府基本确立了产业政策和竞争的协调机制, 即通过部门职能分工、制定共同执法指南、明确实施细则、共同实施政策评价制度及竞争影响评价制度(江鸿等, 20208) 。后工业化时期, 日本政府先后推出两轮产业活性化政策以应对突出的日本经济供需矛盾 (田正等, 20219) 。随着5G 时代的到来,日本以“官学企连携”的方式促进5G 产业发展, 同时开始布局6G 的发展(张文闻, 202110) 。在后日美贸易摩擦时代, 由于通产省产业政策模式下的国家开发计划无法与高度不确定的市场变化同步, 最终导致日本半导体产业行业性衰退 (刘轩等, 202111) 。发展成熟的日本肉牛产业受到新冠肺炎疫情的严重影响, 日本政府和相关组织相继调整了长期支持政策, 并针对具体困难出台了多项应急措施形成了全方位的产业稳定体系 (薛永杰等, 202112) 。日本在产业政策领域的诸多探索对于中国产业政策的实践具有指导性意义(李慧敏等, 201913) 。学界对于选择性产业政策在经济发展中的实际作用也存在诸多的质疑与争论 (江小涓, 199314; 江飞涛等, 201215) 。 Marcus No-land (2003) 总结了全球化时代亚洲产业政策的经验教训16。 20世纪80年代以来, 经济赶超战略阶段性目标的实现带动发达经济体产业政策的设计理念及政策工具都发生了改变, 产业政策的目标由积极赶超变为弥补市场失灵,选择性产业政策因扭曲市场机制和破坏公平竞争而饱受争议。国内研究者采取定量研究的方法对垄断行业、新兴战略产业的选择性产业政策的效果进行研究, 认为政府补贴扭曲了企业投资行为, 不当干预加剧了产能过剩, 投资限制和管制短期有效, 创新“质量”没有显著提高等 (肖兴志等, 201417;余东华等, 201518; 白让让等, 201619; 黎文靖等, 201620) 。由选择性向功能性产业政策转型, 市场机制是推动产业创新发展与结构演变的决定性力量,市场处于主导性地位。刘鹤 (2002) 提出政府应按照市场导向、横向性、服从竞争政策等原则, 避免采取纵向、干预市场的选择性产业政策21。 Dani Ro-drik (2007) 提出产业政策的施政选择从“挑选赢家”到提供服务的转变22。林毅夫和张维迎围绕产业政策展开了激烈的辩论, 新结构主义经济学家林毅夫 (2016) 认为, 政府制定产业政策才能促进经济发展, “有为的政府”和“有效市场”在经济发展过程中是不可或缺的23。张维迎 (2017) 从奥地利经济学派的视角看市场机制与产业政策, 提出政府应“无为而治”, 不给任何行业与企业制定特殊政策, 主张废除任何形式的产业政策。24 但林张双方对政府避免使用纵向干预的选择性产业政策达了共识。吴敬琏 (2017 )25、陈清泰(2016 )26 等知名学者在后来的讨论中, 都表达了同样的观点。 Joseph E-. Stiglitz (200227, 201828) , 认为市场失灵无处不在, 弥补和矫正市场失灵,政府理所应当发挥适当合理的角色, 并建议非洲国家的产业政策从出口导向制造业向促进就业和学习型转型。 Mario Cimoli & Giobanni Dosi (2009) 总结了演化经济学对向知识能力、创新为核心的产业政策转型的思考。29 曾经质疑产业政策有效性的日本学术界针对后工业时代、国际竞争的挑战等环境变化,从日本产业结构调整及第三产业发展等方面开始重视产业政策研究 (高阪章, 201730; 渡辺純子, 201631; 森川正之, 201732) 。结构性产业政策在美国产业政策体系中的地位不断提升, 是当前美国提升国内关键产业竞争力、配合对华贸易战与科技战的重要手段 (江鸿、贺俊, 202033) 。
在新冠肺炎疫情对全球经济的严重冲击下, 一套更新的具有内部分析和调整性的产业政策能有效推动经济和社会在向可持续人文社会发展的过程中产生结构性变化。另外, 精确、敏锐和透明的产业政策设计对于优化产业管理具有重要作用 ( Andrea Ferrannini, et al, 202134) 。产业政策实施主体的权威性不够、政府政策选择的短期化倾向、结构性产业政策长期主导形成的思维惯性和能力锁定, 是竞争政策基础地位未能确立的根本制约 ( Elvira Uyarra, et al, 202035; Chang, et al, 202036) 。
中国经济发展到了从高速增长迈入高质量发展的关键历史时点, 全球经济外部环境也处于前所未有的变革中, 产业政策面临的问题不是存废, 而是转型 (吴敬琏, 201737) 。学界认为, 中国产业政策的实施效果取决于政府的阶段任务目标、经济发展水平和市场化进程; 在保护知识产权的同时, 对战略性新兴产业在创新活动和中小企业发展等方面给予支持; 建立产业进入退出机制以集中国家优势进行产业关键技术与共性技术研发 (孙早等, 201538;李晓华等, 201039; 邓向荣等, 201640) 。竞争是市场机制最本质的特征, 国内学者从竞争政策与产业政策兼容、协调的视角展开产业政策转型研究。崔校宁等 (2016) 提出产业政策与竞争政策兼容的可行性。41 宋则 (2017) 提出公有制与市场兼容的观点。42 黄先海等 (2015) 认为产业政策存在一个以行业竞争程度等行业异质性为特征的最优实施空间。43 于立 (2017) 认为竞争政策与产业政策主要为替代关系, 而与规制政策主要为互补关系。44 金碚(2017) 提出产业政策必须充分体现竞争友好精神。45 周开国等 (2018) 提出产业政策效果与市场风险的调控关系。46 于良春 (2018) 探索进行竞争政策与产业政策协调机制的设计。47 周亚虹等 (2015) 提出激励原始创新和转向需求培育可能是未来新型产业政策调整的方向。48 刘涛雄等 (2016) 提出了“竞争—创新”的产业政策转型的分析框架。49 费洪平等 (2021) 提出要加快由差异化、选择性产业政策向普惠化、功能性产业政策转变, 并对配套措施、治理机制、制度保障进行完善。50 杜阳等 (2020) 以竞争驱动为切入点, 构建数理经济模型, 为构建和评价亲市场型产业政策提供了微观层面的理论与经验证据。51狄振鹏等 (2020) 提出以产业高端化、构建现代产业新体系为目标, 加速推动产业政策全方位转型。52钟廷勇等 (2021) 通过对上市公司数据的实证研究, 提出产业政策与市场竞争是影响企业生存和发展的重要环境变量。53 王桂军等 (2020) 认为市场竞争越激烈, 政府补贴和税收优惠越能提高企业的创新能力。54 蒋墨冰等 (2021) 认为产业政策主要通过增加政府补贴和提升行业竞争程度发挥正向调节作用。55 张燕等 (2021) 认为我国今后更加需要“市场加强型”的功能型产业政策。56 石清华 (2021) 提出我国在经济新常态下, 较为适合采用合作主导型模式来驱动我国的产业转型升级。57 李伟等 (2021) 较为明晰地提出确立竞争政策基础地位的激励约束和能力障碍。58 戴一鑫等 (2021) 借鉴“地理—组织—技术三位一体”的思想, 构建了地区产业结构适宜度指标, 证实了引发东部和中西部产业集聚增长效应差异的影响因素, 认为“一刀切”的产业政策设计对本地的经济增长作用并不是最优的。59
二、其他学科视野下的产业政策转型
国内竞争法学界对产业政策转型研究起步较晚, 研究内容从提出的“竞争政策优先”观点 (王晓晔, 201160) , 到阐述竞争政策相对于产业政策的一般优先地位 (齐虹丽, 200361; 戴龙, 200962; 李平等, 201063) , 再到确立竞争政策处于基础性甚至优先性的地位 (王先林, 201664) 。竞争政策又得到了国内法学界的普遍认同, 并成为政府全面深化市场改革政策设计的价值取向(许昆林, 201365; 张茅, 201466) , 是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的黄金结合点 (臧跃茹等, 201867) 。
此外, 20世纪70年代以来, 西方政策科学研究者构建了较为成熟的公共政策研究范式, 提供了丰富的政策研究文献。国内公共管理学界引入计量分析的方法, 在教育、科技、卫生、扶贫、文化旅游、养老及垄断产业等领域的政策研究取得了大量的研究成果。 20世纪90年代以来, 随着中国经济体制改革及流通业的融合发展, 商业经济研究领域对产业政策的研究集中在流通业产业竞争规制方面 (马龙龙, 200568; 洪涛等, 201669) 。随着文旅融合、文化旅游产业政策成为学术界热点话题, 文化旅游产业政策力度对文化旅游产业发展的有效性得到了实证分析 (黄锐等, 202170) 。健康旅游产业政策从基本政策工具和“健康中国”战略两个维度对政策文本得到量化分析 (翟燕霞等, 202171)。李在军等 (2021) 采用文献研究法, 运用自组织理论分析了中国冰雪旅游产业融合发展的原理, 提出中国冰雪旅游产业融合发展的4 条推进路径, 为中国冰雪旅游产业与相关产业融合发展提供理论参考72。李晓娣等 (2021) 发现养老产业发展的政策工具呈现偏供给型轻需求型、养老模式参与主体中政策分布不均衡、创新价值链维度养老产业发展尚未成熟的发展状况。73 餐饮产业政策研究的国内外文献较为稀少, 现有餐饮经济研究更多关注餐饮产业经济贡献和企业管理等微观层面问题。
三、相关研究述评
通过研究, 学术界基本达成了以下共识: 一是不拘泥于是否需要产业政策的意识形态探讨, 产业政策应回归弥补“市场失灵”本源, 避免“越位”误伤市场公平竞争, 弱化选择性产业政策对市场的支配作用, 提升企业家根据市场逻辑和经济规律选择产业、技术路径和商业模式的自由度和决定权;二是产业政策对于市场的作用具有两面性, 即促进产业技术、组织及结构等方面的同时, 也会因政策制定的系统性失效风险以及执行过程中出现的政府失灵阻碍产业升级; 三是竞争政策与产业政策兼容, 产业政策转型由选择性向功能性过渡, 由要素驱动向创新驱动转变。
但目前的研究也存在着进一步拓展的空间, 主要表现在: 一是对纵向维度的传统选择性产业政策关注度高, 而对横向维度、政府和市场关切的功能性产业政策研究不足; 二是关注要素驱动的产业政策研究, 对创新驱动的产业政策研究不足, 重视产业政策的即时效应, 忽略对产业政策长期历史演进的研究; 三是研究对象更偏好于垄断行业、高新技术、金融等领域, 对充分竞争行业研究关注不够, 很少顾及就业贡献大、安全保障要求高、创新能力不足的生活服务业; 四是研究缺乏对中国餐饮产业发展环境、政策、体制机制等宏观层面的系统研究, 餐饮业高质量发展的产业政策转型研究亟待加强。
1 江飞涛、李晓萍:《改革开放四十年中国产业政策演进与发展——兼论中国产业政策体系的转型》, 《管理世界》 2018年第10期。
2 小宫隆太郎, 等, 《日本的产业政策》, 国际文化出版公司, 1988。
3 野口悠紀雄, 戦後経済史: 私たちはどこで間違えたのか, 东京: 東洋経済新報社, 2015。
4 Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925—1975 (California: Stanford University Press, 1982).
5 Alice H. Amsden, Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization ( New York and Oxford: Oxford University Press, 1989).
6 Robert Wade, Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East A-sian Industrialization (New Jersey: Princeton University Press, 1990).
7 宋磊: 《从执拗低音到明快主旋律: 日本经济政策体系之中的竞争政策的演变》, 《国家治理现代化研究》 2019年第2期。
8 江鸿、贺俊: 《美国结构性产业政策的变革走向与中国应对》, 《中州学刊》 2020年第10期。
9 田正、江飞涛:《日本产业活性化政策分析——日本结构性改革政策的变化及其对中国的启示》, 《经济社会体制比较》 2021年第3期。
10 张文闻: 《日本第五代移动通信技术产业政策发展与产业链研究》, 《现代日本经济》2021年第3期。
11 刘轩、纪雅琦: 《后日美贸易摩擦时代日本的产业分流及其半导体产业衰退》, 《现代日本经济》 2021年第2期。
12 薛永杰、闫金玲、赵慧峰, 等: 《新冠肺炎疫情下的日本肉牛产业及支持政策》, 《世界农业》 2021年第1期。
13 李慧敏、王忠:《产业政策与竞争政策能否协调——日本产业政策与竞争政策协调机制及其启示》, 《日本学刊》 2019年第2期。
14 江小涓: 《中国推行产业政策中的公共选择问题》, 《经济研究》 1993年第6期。
15 江飞涛、李晓萍:《改革开放四十年中国产业政策演进与发展——兼论中国产业政策体系的转型》, 《管理世界》 2018年第10期。
16 Marcus Noland and Howard Pack, Industrial policy in an era of globalization: lessons from A-sia (New York: Columbia University Press, 2003).
17 肖兴志、王伊攀:《政府补贴与企业社会资本投资决策——来自战略性新兴产业的经验证据》, 《中国工业经济》 2014年第9期。
18 余东华、王蒙蒙:《横向并购反垄断审查中的竞争损害模拟分析——以一汽并购华晨为例》, 《财贸研究》 2015年第6期。
19 白让让、谭诗羽: 《研发模式、纵向一体化与自主品牌导入期的创新绩效》, 《管理科学》 2016年第4期。
20 黎文靖、郑曼妮:《实质性创新还是策略性创新? ——宏观产业政策对微观企业创新的影响》, 《经济研究》 2016年第4期。
21 刘鹤. 走向大国开放经济条件下我国产业政策的依据和特征, 载刘鹤、杨伟民主编《中国产业政策: 理论与实践》, 中国经济出版社, 1999, 第64-68页。
22 Dani Rodrik, One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and Economic Growth (New Jersey: Princeton University Press, 2007) .
23 林毅夫、王子晨: 《论有为政府和有限政府》, 《理论建设》 2016年第6期。
24 张维迎: 《产业政策争论背后的经济学问题》, 《学术界》 2017年第2期。
25 吴敬琏: 《产业政策面临的问题: 不是存废, 而是转型》, 《兰州大学学报 (社会科学版)》 2017年第6期。
26 陈清泰: 《资本化是国企改革的突破口》, 《中国金融》 2016年第4期。
27 Joseph E. Stigliz. “Information and the Change in the Paradigm in Economics” . The American Economic Review. 92, no. 4 (2002): 460-501.
28 Joseph E Stigliz. “ Industrial Policies and Development Cooperation for a Learning Society”, Asia-Pacific Review, 25, no. 2 (2018): 4-15.
29 Mario Cimoli, Giovanni Dosi and Joseph E. Stigliz, Industrial Policy and Development: The Political Economy of Capabilities Accumulation ( New York and Oxford: Oxford University Press, 2009) .
30 高阪章. 産業構造変化と成長戦略: 工業化、 そして脱工業化 [J]. 国際学研究, 2017 (6): 15-30.
31 渡辺純子. 通産省 (経産省) の産業調整政策 [ C] . RIETI Discussion Paper Series, 2016: 33.
32 森川正之 . サ ー ビ ス産業と政策の百年: 概観 [ C] . RIETI Policy Discussion Paper Series, 2017: 3.
33 江鸿、贺俊: 《美国结构性产业政策的变革走向与中国应对》, 《中州学刊》 2020年第10期。
34 Andrea Ferrannini, et al, “ Industrial policy for sustainable human development in the post-Covid19 era,” World Development 3, no. 39 (2021): 2-54.
35 Elvira Uyarra, et al, “ Public procurement, innovation and industrial policy: Rationales, roles, capabilities and implementation,” Research Policy, 49 no. 1 (2020) .
36 H. J. Chang, et al. Industrial Policy in the 21st Century [ J ] . Development and Change, 2020, 51 (2): 324-351.
37 吴敬琏: 《产业政策面临的问题: 不是存废, 而是转型》, 《兰州大学学报 (社会科学版)》 2017年第6期。
38 孙早、肖利平:《产业特征、公司治理与企业研发投入——来自中国战略性新兴产业A股上市公司的经验证据》, 《经济管理》 2015年第8期。
39 李晓华、吕铁: 《战略性新兴产业的特征与政策导向研究》, 《宏观经济研究》 2010年第9期。
40 邓向荣、曹红:《产业升级路径选择: 遵循抑或偏离比较优势——基于产品空间结构的实证分析》, 《中国工业经济》 2016年第2期。
41 崔校宁、李智: 《产业政策与竞争政策的兼容性研究》, 《价格理论与实践》 2016年第9期。
42 宋则: 《传承创新马克思市场学说寻求市场化改革新突破》, 《经济研究参考》 2017年第40期。
43 黄先海、宋学印、诸竹君: 《中国产业政策的最优实施空间界定——补贴效应、竞争兼容与过剩破解》, 《中国工业经济》 2015年第4期。
44 于立、刘玉斌: 《中国市场经济体制的二维推论: 竞争政策基础性与市场决定性》,《改革》 2017年第1期。
45 金碚: 《供给侧政策功能研究——从产业政策看政府如何有效发挥作用》, 《经济管理》2017年第7期。
46 周开国、闫润宇、杨海生:《供给侧结构性改革背景下企业的退出与进入: 政府和市场的作用》, 《经济研究》 2018年第11期。
47 于良春: 《中国的竞争政策与产业政策: 作用、关系与协调机制》, 《经济与管理研究》2018年第10期。
48 周亚虹、蒲余路、陈诗一, 等: 《政府扶持与新型产业发展——以新能源为例》, 《经济研究》 2015年第6期。
49 刘涛雄、罗贞礼:《从传统产业政策迈向竞争与创新政策——新常态下中国产业政策转型的逻辑与对策》, 《理论学刊》 2016年第2期。
50 费洪平、洪群联、邱灵, 等: 《新时代我国产业政策转型研究》, 《北京交通大学学报(社会科学版)》 2021年第4期。
51杜阳、李田: 《产业政策、竞争驱动与企业创新效率》, 《经济与管理研究》 2020年第7期。
52狄振鹏、王为东: 《我国产业政策转型研究》, 《新疆社会科学》 2020年第6期。
53 钟廷勇、许超亚、李江娜: 《产业政策、市场竞争与企业创新策略选择》, 《江海学刊》2021年第2期。
54 王桂军、张辉: 《促进企业创新的产业政策选择: 政策工具组合视角》, 《经济学动态》2020年第10期。
55 蒋墨冰、王龙梅、吕品: 《经济政策不确定性、产业政策与企业创新》, 《产经评论》2021年第2期。
56 张燕、邓峰: 《产业政策与微观企业行为研究综述》, 《财会月刊》 2021年第15期。
57 石清华: 《经济新常态下我国产业转型升级的模式分析》, 《学术交流》 2021年第2期。
58 李伟、贺俊: 《确立竞争政策基础地位的激励约束和能力障碍》, 《学习与探索》 2021年第5期。
59 戴一鑫、李杏: 《政策偏向、产业集聚与区域均衡增长》, 《山西财经大学学报》 2021年第4期。
60 王晓晔: 《自由贸易区竞争政策的合作》, 《国际贸易》 2011年第10期。
61 齐虹丽: 《产业政策与竞争政策的关系——中国入世后面临的挑战与日本的经验》,《经济科学》 2003年第3期。
62 戴龙: 《日本反垄断法实施中的竞争政策和产业政策》, 《环球法律评论》 2009年第3期。
63 李平、刘桂清: 《产业政策限制竞争法律规制的理论逻辑与制度路径》, 《吉首大学学报 (社会科学版)》 2020年第6期。
64 王先林: 《反垄断法与创新发展——兼论反垄断与保护知识产权的协调发展》, 《法学》2016年第12期。
65 许昆林: 《逐步确立竞争政策的基础性地位》, 《价格理论与实践》 2013年第10期。
66 张茅: 《让竞争政策更有力地助推市场经济》, 《工商行政管理》 2014年第17期。
67 臧跃茹、刘志成: 《以确立竞争政策基础性地位为重点 加快完善社会主义市场经济体制》, 《宏观经济管理》 2018年第4期。
68 马龙龙: 《流通产业政策》, 北京: 清华大学出版社, 2005.
69 洪涛、程敏:《 “十二五”时期我国流通政策的新亮点和理论突破》,《商业经济研究》2016年第5期。
70黄锐、谢朝武、李勇泉: 《中国文化旅游产业政策演进及有效性分析——基于2009—2018年政策样本的实证研究》, 《旅游学刊》 2021年第1期。
71 翟燕霞、石培华: 《政策工具视角下我国健康旅游产业政策文本量化研究》, 《生态经济》 2021年第7期。
72 李在军、崔亚芹: 《中国冰雪旅游产业融合发展的机制与推进路径研究》, 《首都体育学院学报》 2021年第3期。
73 李晓娣、原媛、黄鲁成: 《政策工具视角下我国养老产业政策量化研究》, 《情报杂志》2021年第4期。