第三节 我国社会救助的历史、特点及展望

一、我国社会救助的发展与改革历程

我国的社会救助历史悠久，源远流长。古代社会弱势人群的生存状态常常引起明智的统治者的关注，采取一定措施来救助社会弱势群体成为许多朝代政府的恤政和民间的善举。从常态下的养老、慈幼育婴、恤嫠、助残、仓储到临灾时的应急救济，均是救助弱势人群的具体措施。

《周礼》就以儒家的“仁”“孝”等信条对老者及鳏寡孤独的救助作出了指导性的规定。汉代以后，从存问制度的设立到对年老、鳏寡、废疾及贫困之人的定期或不定期的物质赏赐，国家对这些人的救助更加系统化。南北朝时期，国家设立了六疾馆和孤独园等专门的收养机构，对鳏寡孤独、贫病无依者给予集中救助。从此以后，历代王朝开始由国家出面设立专门的救济机构，如唐代的悲田养病坊，目的是“矜孤恤穷，敬老养病”，宋代的福田院、居养院和安济坊则分别以收养安置鳏寡孤独和废疾贫困之人为主。此外，宋代各种名目不同的救济机构（如广惠院、实济院、安养院、利济院、安乐坊、安济坊、安乐庐、安乐寮、举子仓、婴儿局、慈幼局、合剂局、太平惠民局、施药局等）遍布全国，将国家救济事业推向了高潮。元、明、清以后各代也设立了官办的养济院、惠民药局、普济堂、栖流所、育婴堂等救济机构。除了国家救济以外，以宗族、宗教机构等为主要组织的民间的社会救助也很发达。尤其是在社会群体面临大规模危机（如灾荒、战乱）时，这些救济机构的作用十分明显。

近代以来，由于天灾不断，战祸频发，弱势人群有增无减，地方士绅商人和宗教机构等创办的民间慈善机构及西方传教士经办的慈善事业作用凸显；相反，国家兴办的救济机构则由于国势的式微受到了限制。另外，带有西方色彩的红十字会、华洋义赈会等慈善机构的活动及其运作受西方影响很大，在灾荒与战乱频发的近代中国，在救助灾民和战争难民中作用突出。

1943年国民政府公布实施了《社会救济法》，这是中国历史上第一部国家济贫大法。同时，政府还公布了一系列法规，逐渐形成了一整套与济贫相关的法律法规体系。

中华人民共和国成立后，我国的社会救助工作大致经历了三个阶段，每个阶段社会救助在社会保障体系中的地位与作用都有所不同：

一是中华人民共和国成立之初国民经济恢复与社会主义改造的阶段（1949—1956年），社会救助内容丰富，包括灾害救济、贫困救济、生产自救、群众互助等，而我国在1951年才开始探索劳动保险，社会福利当时也几乎没有。这个阶段的社会保障模式基本属于救助保障模式，即社会救助在整个社会保障体系中居于绝对主体地位，社会保险与社会福利很不发达。

二是计划经济体制下全面建设社会主义的阶段（1957—1978年）。从整个社会保障制度体系来看，城市的国家与单位保障和农村的集体保障已保障了绝大部分人口。当时的社保体系虽城乡分割，但却覆盖了几乎所有社会成员，各种劳动保险和单位（集体）福利众多，因此当时的社会保障制度体系可以算作一种普遍保障的模式。这种模式下的社会救助只针对极少数缺少劳动能力的或有其他特殊困难的边缘群体，其重要性无从谈起，在整个社保体系中处于边缘地位。

三是改革开放后的阶段。1978年以后，我国进入了向市场经济转型的时期。在城市，企业成为经营实体，原有的单位保障解体。农村由于家庭联产承包责任制的实施，原有的集体保障也逐渐瓦解。中国计划经济体制下的普遍保障模式被彻底颠覆。在此背景下，社会救助的重要性逐渐提升，尤其是20世纪90年代中期以后，随着城乡最低生活保障制度的逐步建设，以及相关住房、医疗和教育救助等专项救助的探索实践，我国的社会救助开始向新型社会救助制度过渡。这个阶段由于社会保障体系的普遍保障模式被打破，社会救助已摆脱了边缘性地位，其重要性在逐步上升。中华人民共和国成立到20世纪末，我国的社会救济主要分为三类：自然灾害救济、孤寡病残救济、城乡贫困户救济。社会救济制度一直都没有形成一个比较系统的体系，而是非常分散的，应急性规定比较多。伴随着经济体制的改革、新的社会保障体系的建立，社会救助从20世纪90年代开始迅速发展。

1987年6月3日，经党中央、国务院批准，中国社会福利有奖募捐委员会在北京成立。这一事件打破了近四十年来社会福利事业由国家包办的局面，开辟了向社会筹集资金、社会福利社会办的新渠道。

1988年9月，国务院发布的《基金会管理办法》，对基金会的设立条件、基金的使用和管理等作出原则规定。

1989年10月，在对1950年政务院《社会团体登记暂行办法》修改补充的基础上，国务院发布了《社会团体登记管理条例》，内容包括总则、管辖、成立登记、变更登记、注销登记、监督管理。它在明确国家保护社会团体依照其登记的章程进行活动，其他任何组织和个人不得非法干涉的同时，也强调了社会团体必须遵守宪法和法律、法规，维护国家的统一和民族的团结，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。

1991年5月15日起施行《中华人民共和国残疾人保障法》。

1993年6月1日，上海市率先建立城市居民最低生活保障线制度。市政府规定，凡是上海市城市居民，家庭人均收入低于市政府规定的最低生活保障线的，都有权向政府有关部门申请领取最低生活保障金。其后全国许多城市都借鉴上海市的经验，探索建立本地的城市居民救助制度。1997年，国务院在总结全国各地经验的基础上，发布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在20世纪末，全国所有的城市都要建立城市居民最低生活保障制度，1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，在全国范围内建立了城市居民最低生活保障制度。

1994年，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，对五保供养的对象、内容、形式及五保户的财产处理、监督管理进行了规定。

1994年，在特定的社会基础和法制背景下，司法部提出建立和实施法律援助制度，反映了我国经济的发展及法律制度和社会保障制度的逐步完善。其间我国的律师体制经历了一次最重大的改革。其主要内容是，不再使用传统的以生产资料所有制模式和行政管理模式来界定律师和律师事务所的性质，在有条件的地方，允许律师不受国家编制限制，不依赖国家财力，寻找一条外延发展的道路，通过每年一次的公开律师资格考试，扩大律师队伍，改善律师的知识构成，提高律师素质，以满足社会主义市场经济深入发展对律师法律服务日益增长的需求；通过实行自愿组合、自负盈亏、自我约束、自我发展的机制，将律师的个人收入与所提供的服务数量、质量挂起钩来，从内涵上调动律师的积极性，以拓展律师的服务领域，提高法律服务质量。法律援助制度的建立，解决了部分弱势群体因经济困难“请不起律师、打不起官司”的问题。

1994年民政部决定在农村逐步建立起与经济发展水平相适应的，层次不同、标准有别的最低生活保障制度。

1996年，民政部印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，把建立农村最低生活保障制度确立为农村社会保障体系建设的重点。

1997年12月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国防震减灾法》，自1998年3月1日起施行。

1998年10月25日，国务院发布并实施新的《社会团体登记管理条例》，加强新形势下对民间组织的管理。

1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，表明了城市居民最低生活保障线作为社会保障体系的最后一道防线由政府来兜底承担，体现了宪法赋予每一个公民最基本的生存权利。

1999年，建设部制定了《城镇廉租住房管理办法》，启动了城镇廉租住房建设工作。

1999年9月1日施行的《中华人民共和国公益事业捐赠法》旨在鼓励捐赠、规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业的发展。

2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号）明确提出从当年开始，对贫困地区家庭经济困难的中小学生进行免费提供教科书制度的试点，在农村地区推广使用经济适用型教材。采取减免书本费、寄宿费等办法减轻家庭经济困难学生的负担，从此开始了“两免一补”的进程。

2001年，国务院公布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，确定了21世纪头十年我国农村扶贫工作的基本内容、实现途径、政策保障及组织领导。

2003年，国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止了1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，标志着我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度正式建立。这是一项针对城市流动人口而设立的社会救助制度。将强制性收容遣送改为关爱性救助管理，建立以自愿受助、无偿救助为原则的新型社会救助制度，是我国社会救助制度的重大改革。

2003年2月，由民政部、卫生部（现为国家卫生健康委员会）和财政部共同实施建立的农村大病医疗救助制度，拉开了农村医疗救助制度建设的序幕。农村医疗救助制度是政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，对患大病的农村五保户和贫困农民家庭实行医疗救助的制度。

2003年7月，《中华人民共和国法律援助条例》正式颁布。

2004年6月1日起，我国废止了原有的《基金会管理办法》，施行《基金会管理条例》，对基金会的设立、变更和注销，基金会的组织机构、财产管理和使用、监督管理及法律责任作出了明确规定。

2004年5月13日，我国开始实施《经济适用住房管理办法》。《经济适用住房管理办法》改变了1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中要求重点发展经济适用住房，以经济适用住房来解决大多数人住房的政策导向，确保为中低收入群众造福。

2005年3月我国正式启动城市医疗救助试点工作。

2006年1月11日，国务院第121次常务会议通过了《农村五保供养工作条例》。该条例的颁布，实现了农村“五保”从农民集体互助共济向财政供养为主的转变，五保供养制度成为真正意义上的社会保障制度。

2006年1月，国家出台了《国家自然灾害救助应急预案》，明确了救灾工作的四级响应规程。按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担、以地方为主的原则，救灾资金每年由中央安排特大自然灾害救济补助金，地方配合投入资金，保障灾民灾后有饭吃、有水喝、有衣穿、有病能医、有房可住。

2006年，社会救助法已被全国人大常委会法工委列入立法计划，8月份《中华人民共和国社会救助法（草案）》被提交国务院法制办进行论证，并于2007年提请全国人大审议。

2007年7月11日，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村最低生活保障制度将成为一种制度性安排，由试点地区逐渐扩大到全国农村。农村低保制度的目标是通过在全国范围内建立农村最低生活保障制度将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村人口的温饱问题。它克服了20世纪50年代初以来传统农村社会救助存在的救济面窄、救济标准低、制度建设落后等缺陷。

2007年5月，国务院发布《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，开始在中等职业学校和高校建立全新的资助体系。

2007年6月，民政部下发了《关于进一步建立健全临时救助制度的通知》（民发〔2007〕92号），对临时救助的对象、标准、程序等进行了规范。

2007年8月底通过、2008年1月1日施行的《中华人民共和国就业促进法》规定，各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。

为彻底解决城市低收入家庭住房困难，国务院于2007年8月发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，将住房救助的范围扩大到城市低收入家庭，将住房救助的形式由单纯的实物配租扩大到发放租赁补贴与实物配租相结合。

2008年10月，民政部等部委联合发布《城市低收入家庭认定办法》（民发〔2008〕156号），为住房救助的实施奠定基础。

2009年5月，住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部印发《2009—2011年廉租住房保障规划》，提出争取用3年时间基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题，3年内再新增廉租住房518万套、新增发放租赁补贴191万户。

2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》），并于当年5月1日起实施。《办法》第一次以行政法规的形式综合构建了社会救助体系，明确社会救助主要包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助八项制度以及社会力量参与，成为我国社会救助事业发展的重要里程碑。

2016年国务院颁布了《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号），以解决城乡发展不平衡、相关政策不衔接、工作机制不健全、资金渠道不通畅、管理服务不规范等问题。

2017年1月，国务院办公厅印发《关于加强困难群众基本生活保障有关工作的通知》，要求全国各县（市、区）都要建立健全由政府负责人牵头、民政部门负责、有关部门和单位参加的困难群众基本生活保障工作协调机制，定期研究解决本地区困难群众基本生活保障问题。

2019年，在北京召开的新时代社会救助发展与立法研讨会上，民政部社会救助司司长刘喜堂表示，2019年民政部社会救助司的工作之一，即围绕社会救助立法开展。《社会救助法》被纳入议事日程。

2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》，要求各地各部门用2年左右时间，健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系，在制度更加成熟、更加定型上取得明显成效。社会救助法制健全完备，体制机制高效顺畅，服务管理便民惠民，兜底保障功能有效发挥，城乡困难群众都能得到及时救助。到2035年，实现社会救助事业高质量发展，改革发展成果更多更公平惠及困难群众，民生兜底保障安全网密实牢靠，总体适应基本实现社会主义现代化的宏伟目标。

二、我国社会救助发展的特点

近年来我国社会救助的发展具有明显的特点。

一是救助范围不断扩大，从特殊保障向适度普及方向发展。社会救助在区域上覆盖城市和农村，城乡统筹、协调发展，在救助对象上面向城市低保、“三无”人员、农村五保户、特困户、灾民、流浪乞讨、孤残儿童等城乡各类困难居民，应救尽救。

二是救助内容增多，从单项救助向系列化救助发展。社会救助不仅要帮助困难群众解决吃、穿、住等基本生活困难问题，还要帮助解决医疗、教育、就业、法律等方面的特殊困难，从不同方面提供多种救助服务，增强社会救助功能。

三是涉及部门更广，从民政单个部门行为向多部门（如教育、卫生、劳动、建设、司法、扶贫、财政、发展改革等相关部门和众多公益性社会组织）协作发展。

四是工作要求提高，从临时性、粗放型向规范化、制度化发展。无论是救助对象的申请、审核、审批程序，还是救助政策、救助对象、救助标准；无论是救助资金的发放，还是救助信息、档案资料管理，都要做到规范有序，尽量公开透明。

五是救助功效加大，从多头救助、分散救助向有机衔接、整体推进发展。随着各项救助制度逐步建立健全，需要在更大、更新的制度框架内统筹考虑社会救助工作的协调发展。社会救助需要将各种救助对象、救助内容、救助资源、救助制度有机整合，上下联动，为社会救助工作提供强大的支持和动力，不断提高救助工作的整体水平和综合效益。

六是监督管理加强，从部门监督向社会监督发展。随着救助工作的社会关注度提高，救助对象的维权意识增强，社会救助工作的监督管理力度不断加大。不仅要接受审计监督、纪检监督，各级人大、政协也把社会救助工作作为监督检查的重点，将救助工作置于救助对象、新闻媒体和人民群众的广泛监督之下，确保社会救助工作健康、顺利开展。

三、目前我国社会救助中存在的问题

1.救助措施设计不科学，救助资源配置欠缺公平，出现救助叠加问题

各项救助措施的设计应该针对确需救助的困难群体，每一项救助措施一般都有特定的受助对象。一般而言，生活水平越低，该群体对各项救助措施的需求就越大，如低保家庭除了基本生活救助外，还可能需要在医疗、就学、住房等方面得到救助。但这并不意味着低保以外的困难家庭不需要专项救助，对生活水平略高于低保对象的困难家庭而言，其自身能力仅仅是保证基本生活，当遇到基本生活以外的困难时，依靠自身能力往往难以解决，需要政府和外界力量的帮助；反之，生活水平最低的低保家庭除了基本生活救助外，未必同时需要其他各项社会救助措施的救助。

以辽宁省盘锦市为例，最低生活保障制度刚开始比较稳定，但国家后来实施的一些分类救助，例如临时救助、医疗救助、取暖救助、就学救助等，由于待遇较高，也引起了人们的普遍关注，许多人纷纷要求加入，造成低保户比边缘户富裕，出现新的不公。政府可以采取的对策是将低保以外的其他救助的范围扩大，但是又会有新的边缘户面临着不公平待遇，其影响一直会由社会底层向上蔓延。目前，在一些城市对低保家庭实行了一些现金补贴和优惠政策之后，低保制度的含金量大增，甚至有的申请者要求，可以不要低保金，就要那些补贴和优惠政策。对很多并不富裕的人来说，即使不考虑医疗救助和廉租住房，就现在这些配套措施的诱惑力也是难以抵御的。大连市也出现一些收入略高于低保标准的低收入家庭在遇到大病等突发困难时难以得到有效救助的情况，促使一部分低保边缘户千方百计要求进入低保行列。

2.资格确认难度较大，而现行的家庭财产调查在实施过程中不可避免带有随意性和盲目性

一些被救助对象不能正确理解社会救助政策，主要采用隐报、瞒报等手段掩盖实际家庭收入，抵制基层民政部门和社区救助工作者的定期随访和家庭收入审核工作，严重影响了社会救助工作的正常开展。民政部门在具体审查标准上进行了一定程度的变通，将“视同收入”“实际生活水平”“拥有高档消费的情况”“日常生活状态”等都作为审核资格的变通标准；将能否按照规定参加义务劳动、制定申请者合法持有财产的限制性规定也作为判断是否有资格享受待遇的标准之一，这导致地方政府变通标准或自由裁量无法完全避免。

3.资金投入不足，筹集机制不合理，基层政府负担过大或供给主体间救助事权与支出责任不平衡

社会救助资金是由政府主导、主要用于帮助解决民生困苦的财力资源。社会救助资金主要来自国家财政拨款和社会筹集，此外还有信贷扶持和国际援助。它包括城市和农村最低生活保障金、救灾资金、贫困群众医疗救助资金、社会福利基金、福星工程和五保供养资金、抚恤金、残疾人事业资金等。资金来源主要是本级财政预算安排、上级财政资金补助、社会捐赠和福利彩票收益分成等。

目前我国社会救助资金缺乏筹措机制，无法形成整体效应，救助资金主要源于政府，资金匮乏仍然是当前社会救助的突出问题。从政府对救助的投入来看，财政社保支出比例近年来增长迅猛，财政资金扮演着主力军的作用。从社会筹资来看，一是慈善公益机构发展起步晚，动员社会资源的能力弱，掌握的资金总额少，没有足够的社会公信力；二是筹资渠道不畅，目前除发行福利彩票和在重大灾害发生后及每年元旦、春节前开展的临时募捐活动外，缺乏经常性的规范的筹资渠道和方式；三是公民慈善观念落后，个人主动性慈善捐赠参与率较低。

社会救助是财产再分配体系的重要一环，社会救助行政供给主体具体职责的实现需要明确的财政给付作为保障，但是我国一方面分配给地方政府，特别是县乡级政府沉重的社会救助职责，另一方面又未通过收入分配或有效的政府间转移支付系统支持地方政府实施这些职责时所需之支出。

目前由于市及区（县）财力有限，预算支出结构不尽合理。在中央财政出钱的情况下，低保金支出主要依靠中央财政，省、地级政府财政支出所占比例过小，财政状况最差的区（县）政府负担较重。除低保基金外，其他社会救助（如医疗救助、教育救助和住房救助等）如何分担各级财政的责任仍是一个重要而棘手的问题。此外，社会救助资金被挤占挪用的现象依然普遍存在。

4.政府部门之间信息不能完全共享

我国目前还未形成统一的社会救助管理部门。社会救助由民政部门主管，但社会的行政管理、资金管理和救助对象管理分属政府多个行政部门，各级社会救助基金组织处于无序状态。一些专项救助如教育救助、医疗救助、住房救助以及司法援助等，分属不同的部门主管；灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人员救助虽然都归民政部门管理，但是在民政部门内部却又分属不同的部门。部门分割导致社会救助缺乏联动机制，难以有效地满足救助对象的各种救助需求。例如，有营业执照的人申请低保，民政部如果很快能得到工商局的信息，就可以去核实家庭收入的人工费；民政部如果可以掌握领取失业金的人的信息，就可以避免他们重复领取低保。反之，如果信息不畅通，资源不能共享，许多人就可以钻空子，领到双份或更多的保障金。

由此引发两个方面的明显弊端：一是管理机构政出多门，标准不一，各个救助主体之间互不衔接，不能形成合力，使政府在救助工作中的主体地位不明显，综合救助能力减弱；二是由于没有明确的责任主体，救助工作相互交叉，有限的救助力量和资源出现浪费。如每年的春节慰问中，民政部门慰问低保户、工会部门慰问困难职工、残联慰问残疾家庭，结果出现重复慰问，甚至出现一户同时得到四个部门的慰问。又如高考后对部分困难家庭的大学生实行资助过程中，参与资助的有民政、工会、妇联、共青团、文明办等部门，结果出现有的家庭得到多部门救助，资金上万元，而有的家庭却得不到及时救助。

管理的部门分割，加之信息管理技术的落后，使得我国社会救助的发展亟待信息网络的发展。例如，目前全国还没有形成一个流浪儿童的统一信息网络，查询流浪儿童家庭和流出地的工作没有全国性合作，致使工作效率低，许多儿童长期滞留在救助中心。又如，由于我国目前中职学生的注册系统和资助管理系统无法对接，技工学校的注册系统和职业学校的注册系统不能通用，因此一些地方不少中职学生重复注册，骗取国家助学金，给国家助学政策的贯彻带来阻力。

5.社会救助工作人员不足，工作量大，工作经费未落实，有的管理人员人身安全受到威胁

以城市低保为例，从制度上看，社会救助工作人员需要对申请者进行家庭收入状况调查，以确定是否符合法定的受助条件。同时社会救助工作人员要对救助者进行追踪调查，及时了解救助者家庭收入变化情况，定期复核家庭是否继续符合救助条件。以上法定工作均需要大量的人力。为此，在城市低保制度的实施过程中，政府将城市低保的日常管理、服务工作委托给居民委员会承担。这样，最基础、最大量的入户调查、收入核查工作就交给了社区居委会来管理，政府在节省了大量人工费的同时，使“城市低保机器”工作起来。

在实施低保的人员编制和工作经费方面，从中央到地方，各级政府都没有一个明确的态度。在人员编制上，较之劳动与社会保障部门近年来为实施社会保险大量增加事业编制和人员，民政部门在低保管理方面的人手实在少得可怜，在工作经费上问题更大，习惯的做法是上一级往下一级压，到基层实际上什么都没有，区、街道、居委会甚至只能自己贴钱，甚至是基层干部个人贴钱来办事。只给基层增加任务，而不能给基层增加相应的人力和财力，这种做法往往会因小失大。

不仅如此，由于不给不符合标准的居民办理城市低保，低保工作人员时常被恐吓，家庭房屋的玻璃被砸、电线被剪等现象也时有发生，甚至还被殴打致伤。有的工作人员为困难患病群众服务，却连自身的健康权也得不到保障。目前，社区低保工作人员在工作、健康、人身安全等方面的权利，还没有明确的法规进行规范。

6.社会救助导致某种程度的“福利依赖”

由于救助标准偏低，不能让救助对象积累必要的资产以应对就业所带来的成本和风险，加之现行的工资标准偏低，不能形成有效的就业激励，同时就业指导、就业培训和社会参与指导等还不够细致、个性化，不能根据救助对象的实际情况为其制定就业和参与社会竞争的个性化策略，因此享受社会救助者最终自主摆脱贫困的人非常少。很多人实际上是在长期享受社会救助，且其就业动机日益弱化，在很大程度上不自觉地满足于其低水平的生活状况，形成所谓的“福利依赖”。

7.社会救助的社会融合效果不突出

一方面，社会救助的对象对主流社会存在着疏离感，在一些地区和一些人身上，这种感觉甚至相当强烈和持久，来自主流社会的救助并不能使他们融入主流社会；另一方面，政府的社会救助实践并没有迅速地唤起全社会的互助理念，唤起富裕社会成员的慈悲之心，其最重要的表现就是我们的民间慈善事业还很不发达，民间社会互助的力量还非常薄弱。在一个缺乏社会互助支持的社会，单纯的政府救助，其效果也必然是有限的。

8.不少管理细节有待改进

社会救助中的许多慰问主要集中在年关岁底或重要节日，届时各部门抽排一些特困对象重点走访，登门发放慰问品、慰问金，这成为社会救助的常规实践和常规动作，而平时较多的贫困对象只是门前冷清、求助乏力，这种突击式的救助对救助对象而言，只能解一时之急，得到一时的关心和帮助，很大程度上会影响救助工作的实际效果。

9.法治和社会道德文化价值观念落后

国内外社会救助制度的实践表明，社会救助深深植根于法治和包括道德、社会价值观等在内的社会文化之中。例如，联邦德国的社会救助制度建立在德国社会的文化传统基础上，强调社会成员互相帮助和家庭重要性的天主教传统，主张政府怀有父爱主义情结、保守而温和的国家父爱主义（conservative state-paternalism）思想是其社会基础。中国社会救助制度建立和发展过程中出现的很多障碍更加显示了法治和诚信的社会环境的重要性。当前在社会救助中出现的诸如“人情保”“骗保”“低保富翁”，有的地方每年轮换确定低保对象，不是按照低保标准而是根据资金情况发放保障金，一些符合条件的对象未纳入低保范围等问题的根源在于法治和道德文化观念落后。部分社会救助对象把自己看成是特殊的社会群体，认为社会救助是一种应得的福利，或者把能挤入社会救助体系这一安全网看作是幸事，而不觉得自己是被贴上了社会救助对象或者贫困者之类的社会标签，造成社会救助制度的发展面临很大的文化道德障碍，提高了中国社会救助的运行成本。

四、完善我国社会救助制度的思路与对策建议

我国社会救助制度的完善意义重大，任重道远。

1.完善现行的分类救助和差异救助，增加一些新的单项救助项目如意外事故救助等，借鉴国外分类救助的先进理念

低保制度将从救助标准单一逐渐向分类分层救助方向发展，即从低保家庭和低保对象本人的困难情况出发，按照困难程度的不同提供差异化的保障待遇，做到突出重点、兼顾一般、分类施保。低保制度对不同的人口设立不同的津贴项目，规定不同的资格标准和准入门槛，提供不同标准的救助；同时对于下岗、失业人口应加强培训经历、求职经历和再就业状况的要求和审查，对有就业能力、容易就业和再就业，以及无就业能力、不容易就业和再就业的申请人需要分清情况区别对待。

从现行的单项救助制度看，因交通事故、安全生产事故等意外事件造成生活困难的群众仍难以纳入救助体系。在欧洲，有一项社会照顾制度，主要就是针对因意外突发事件而受到困扰的人。参照国外的经验做法，实行意外事故救助制度，可以对现行救助体系起到“拾遗补阙”的重要作用。这方面，需要有关部门作进一步的深入研究。例如，应探索环境污染（如水资源污染）受害者社会救助的机制。

国外近年兴起的有条件现金援助值得我国加以研究。有条件现金援助（conditional cash transfer，CCT）项目是一种新的社会救助形式，它致力于对年轻人的培养，以使得人力资本获得积累，并以此来打破贫困代际传递。CCT提供现金资助给贫困家庭，但必须以投资人力资本为基础，比如送孩子去学校或健康中心。这种约束性使得CCT不仅是一种短期社会救助的手段，更成为一种长期的人力资本投资。CCT是一种刚萌芽的社会项目，它通过教育券、补贴式医疗保险计划等形式直接资助需方。CCT针对提高儿童的人力资本已在许多国家实施，尤其在拉美和加勒比海地区。最受欢迎的一类CCT包含健康、教育、营养三重目标，比如墨西哥的教育健康食品计划、哥伦比亚的家庭行动计划、洪都拉斯的家庭安置项目、牙买加的健康教育发展计划、尼加拉瓜的社会保障网络。

2.扶持弱势群体自我生存和发展能力

新福利经济学家阿马蒂亚·森认为，社会参与能力的下降实际构成了社会排斥，并有可能陷入长久的恶性循环。现金收入再分配只能维持现状，而不能打破贫穷的循环，因而十分有必要区别收入贫困与能力贫困的差异，将社会救助的目标从克服收入贫困提升到消除能力贫困，救助与发展相结合，提升救助对象的社会参与能力，协助他们自立、自强，最终消除社会排斥，实现社会整合。

目前我国教育培训严重不足，知识技能严重缺乏，加之劳动力严重过剩，劳动力就业形势严峻。因此，对于弱势群体的教育培训是提高弱势群体竞争力、帮助其摆脱弱势的治本之策。如对下岗职工而言，技能培训、再就业信息、社保资金、各类优惠政策都是其应拥有的社会资源，是其摆脱弱势地位的基础条件。政府应做出调整逐步改变目前我国社会救助发展中生存性救助多、发展性救助少，输血型救助多、造血型救助少的现状。

3.建立合理的财政分担机制和统管统支的经费保障机制

社会救助是政府的责任，各级政府义不容辞，中央、省、市、县四级财政应建立合理的分担机制。中央政府应该帮助“老、少、边、穷”地区的城市，这些城市往往财政越困难，救助对象也越多，只有通过中央财政转移支付才能使这些城市的救助对象实现“应保尽保”。中央政府和省级政府还应该帮助中央部委所属和省属企业多的城市，因为这些企业的利润大多以利税形式上缴给中央财政和省级财政，上级财政应该为它们提供救助资金。

与此同时，政府应加强救助资金的筹措、使用与管理。第一，应积极争取政府重视和财政部门支持，利用民政部门从事社会捐助管理的职能优势，广辟资金渠道，多方募集救助资金，同时鼓励社会力量参与社会救助活动。第二，应建立社会救助资金统筹统管统支的经费保障机制。在当前财政支出为主的情况下，政府考虑将原先各部门自行筹措、分散使用的救助资金纳入社会救助资金总盘子，统筹安排，即采取“救助对象统一管理，资金共同分担，统一使用”的救助制度。比如可以以低保资金预算作参照，按照一定的比例增加安排医疗救助资金、教育救助资金、住房救助资金等，使社会救助资金的总盘子由民政部门统一管理、统一支出。在此基础上以低保标准为参照，统一制定各项救助标准，对住房困难的给予住房补助、就学困难的给予教育补助、就医困难的给予医疗补助。这样做，一方面使有限的救助资金发挥最大的救助效能，避免出现重复救助现象，另一方面可以有效地整合救助资源形成统一的社会救助平台和“一口上下”的运行机制，切实解决弱势群体的各种困难。第三，应严格资金管理，实行专户储存、专项管理、专款专用，合理利用资金，确保社会救助资金的安全运行。

4.动态管理机制

救助人员做到社区每月、街道每季度、区县每半年对重点低保对象走访一次，随时掌握救助对象的家庭情况，确保救助渠道畅通。政府甚至可以考虑借鉴国际经验，设立专门的家计调查机构，改变以社区干部为主进行家计调查的现状，改由专业的社会工作者来完成，提高家庭财产调查的专业化水平。

5.加强社会救助工作的组织领导和机构建设

我国要有效地开展社会救助工作，充分发挥社会救助在稳定社会、促进经济发展中的重要作用，应健全由政府分管领导任组长，民政、财政、教育、劳动保障、卫生、审计、监察等部门组成的新型社会救助工作领导小组制度，统一管理、组织、协调以低保为基础的新型社会救助工作。政府要把以低保为基础的新型社会救助体系建设纳入经济社会发展规划，摆在各级政府重要议事日程上，不断增加社会救助资金投入，建立与经济社会发展水平相适应的社会救助资金筹措和稳定增长机制，合理确定城乡帮扶救助对象、帮扶救助项目和帮扶救助标准，完善帮扶救助政策，整合社会救助资源。要明确市、区（县）、街道（乡镇）、居委会（村委会）的社会救助职责，各尽其职，相互配合，尽快形成政府主导、部门配合、社会联动的新型社会救助组织管理体制，使社会救助工作逐步走上规范化、制度化、法治化轨道，不断提高社会救助管理和服务水平。

政府通过增设编制或招聘方式来解决基层救助工作人员偏少的问题，并且实行工资经费由财政全额拨款；同时要解决社会救助工作必需的办公经费，促进社会救助工作实现更好的效果。

6.建立救助信息数据库，形成纵向贯通、横向互联的社会救助信息共享机制

各级各部门要摸清城乡各类困难群众的底数，逐人建档立卡，按照内容完整、条目清楚、上下统一、管理规范、简明实用、方便查询的原则，逐步建立城乡各类困难群众基本信息数据库，形成省、市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村委会）五级纵向贯通、部门横向互联的救助信息共享机制，为政府决策、数据查询和动态管理提供依据。政府要加强部门协作，有关部门要及时将救助情况和救助信息报同级城乡社会救助协调（领导）小组办公室。各级社会救助办要加强对各部门社会救助信息、救助数据的收集汇总和对外发布工作。有效提高对特殊困难群众的救助能力和水平，实现“一口上下、不重不漏”的管理目标。

7.加强对弱势群体的伦理救助

当前我国社会救助中伦理救助缺失，应从构建伦理制度、规范救助行为、加强教育支持、强化思想道德教育四个方面加强弱势群体的伦理救助。在现阶段，首先应加强心理救助在社会救助各领域的推广和运用。

8.加强社会救助管理部门间的协调一致、相关制度间的衔接配套

社会救助体系是整个社会保障体系的重要组成部分，其本身又由多个单项制度构成，社会救助制度与社会保险、社会福利及劳动就业、户籍管理、教育卫生等制度间以及社会救助各子系统间的衔接配套很重要。一方面，社会救助管理部门要做好救助制度与社保制度和其他社会政策的衔接，如医疗救助与新型农村合作医疗之间要坚持互联互补、互不代替。在筹资上，对困难群众参加合作医疗的，要予以积极资助；有条件的地方，要全额资助。在报销上，对困难群众经合作医疗报销后要实行适当补差；有条件的地方，要探索实行困难群众大病、重病预先垫付医药费。医疗救助与城镇居民医疗保险存在相同问题，需要注意，医疗救助与城市社区卫生服务也应衔接得当。另一方面，要做好各项救助制度之间的衔接。从目前实施情况看，各项救助制度虽然类别不同，但在救助对象上存在一定的重复交叉，这容易造成救助对象之间的不平衡问题，要坚持统筹兼顾、适当整合，既要根据困难程度和类别向重点对象倾斜，又要把握好救助尺度，避免过于集中，特别要关注处在现行制度边缘的困难群众，确保广大困难群众都能得到应有的救助。

9.加强非政府组织在我国社会救助中的作用

政府是社会救助的第一责任主体，而非政府力量和社会成员之间开展的社会救助已成为政府救助的必要补充，作为我国社会救助体系中一支不可替代的主体力量发挥了积极的作用。实际上，政府救助和非政府救助完全可以相互补充，二者之间可以建立起很好的合作关系。面对我国仍拥有数千万贫困人口、贫困问题突出而政府救助能力不足、反贫困的任务依然艰巨的国情，我们应该在完善、健全政府救助的同时，创造条件开发社会救助资源，推进非政府力量和社会成员之间的社会互助，形成以政府为主导、以非政府力量为补充、立体交叉、纵横交错来面对社会各类弱势群体的社会救助系统。承认并确立社会救助的多元主体，营造非政府社会救助良性发展的社会环境，是完善我国社会救助体系的必然选择。我国应借鉴市场经济国家和地区的有效经验，营造有利于社会救助的思想理念，大力培育慈善组织。

10.加强社会救助工作的监管

社会救助要切实保障社会救助资金的合理使用，实现动态管理下的应保尽保、应退尽退，基层民政部门和街道（乡镇）、居委会（村委会）在实施社会救助工作中必须坚持政策公开、金额公开、保障对象公开的原则。社区救助工作人员要强化责任意识，克服各种困难，排除各种干扰，定期随访被救助对象，认真复核他们的家庭收入。要定期张榜公布本辖区内保障对象名单、家庭收入状况、保障标准、补差金额、发放时间、享受优惠待遇等内容，接受群众监督。各级民政部门要经常检查社会救助资金的使用情况，定期做好清理、对账工作，并积极配合财政、审计等部门对保障资金的使用情况进行监督、检查，对那些徇私舞弊、弄虚作假、开具假证明为本单位或亲朋好友骗取保障待遇的企业和个人，有关部门应通过法律手段严加惩处，确保社会救助工作健康有序开展，不断开创社会救助工作的新局面。同时，需要完整和细化编制民政事业预算，加强对救助基金的审计监督和其他监督。

11.加强农村社会救助体系建设，建立城乡统筹的社会救助制度

改革开放以来，部分地区和部分人在党的富民政策的引导下走上了富裕道路，并有上亿贫困人口摆脱了贫困，脱贫攻坚成果举世瞩目，但持续巩固脱贫攻坚成果、防止返贫和新增贫困，促进全体人民共同富裕道路上的持续减贫，还需社会救助制度的建设和完善。当前农村社会救助体系建设任务繁重而紧迫，大力推进农村社会救助体系建设，对于统筹城乡协调发展，维护公民权益，保持社会稳定，实现乡村振兴战略目标具有重要意义。政府应尽快推广农村低保制度并适当提高低保标准，建立与低保相配套的社会专项救助体系，加大在衣、食、住房、医疗、子女就学、法律援助等方面的救助力度。在农村自然灾害救助方面，政府应继续建立和完善救灾工作分级管理、救灾资金分级负担、救灾经费专户管理的工作体制，并规范和完善救灾款物发放制度，保证发放程序的公正性和发放过程的透明度；尽快形成和完善灾害的监测评估、综合协调、社会参与和具有较强能力的灾民紧急救助体系；逐步建立比较完备的救灾减灾的法规体系，加快减灾立法进程。在完善农村贫困群众基本生活救助的同时，向帮助贫困群众再就业方面延伸，形成一种促进救助对象积极上进和反哺社会的机制。

新型社会救助体系在救助对象的识别和界定上要打破城乡和地域限制，坚持无差别平等保护原则，即家庭收入低于当地救助标准（或符合专项救助条件）的公民，均有权向国家申请社会救助。国家不在制度设计上强调城乡户籍、地域差别、致贫原因、年龄、性别、有无违背道德行为和违纪行为，以及其他的身份限制或者按区域、按人口设定救助比例等，进而剥夺公民的社会救助权。

12.社会救助制度要由政策指导向法制保障转变

经过近几年的实践，当前的社会救助制度和规定，对推进社会救助、维护社会稳定、促进经济发展起到了积极的作用，但是这种分散实施的单项救助方式，在社会救助的实施主体、对象、标准、范围、期限、条件、监督、责任、义务等方面缺乏法律的有效规范，制约着社会救助体系的建设。有关部门应抓紧出台具有统一管理的政府规章，明确在政府领导下，民政、劳动、卫生、教育、建设、财政、审计、房管、工商、税务等部门和各级工、青、妇、残联等社会团体的职责，把软性的建议变成刚性的法规政策条款，全面建立起保障有力、运转协调、服务高效的救助体系。

13.注重宏观政策的配套

弱势群体的扩大是个社会问题，通过完善社会救助体系以期解决弱势群体所带来的问题只是就社会保障提出的思路。要想从根本上解决弱势群体的扩大及其所带来的问题，还需要从国家根本政策、经济的发展和整体的经济结构调整等方面寻求解决之道。在完善社会救助中促进社会建设，在推动社会建设中完善社会救助。

以改革现行的初次分配制度为例，政府高度重视完善初次分配的市场机制，维护市场竞争的公平和公正，以便更好地发挥市场机制的初次分配功能，使市场经济朝着好的方向发展，使在市场竞争中跌入社会救助范围的人最少化。在发展社会主义市场经济的过程中，政府应当把维护公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，逐步建立起以权利公平、机会公平、规则公平和分配公平为主要内容的社会公平保障体系，努力使全体人民共享经济发展的成果，并朝着共同富裕的方向稳步前进。

14.应加快社会救助理论研究

社会救助理论研究是社会救助体系发展和完善的先导，只有建立完善的社会救助理论研究体系，才能制定符合我国国情的社会救助理论，正确指导我国社会救助制度实践的推进，真正实现社会救助的目标。

加强社会救助理论研究，就要积极组织和利用现有的研究机构、学校或社会专门研究人员对当前社会救助制度实施中遇到的问题或认识模糊的方面进行深入探讨，形成有一定深度和高度的社会救助理论体系，推动社会救助制度的开展；加强社会救助研究不能闭门造车，应不断吸取国外的成功经验，结合本国情况推进社会救助体系建设；同时还要深入研究社会救助制度与其他社会保障制度的关系，形成社会救助的各类社会与经济发展指标，切实完善社会救助理论体系。

思考题