中篇

第二章 “严打”刑事政策

第一节 “严打”刑事政策概述

一、 “严打”刑事政策的概念

“严打”，即依法从重从快打击严重刑事犯罪，是我国代表性的刑事政策之一。“严打”是转型中国社会在面对特殊的严峻社会治安形势，通过对刑事司法资源的再调配，集中力量解决中国社会转型过程中突出的严重刑事犯罪问题的一种基本刑事司法政策和特殊刑事司法活动。注143一般认为，“严打”可以从狭义和广义上进行阐释，前者是指在全国范围的大规模集中行动；后者不仅包括全国范围的“严打”，还包括了特定部门对某种突出的犯罪类型或某段时间、某些地区突出的犯罪采取的专项斗争。注144本书论及的主要是狭义上的“严打”。在理解“严打”刑事政策时，应当把握如下四点：

第一，“严打”以依法为前提，“从重从快”必须在法律规定的范围和幅度以内。每次中央部署“严打”整治斗争开始时，都会强调对严重刑事犯罪分子，要在法律规定的量刑幅度内从重，在法定期限内从快进行打击。对此，有学者指出：“依法是严打整治斗争取得较好社会效果的保障，只有严格依照刑法规定定罪处罚，严格按照法定程序办案，才能使严打案件经得起历史检验，群众才会真正拥护和支持，受惩处者也才会心服口服，从而最大限度发挥刑罚惩治和预防犯罪的功能。”注145例如，1983年“严打”之初，全国人大常委会出台了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》，1984年又出台了《关于刑事案件办案期限的补充规定》，从实体和程序两个方面确保“严打”依法进行。最高人民法院、最高人民检察院、公安部先后发布了《关于当前办理强奸案件中具体应用法律的若干问题的解答》《关于严厉打击看守所在押人犯于羁押期间进行犯罪活动的通知》《关于当前处理自首和有关问题具体应用法律的解答》等规范性文件；最高人民法院、最高人民检察院也联合发布了《关于当前办理流氓案件中具体应用法律的若干问题的解答》《关于当前办理盗窃案件中具体应用法律的若干问题的解答》《关于当前办理盗窃案件中适用法律问题的补充通知》等规范性文件。在2001年“严打”过程中，司法解释的数量相较以往更是大大增加，其中针对破坏社会主义市场经济类犯罪的司法解释就有近20个，仅2001年出台的司法解释数量就达到55个，超过了1983年“严打”时期发布的司法解释数量的总和。注146这一系列司法解释的出台，既有效填补了立法漏洞，也为“严打”的依法开展提供了依据，确保了“严打”在法治轨道上进行。

第二，在实体上从重处罚。《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》第1条规定：“……对下列严重危害社会治安的犯罪分子，可以在刑法规定的最高刑以上处刑，直至判处死刑。”这无疑将刑法惩罚犯罪的机能提升到重要位置，在这一精神的指引下，法院在审判“严打”期间被确定为重点打击的犯罪时，严格按照法律规定的量刑幅度，根据犯罪行为本身的社会危害性依法从重，并在同一幅度内区分不同情节量刑，该重判的坚决重判，该判处死刑的坚决依法判处死刑，使严重危害社会治安的犯罪分子受到法律应有的制裁。注147在注重惩罚犯罪的同时，保障人权的机能也并未因此而被束之高阁。对于可能判处死刑的案件，在强调从重处罚的同时也要求必须事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，经得起历史的检验，一定要办成铁案，绝对不能出现错案。注148尤其是在2001年“严打”整治斗争开始后，司法机关总结了经验和教训，没有机械套用以往司法实践中一律在法定最高量刑幅度顶格判处的做法，而是理性地认识到从重处罚不等同于顶格判处，其真正含义是指根据被告人的行为应承担的刑罚后果，在刑法规定的量刑幅度内从重判处，即在法定幅度内，根据犯罪行为本身的社会危害性依法从重；在同一幅度内应区分不同情节进行量刑，不能简单地一律顶格判处；要将“严打”对象限制在规定的几类重点案件和根据本地区社会治安和犯罪的实际情况确定的打击重点上，不能扩大适用；不能把一些非罪、非刑事问题提级列入“严打”的范围，更不能人为地定重刑、死刑指标。注149

第三，在程序上从快处理。1979年《刑事诉讼法》第110条和第131条分别规定了关于起诉书副本、各项传票、通知书送达被告人的期限和被告人上诉、抗诉的期限，但1983年为适应当时“严打”的需要，全国人大常委会通过的《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》明确规定，“对杀人、强奸、抢劫、爆炸和其他严重危害公共安全应当判处死刑的犯罪分子，主要犯罪事实清楚，证据确凿，民愤极大的，应当迅速及时审判，可以不受刑事诉讼法第一百一十条规定的关于起诉书副本送达被告人期限以及各项传票、通知书送达期限的限制”，“前条所列犯罪分子的上诉期限和人民检察院的抗诉期限，由刑事诉讼法第一百三十一条规定的十日改为三日”，这在立法层面上加快了对严重危害公共安全的犯罪分子的处理；同时，在历次“严打”实施期间，刑事证据的要求也有所变化，在司法实践中出现了“两个基本”的做法，即在检察环节，只要基本事实清楚，基本证据确凿，就应快捕快诉，不要在细枝末节上纠缠，延误战机，注150这也成为“严打”时期办理刑事案件的指导原则。当然，随着后来“严打”的规范化、常态化，在程序上“快”的特征有所规范，诸如采取刑事强制措施不能任意突破法律期限，但总体上追求快是“严打”的一个重要特点。

第四，“严打”的对象是严重刑事犯罪分子。“严重刑事犯罪”在不同时期的“严打”中有不同的范围，总体而言有两类：一类是严重危害社会治安的犯罪；另一类是经济犯罪。1983年“严打”开始之际，全国人大常委会颁布的《关于严厉打击严重刑事犯罪活动的决定》，明确了“严打”的主要对象是七类严重刑事犯罪分子：流氓团伙分子；流窜作案分子；杀人犯、爆炸犯、投毒犯、贩毒犯、强奸犯、抢劫犯和重大盗窃犯；拐卖妇女、儿童的人贩子，强迫、引诱、容留妇女卖淫的犯罪分子和制造、复制、贩卖内容反动、淫秽的图书、图片、录音带、录像带的犯罪分子；有现行破坏活动的反动会道门分子；书写反革命标语、传单、挂钩信、匿名信的现行反革命分子；劳改逃跑犯，重新犯罪的劳改释放分子和解除劳教分子以及其他通缉在案的罪犯。1996年“严打”的重点对象是杀人、抢劫、爆炸、绑架勒索、重大盗窃等犯罪，特别是涉枪案件、黑社会性质的集团犯罪与流氓势力犯罪。2001年4月，针对刑事案件总量大幅度增长，社会危害性明显增大的情况，中央首次召开全国社会治安工作会议，提出从2001年4月至2003年4月开展为期两年的全国性“严打”整治斗争，并明确重点打击三类犯罪：有组织犯罪、带黑社会性质的团伙犯罪和流氓恶势力犯罪；爆炸、杀人、抢劫、绑架等严重暴力犯罪；盗窃等严重影响群众安全感的多发性犯罪。综观三次“严打”，不难发现其针对的主要是严重危害社会治安的犯罪行为，但在打击社会治安层面的犯罪行为时不可避免地会涉及经济犯罪。

总之，“严打”以司法机关为主要执行主体，坚持以从重从快为基本要求的具体刑事政策，以运动、战役的形式存在。注1512001年以后，随着我国依法治国的不断深入，原本公、检、法联合办案的模式有所改变，“严打”的执行主体呈现单一性，主要由公安机关统一执行，法院、检察院不再直接参与“严打”的实施，这有助于维护司法公正。

二、 “严打”刑事政策的实施

刑事政策是政党、国家为实现一定历史时期的路线而制定的刑事活动准则，表明对预防、惩治犯罪所持的基本态度，不仅是一切刑事实际活动的出发点，而且表现于立法、司法的过程和归宿中。注152从1983年第一次开展全国范围内的集中“严打”以来，这一刑事政策在长达20年的时间内长期得以坚持，并以战役形式不断掀起高潮，打击重点也随着犯罪变动而及时调整，这当然不是偶然的，它已经成为我国在刑事法运作中的一项常规性的刑事政策。注153任何一项刑事政策的制定都有其产生的思想和社会基础，都是基于现实的需要，“严打”刑事政策同样离不开它产生的特定时代背景。注154一般认为，全国范围内大规模集中“严打”主要有三次：1983年“严打”、1996年“严打”和2001年“严打”。

（一） 1983年“严打”

1979年以后，犯罪形势发生了变化。同时，随着1979年《刑法》和《刑事诉讼法》的出台，对犯罪分子的处理相对比较宽松，“十年动乱”期间积压的一些社会矛盾和社会问题也在此时期集中暴露出来，抢劫、杀人、盗窃、流氓等刑事犯罪活动一度极为猖獗。注155面对这种情况，我国刑事政策及时进行了调整。1979年11月22日至26日，中共中央召开全国城市治安会议，首先提出对极少数杀人、抢劫、强奸、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序的犯罪依法从重从快打击的方针。这一方针表现出对惩办与宽大相结合政策中“惩办”的强化，成为“严打”的序曲。注1561980年11月，彭真同志听取上海政法部门作出的报告之后，提出对现行犯罪分子的处理应当从重、从快。注1571981年5月，中央政法委员会召开京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会时再次强调，对极少数杀人、放火、抢劫、强奸、爆炸及其他严重危害社会的犯罪分子继续依法从重从快惩处，并进一步指出，所谓的从重，是在法律规定的量刑幅度内的从重，不是在法律规定范围之外的加重判刑。根据该会议精神，全国人大常委会通过了《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》和《关于死刑案件核准问题的决定》。尽管我国实施了一系列措施严厉打击犯罪活动，但收效并不明显，甚至出现了“坏人不怕法，好人怕坏人”的不正常现象。据公安部的统计，1980年全国立案75万多起，其中大案5万多起；1981年89万多起，大案6.7万多起；1982年74万多起，大案6.4万起；1983年头几个月案件继续猛烈增多。注158面对严峻的治安形势，1983年7月19日，邓小平同志在接见公安部负责的同志时指出：“刑事案件、恶性案件大幅度增加，这种情况很不得人心。几年了，这股风不但没有压下去，反而发展了。原因在哪里？主要是下不了手，对犯罪分子打击不严、不快，判得很轻。对经济犯罪活动是这样，对抢劫、杀人等犯罪活动也是这样。……现在是非常状态，必须依法从重从快集中打击，严才能治住。”注159同时，他针对有些人“怕搞错两类矛盾”，直截了当地指出：就是应当把严重刑事犯罪分子当作敌我矛盾来处理。注160

1983年8月25日，中共中央作出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》，明确将七类严重刑事犯罪作为“严打”对象，提出以三年为期，组织多次战役，依照“从重从快，一网打尽”的精神，坚决打击刑事犯罪。“严打”斗争由此正式拉开帷幕。此次“严打”分为三大战役：第一场战役从1983年8月至1984年7月，全国范围内打了3仗，少数地方打了4仗，扫荡浮在面上的犯罪分子；第二场战役从1984年8月至1985年12月，采取统一行动、集中打击、分成几仗的工作方式推进斗争；第三场战役自1986年1月至1987年1月，思路转变为边打击、边防范，边打击、边建设。期间，查获犯罪团伙19.7万个，查处团伙成员87.6万人，逮捕177.2万人，判处174.7万人，送劳动教养32.1万人，缴获各种枪支3万多支、子弹200多万发。注161同时，随着《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》的通过，以“从重从快”为基础对1979年《刑法》和《刑事诉讼法》的有关规定作了补充和修改，为“严打”刑事政策提供了法律依据。随后，一系列体现“严打”精神的单行刑法和附属刑法规范陆续出台。注162到1987年初，经过为期3年的“严打”，扫除了一大批严重刑事犯罪分子，社会治安得到了明显改善。根据最高人民法院工作报告，1983年8月至1985年年底，刑事发案数下降了35.9％。1985年发案54.2万起，发案率为0.526‰，均低于1981年的0.89‰、1982年的0.74‰和1983年的0.6‰，这个数据同许多国家相比是比较低的。1986年12月第一次“严打”即将结束之际，全国刑事发案率已回落至0.52‰，且连续3年稳定在0.5‰左右，注163这充分说明了“严打”的成效。

（二） 1996年“严打”

1983年“严打”旨在治理危害社会治安的犯罪及经济犯罪，历时三年多，刑事案件数量有明显的回落，但从1988年起，全国立案数又开始大幅度增长。至1991年，三年时间内全国年立案总数陡然增长3倍，部分地区治安状况趋于恶化，重大抢劫案件频频发生，尤其是作为首都的北京，也接连发生震动全国的大案，注164引起社会关注。1996年3月“两会”期间，社会治安秩序问题引发广泛讨论，与会代表、委员纷纷要求大力整顿社会治安秩序。1991年4月开始，中共中央决定由公安部部署，展开了严厉打击严重刑事犯罪的斗争，开启了第二次“严打”斗争，先后共组织了三场战役。从4月到7月，全国公安机关共破获刑事案件109万起，成果显著。注165与此同时，1997年《刑法》在“严打”背景下修订，带有一些“严打”色彩。例如，考虑到社会治安形势严峻，经济犯罪情况严重，适用死刑的罪名基本没有进行大幅度删减，修订后的《刑法》共有37个条文规定了近70种死罪，数量在世界刑事立法中已经是遥遥领先。注166又如，在《刑法》中删去了惩办与宽大相结合的内容，尽管立法者在解释删除理由时指出：“由于刑法已经根据犯罪的不同情况作了一系列区别对待的规定……这一政策已经体现在具体的规定中，因此，刑法中不再专门规定惩办与宽大相结合的刑事政策。”注167对此，有学者认为：“正如罪刑法定原则也并不以它已经在刑法中得以体现而没有必要加以规定一样，这种规定本身所具有的宣示意义是不可替代的。因此，我认为1997年《刑法》修订中删除惩办与宽大相结合政策的规定是意味深长的，如果不是对这一刑事政策的直接否定，至少在‘严打’的氛围下它是有些不合时宜的。”注168总体而言，与1983年相比，1996年的“严打”打击面更窄，打击周期也更短，其更像是一次专项治理社会治安的活动，影响并不及1983年“严打”那么深远，但也取得了一定的预期效果。全国法院全年共受理一审刑事案件572 058件，比1995年增长15.39%，其中，被判处5年以上有期徒刑、无期徒刑和死刑（包括死缓）的犯罪分子有265 293人，占总数的43.18%。注169这次“严打”狠狠打击了犯罪分子嚣张的气焰，促进了社会治安状况的好转。

（三） 2001年“严打”

1996年“严打”实施以来，治安形势短期内一度明显好转，但是犯罪率和犯罪数的上升趋势并未得到根本遏制。“2000年，又是一个剧烈波动，刑事案件立案率从1999年的18.363%上升到28.698%，2001年继续攀升至36.043%，达到新中国成立以来最高值。”注170人民法院2001年全年审结严重刑事犯罪案件达到了340 571件，被判处5年以上有期徒刑、无期徒刑和死刑的犯罪分子有150 913人，比2000年增加15.07%。注171在犯罪数量急速增长的同时，社会上不断出现犯罪性质恶劣的案件，引起社会恐慌。例如，黑社会性质犯罪案件突出；注172经济犯罪案件数量增多，涉案金额屡创新高；注173重大恶性案件频发，影响极其恶劣。注174从最高人民法院工作报告的数据来看，2001年全国法院审理黑社会性质组织犯罪共350件、1 953人，比2000年分别增加了6.3倍和3.8倍；涉枪涉爆犯罪11 045件，判处犯罪分子12 005人，比2000年增加81.6%。注175

2001年4月2日至3日，鉴于“当前社会治安面临着相当严峻的形势，不少地方的人民群众没有安全感”，党中央和国务院在全国治安工作会议上，启动了为期两年的“严打”，重点打击三类严重刑事犯罪注176，实现两年内社会治安明显进步的目标。同时，中央召开全国整顿和规范市场经济秩序工作会议，决定整顿和规范市场经济，严厉打击各种破坏市场经济秩序的犯罪活动。这次“严打”分为三个阶段：2001年5月底前的组织动员阶段，主要针对存在或已经掌握的犯罪分子；2001年6月至2002年6月的集中打击阶段，以“打黑除恶”专项斗争为龙头，全国范围内组织三条战线的“严打”整治斗争注177；2002年7月至2002年年底，各地在深入检查社会治安状况的基础上进一步“严打”整治，并建立控制社会治安的长期有效机制。与此同时，为了增强打击犯罪的能力，最高人民检察院、公安部于2001年7月30日联合发布《关于在严打整治斗争和整顿规范市场经济秩序工作中加强配合加大查办职务犯罪案件工作力度的通知》，要求把查处黑恶势力“保护伞”案件作为工作重点，上述两部门充分发挥各自的职能作用，密切配合、相互支持，依法快捕快诉，形成打击黑恶势力犯罪、破坏社会主义市场经济秩序犯罪以及黑恶势力“保护伞”和有关职务犯罪的合力。经过此次“严打”，2002年全国刑事案件立案数量比2001年下降2.8%，是过去十年来刑事发案率第一次出现下降，且幅度较为明显，是“全国‘严打’整治最成功的一年，是打防结合、以防为主取得成果最大的一年”注178。尤其是作为重中之重来整治的“扫黑除恶”专项斗争更是成绩斐然。据统计，截至2003年3月底，各地公安机关摧毁了631个多年来称霸一方、拉拢腐蚀党政干部、无恶不作、民愤极大的黑社会性质组织，打掉了14 000多个街霸、市霸、村霸、厂霸、采霸、行霸等恶势力，抓获黑恶分子10万多人，破获刑事案件15万多起，缴获各类枪支近5 000支；收缴没收黑社会性质组织资产5.3亿元人民币，查封黑社会性质组织开办的经济实体646个，取缔其经营的赌场909个、霸占的集贸市场301个，查封、没收其霸占的建筑工程144个、矿山154个，有力地配合了规范和整顿市场经济秩序专项行动。此外，各地还打掉了一批黑恶势力的关系网、保护伞，挖出了一些党政、司法机关的腐败分子，清除了一批害群之马。注179