八、行政许可的次序

行政许可谁先谁后，正如进门的顺序、车上的座次，也很讲究。由此派生出一项声势浩大的改革运动：“先照后证。”

2012年修改后的《劳动合同法》第57条第2款，增设了一项新的行政许可：“经营劳务派遣业务，应当向劳动行政部门依法申请行政许可；经许可的，依法办理相应的公司登记。未经许可，任何单位和个人不得经营劳务派遣业务。”

当然，从立法技术角度，特别是设立行政许可的立法技术角度讲，比较妥当的方法，应当是将“未经许可，任何单位和个人不得经营劳务派遣业务”放在本条最前面，即先规定禁止再规定解除禁止的行政许可，然后才规定许可的条件。原第57条仅“劳务派遣单位应当依照公司法的有关规定设立”，这只是“依照公司法的有关规定设立”“劳务派遣”公司的公司登记，取得的是营业执照，而不是在此之外从事特定业务的行政许可。这一点，从新法“经许可的，依法办理相应的公司登记”的规定中，就可以看出。同时，2012年12月28日全国人大常委会修改《劳动合同法》的决定也明确规定，“本决定施行前经营劳务派遣业务的单位，应当在本决定施行之日起一年内依法取得行政许可并办理公司变更登记，方可经营新的劳务派遣业务”。

这就是典型的“先证后照”的规定，由于“公司登记”还未完成，取得行政许可又必须符合“下列条件”，实际上主要是“公司登记”的条件。由此可能陷入一个死循环：因为没有“公司登记”，所以达不到获得行政许可的条件，而没有行政许可，又办不了“公司登记”。正因为如此，才需要进行改“先证后照”为“先照后证”的“行政审批”制度改革。当然，这里的核心问题，还是“公司登记”的实质究竟是什么。如果只是个公司经营现状的簿记，显然不是行政许可。但事实并非如此，在我国“公司登记”就是一种由行政机关实施的、企业从事经营活动本身的基本行政许可，绝不是一项字面上的“登记”那么“随便”的事。