导言 建设法治国家必须完善监督法治
一、立法背景
《中华人民共和国公职人员政务处分法》 （以下简称《政务处分法》）是新中国成立以来第一部全面系统地规范公职人员惩戒制度的国家法律。党的十九大提出，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，着眼点就是构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。深化国家监察体制改革是贯彻党的十九大精神、健全党和国家监督体系的重要部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要改革。把所有行使公权力的公职人员纳入监察范围，实现对公权力监督的全覆盖，是国家监察体制改革的一项重要内容。《政务处分法》对公职人员可能涉及的违法行为及其适用的政务处分的类型、政务处分的程序、法律责任等进行了系统规范。这部法律的出台，是对公务员法和监察法的有力补充，是塑造清正廉明干部队伍的基石。该法契合了构建国家监察法体系、深化国家监察体制改革的需要，其作用不止于确保公职人员依法履职、秉公用权，对于深入开展反腐败斗争，推进国家公职人员队伍廉政建设，也富有多方面重要意义。
在深化国家监察体制改革的大背景下，出台《政务处分法》有两点作用，一是衔接，二是整合。具体而言，《政务处分法》实现了与《中华人民共和国监察法》部分条文以及现有的监察制度的衔接。监察法的内容相较于快速推进的监察体制改革而言稍显单薄，在实践中，遇到一些问题“无法可依”，因此，出台《政务处分法》显得非常必要；宏观上，以往的相关法律法规难以全面覆盖法定对象，《政务处分法》的出台弥补了这一空白，将法定对象全面纳入处分范围，实现了党纪与国法的有效衔接。此外，监察法的配套法律制度亟须完善，《政务处分法》作为一部规定公职人员政务处分的综合性法律，与监察体制改革的进程相匹配，使得国家监察法体系趋于完整。
二、立法进程与问题
《政务处分法》经历了科学民主的立法过程。自2019年初，制定《政务处分法》被列入全国人大常委会年度立法工作计划后，按照工作安排，公职人员政务处分法草案、草案二审稿和三审稿逐次由全国人大常委会进行审议。2019年10月8日，中国人大网公布《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》，面向社会征求意见。2020年6月18日，十三届全国人大常委会第十九次会议分组审议了公职人员政务处分法草案三审稿。在这次会议上，全国人大常委会达成共识，认为公职人员政务处分法草案已经比较成熟，建议提请本次常委会会议表决通过。2020年6月20日十三届全国人大常委会第十九次会议经表决，通过了《政务处分法》并予以发布，该法自2020年7月1日起施行。
在审议过程中，草案根据各方面意见进行了多次修改。其中，草案二审稿修改了政务处分应当遵循的原则，增加了对公职人员依法履职予以保护的规定，进一步规范、细化了政务处分的程序。草案三审稿规定了公职人员因篡改、伪造本人档案资料应当受到的政务处分。周光权委员认为，现实中存在毁损、部分毁损本人档案或者销毁档案当中不利成分的情况，建议改为“篡改、伪造、毁损本人档案资料的”，从而尽可能覆盖公职人员针对档案的各种违法行为。对于草案三审稿中规定的“应当自行回避”的几种情形，殷方龙委员建议，在“应当自行回避”后增加“没有自行提出回避申请的，应当责令其回避”，从而完善了规避情形，使回避制度的表述更加严密。以上述为例的相关内容，体现出鲜明的问题意识和问题导向。
三、角色定位
《政务处分法》以宪法为根基，遵循了监察法的基本精神。2018年，为了推进全面依法治国，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作制定了监察法。作为国家监察体制的制度核心，监察法对完善监察体制改革具有引领与推动作用。但在实践中仍然面临诸如权力边界模糊、权责内容和适用程序弹性过大等问题。为了实现监察体制改革，解决监督实践中的问题，《政务处分法》应运而生，与监察法有效衔接，体现出科学立法在从严治党，规范权力运行中的教育、指引、保障作用。从功能上看，《政务处分法》是监察法的配套立法。《政务处分法》第一条规定“……根据《中华人民共和国监察法》，制定本法”，可见其是依据监察法的规定，针对政务处分内容，所进行的制度构建。监察法对《政务处分法》起到了宏观立法统筹的作用，也可以说《政务处分法》同时对监察法发挥着微观功能实现的作用。[1]从规范内容上来讲，《政务处分法》是监察法的具体化规定。监察法针对政务处分的内容只进行了原则性的规定，针对政务处分的违法行为、适用规则和程序等方面没有做出具体的规定。
为保障政务处分依法实施、保障政务处分职责权限得以实现，《政务处分法》针对政务处分的主体、对象、种类、适用条件、程序、申诉救济和法律责任等方面进行了全面而细致的规定。《政务处分法》体现了两个特点：纪法贯通、法法衔接。政务处分的纪法贯通是指本法与党的纪律的贯通，主要体现在处分权限上的贯通、处分情形的贯通、处分规则上相贯通。《政务处分法》与党纪处分相关条例所规定的处分适用规则是一致的，既遵循法律基本原则，又具有自身特点，有利于健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。政务处分制度的法法衔接是指其实现了与其他法律的衔接，主要体现在：一是处分体制上相衔接。《政务处分法》将任免机关、单位的处分和监察机关的政务处分并行的体制以法律形式明确规定下来，进一步衔接了监察法和公务员法。二是在违法情形上与相关法律法规的规定相衔接。在《政务处分法》出台前，对公职人员违法情形的实体规定，散见于其他法律法规中，本法对此予以整合，设定出政务处分的违法情形，既注重自身特性又注重对象的共性，保证了法律体系的内在统一。三是与刑事法律相连接，主要体现在监察程序与刑事诉讼程序的连接、职务违法责任与刑事责任之间的衔接等。《政务处分法》的出台，整合了多元监督主体，扩大了监督对象，强化了监督权限，使国家监督权力更加集中、高效，实现了政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚，构建起严密的法网，在法治轨道上推进反腐工作有效运行。
四、立法意义
首先，《政务处分法》的实施有利于健全中国共产党和国家监督的全覆盖，助力于全面推动从严治吏。这是首部全面系统规范公职人员惩戒制度的国家法律，也是国家监督体系中的一部重要法律，注重纪法协同、法法衔接是此项立法的一大亮点。党的十九大提出，要构建由党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系；十九届四中全会对此目标作出进一步完善，提出要坚持完善党和国家的监督体系，强化权力运行的制约与监督，全面推进依法治国。因此，应构建一个和党内法规相互衔接、相互保障的法律体系。《政务处分法》在处分情形、处分权限和程序、处分后果上，注重与公务员法等现行法律法规的规定保持协调衔接，保证了法与法的和谐统一。同时，《政务处分法》作为监察法的配套性法律，注重与党纪和其他惩戒制度的衔接，推动党内监督和国家机关监督有效贯通，以法律形式完善公职人员政务处分制度。建立完善的监督管理机制，实现对公权力和公职人员监督全覆盖，制约了权力任意运行，具有助推依法治国的重要意义。[2]
其次，《政务处分法》规范了政务处分活动，有助于推动国家法治建设。从内容来看，本法是以问题为导向，总结实践经验而制定的。由于政务处分具有较强的政策性、专业性，并且对公职人员有重要的影响，必须严格依法规范行使。在本法出台前，有关公职人员的处分情形、违法行为及适用、处分程序等，散见于公务员法、人民警察法、法官法、检察官法、《行政机关公务员处分条例》、《事业单位工作人员处分暂行规定》等法律法规中，缺乏统一的规定，实践中的运用较为复杂，影响了政务处分的统一规范实施。《政务处分法》对政务处分的违法行为、基本原则、适用规则、程序和救济途径等进行了系统的规定，改变了处分标准不统一的局面，有利于推进政务处分工作的规范化、法治化、专业化和现代化。《政务处分法》既规定了实体问题，也规定了程序问题，还规定了条理问题，旨在实现实体法、程序法与条理法并重。[3]这对健全和完善监察法律体系，政务处分得以公正规范进行，实现过罚相当、宽严相济、治病救人的效果，富有中国特色的现代监督法治意义，有利于推进法治国家、法治政府和法治社会一体建设。
五、本法实施要务与未决问题
在《政务处分法》实施的过程中，仍有一些问题需要注意。比如应增强办案人员的程序意识，规范办案程序，按照规定填写处分决定书等，同时要切实保障被处分人的合法权益，按照正当程序通知被处分人、说明处分理由，告知救济途径等，从而确保政务处分活动的合法有效开展。除此之外，由于我国公务员队伍中党员比例超过80%，[4]使得党内监督与国家监察具有相当程度的一致性。如何处理好政务处分与党纪处分之间的关系，既是纪检监察工作实践中的重要问题，也是执行《政务处分法》时需要妥善解决的问题。[5]笔者认为，应当实现党内法规与国家法律的区分与衔接。党纪处分与政务处分分别属于纪检机关和监察机关的职责，两个机关在机构和职能层面的整合，实质上是党内法规与国家法律间的协调衔接问题。[6]同时，应当实现监察执法工作与纪检执纪工作的区分与衔接。如果说党内法规与国家法律的区分与衔接是规则制定层面的要求，那么执法工作与执纪工作的区分与衔接则是规则实施层面的要求。对于具有党员身份的公职人员，如果同时存在违纪问题和职务违法犯罪问题，纪检监察机关只需履行一套程序，就会形成执纪审查、职务违法犯罪调查两份报告。审理部门对两个报告同时审核，党纪处分和政务处分并行不悖。
法律的发展是一个渐进的过程，《政务处分法》出台的重大意义不言而喻，但仍有一些争议性的问题没有解决。如《政务处分法》第五十五条第一款规定：“公职人员对监察机关作出的涉及本人的政务处分决定不服的，可以依法向作出决定的监察机关申请复审；公职人员对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核”。这一规定原本属于本次立法的亮点，体现出给予被处分人的充分权利保障。但问题在于，复审、复核都属于一种内部救济途径，而一般法理认为涉及人的基本权利的损害争议案件应当赋予当事人最终能够获得司法审判的救济权利。笔者认为，在一部分政务处分代替政纪处分之后，为政务处分设置外部救济途径已成为可能，因为监察机关不同于既往的行政监察部门。监察机关的政务处分权可及于所有行使公权力的公职人员，不再局限于行政机关内部。关于如何引入司法解决机制的问题，在监察法制定过程中便有论者指出，国家监察立法有必要适当引入司法救济，监察对象如果对开除公职等严厉的处分不服，有权向法院提起诉讼。[7]在行政诉讼法的修改过程中，也有学者建议，可以考虑将开除等涉及公务员基本身份关系的行政行为纳入行政诉讼受案范围。[8]还有学者认为，仅将开除公职等部分处分纳入诉讼救济范畴是不全面的，应当将全部政务处分纳入诉讼救济范畴。[9]但最终通过的《政务处分法》没有作此选择，仅在第五章完整地规定了复审、复核的救济渠道，以及适用的原则和规则。
六、本书逻辑结构与体例特点
《政务处分法》共7章68条，本书按照本法章的顺序分为如下七章，此外还有导言、后记、附录：
导言对于本法的立法背景、意义、争议、思路、结构和遗留问题做了介绍。
第一章总则部分是对政务处分的总体性规定。本章主要规定了《政务处分法》的立法目的，明确了政务处分的主体和对象。确立了双轨并行的政务处分主体制度，明确了两类主体在政务处分工作中的作用与责任。明确了政务处分的基本原则，制定“二十四字”工作方针（参见本法第五条），规定政务处分事由法定和正当程序要求。总则部分对调整和指导政务处分活动作出总括性规范，一系列立法精神和法律原则构成了关于政务处分的条理法规范体系，以此指引政务处分活动的方向与目标。
第二章是对政务处分的种类和适用的规定。本章在总结和借鉴党内法规、法律法规相关规定的基础上，明确了政务处分的种类和相应的处分期间，并系统地规定了政务处分的适用规则，政务处分适用规则是实践中有权机关实施政务处分所必须遵循的基本规范，本章的规定为有权机关精准开展政务处分提供了明确的制度依据，也为增强政务处分的严肃性、针对性和实效性提供了制度保障。同时，本章规定注重法法衔接，注重政务处分与其他处分、处理和刑事处罚的衔接，贯彻了惩前毖后、治病救人的精神和实事求是、惩错相应、宽严相济的原则，凸显出对公职人员的教育引导、开启新生的调整作用。
第三章是对违法行为及适用的政务处分规定，详解了公职人员哪些违法行为可能引发政务处分以及适用问题。本法制定前，有关公职人员违法情形的实体规定，主要分布在公务员法、人民警察法、法官法、检察官法和《行政机关公务员处分条例》等法律法规中，较为分散、不便适用。为规范和约束政务处分活动，本法将公职人员可能引发政务处分的违法行为分为违反政治纪律、违反组织纪律、违反廉洁纪律、违反群众纪律、违反工作纪律、违反生活纪律共计六类违法行为，根据不同的情节，依法给予相应的政务处分。
第四章规定了政务处分的程序。“立法不难，难于行”，法律的生命力在于实施。本章细化了政务处分工作的程序性规定，对处分主体的立案、调查、处分、宣布等程序作出详细规定，与监察法第五章中的监察程序相衔接，形成了制度合力，推动政务处分有序开展，使政务处分得以依法有效运行。
第五章针对政务处分的复审、复核内容进行规定。由于政务处分涉及公职人员职务、职级等重要事项，对公职人员具有较大的影响，为保障被处分人的合法权益，本章规定对政务处分决定不服的，可以行使申诉权提起复审、复核，有关机关针对不适当、不正确的政务处分进行纠正，实现实事求是、有错必究的执纪执法要求，这有助于保障被执行人的权利。
第六章规定了法律责任的内容。本章是针对监察机关及其工作人员的违法行为，依法追究法律责任的规范，是对监察机关及其工作人员依法履职、秉公用权的要求。进一步加强对公职人员的监督管理，规范政务处分的行为，使政务处分在法治化的轨道上运行。
第七章附则规定了立法授权、适用规则和施行时间。针对适用不同领域处分工作的特点，授权制定具体规定，国务院及其相关主管部门、中央军事委员会可以依据本法制定相关的具体规定。并规定了本法的溯及力和规范冲突解决的四项规则或原则，以明晰本法实施前的违法行为如何依法处置。还规定了本法开始施行的日期，简述了规定极短实施准备期的特殊意涵。
本书的附录和后记比较特殊，它们一长一短，但都很真切、实在，希望从形而下和形而上的不同角度带给读者一些启发和线索。
本书在编撰过程中针对条文释义的详解主要分为以下步骤进行：
本章导读—各节论述—案例评析
每章开篇设置导读，浓缩概括介绍本章的框架内容与特色亮点。章下分节，体现了各章的逻辑结构关系。节下的条文都包括如下五部分以进行释义：（1）法条原文；（2）条文主旨；（3）条文核心；（4）条文释义；（5）相关规定。法条原文是从法律文本中直接引出，作为解说本条文的论述对象。条文主旨也即条旨，主要是用关键词概括出本条的核心内容，这类似于做填空题。条文核心是用简练的语言，对本条核心内容进行简述，简要解释条文含义或者适用要点、从法律角度解释相关概念、引用其他法律依据解释法条等，或者是将立法精神、立法内容用精准的语言进行表达，这类似于做简答题。条文释义是在上述基础上，对本条规定进行翔实分析，该部分是本书的创新模块，这类似于做论述题。其中关于学者争议的、立法专家争议的问题，我们也尝试运用相关公法理论和制度分析做了适当的阐述。相关规定是为读者查阅法条和扩展、深入阅读提供线索。在每章结尾处设置案例评析，采取以案说法、以案析理的方式，对本章的基本法理做更生动的解说。
[1] 金成波、张航：《强化管理监督 保证公权力正确行使》，载《中国纪检监察报》2020年6月25日。
[2] 邹开红：《完善党和国家监督体系 推进政务处分工作规范化法治化》，载《中国纪检监察报》2020年7月2日。
[3] 这里提及的条理法，是莫于川教授概括的一个法学概念，特指立法目的、立法精神、法律价值、法律原则以及特殊条件下的社会公德、当地习惯等成文或不成文的广义法规范，它以立法精神、法律价值和法律原则为基本内核，以法律原则为主要形式。条理法（Principle-ideal Law）是与实体法（Substantive Law）和程序法（Procedural Law）相呼应、相联系的法学概念。条理法广泛存在、富有功用，它先在于实体法和程序法，指引着实体法和程序法的建构和运用，而且能在没有明确的实体法和程序法规定之际，常可代行实体法和程序法的规范作用，故可避免法律适用中的教条主义、形而上学的做法。条理法解决的是一部法律的方向、品格和功能等方面的问题，条理法的深刻认知和正确运用使得依法行政、依法治理的法律适用依据更加丰富。唯有正确认知和积极运用法律原则和法律规则（法律规范），全面准确地理解和恰当运用条理法、实体法和程序法，方能为推进依法行政、依法治理、公正司法打下现代法观念和法制度的基础。一些国家和地区实行判例法制度，从其司法活动的实际情况来看，学者、法官对经典案例进行总结并写出文章，人们对其总结概括的自然公正、越权无效、政务公开、正当程序、比例原则等法律价值、原则都能接受，才产生前例约束后例、上例约束下例的法律适用成效，实际上其运用的也是案例蕴含的法原理也即条理法，而不仅仅是判例的形式，这也是条理法在公法领域运用实例之一。《政务处分法》第四条、第五条、第六条表述的党管干部、集体决定、惩错相应、宽严相济、依法处分、履职免责等原则，就是这一部监督法律文本中体现出的一些条理法。如果监察监督干部在学习新出台的监督法律法规规章之际，只是简单看看那些具体的实体规定和程序规定，完全忽略一部新法关于立法精神、立法目的、法律价值和法律原则的规定与内涵，那就易于走入误区，在监察监督工作实践中就会面临适法困境，以往这方面教训很多。
[4] 参见中共中央文献研究室编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第208页。
[5] 秦前红、刘怡达：《制定〈政务处分法〉应处理好的七对关系》，载《法治现代化研究》2019年第1期。
[6] 参见秦前红：《监察体制改革的逻辑与方法》，载《环球法律评论》2017年第2期。
[7] 参见姜明安：《国家监察法立法应处理的主要法律关系》，载《环球法律评论》2017年第2期。
[8] 参见应松年：《完善行政诉讼制度——行政诉讼法修改核心问题探讨》，载《广东社会科学》2013年第1期。
[9] 徐继敏：《监察委员会政务处分行为探究》，载《河南社会科学》2018年第10期。