三 构建生态安全的经济体系的重要政策与行动
生态安全直接关系人民群众福祉、经济社会可持续发展和社会长久稳定，是国家安全体系的重要基石。为保证现代化经济体系持续健康地运行，需要采取一系列政策与行动，以保证重要生态资源如淡水、耕地、森林、能源等的安全和供应。
（一）生态安全在国家总体发展战略中的体现
2015年，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出明确的生态安全目标（生态环境质量总体改善）：主要污染物排放总量继续减少，大气环境质量、重点流域和近岸海域水环境质量得到改善，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上，饮用水安全保障水平持续提升，土壤环境质量总体保持稳定，环境风险得到有效控制；森林覆盖率达到23%以上，草原综合植被覆盖度达到56%，湿地面积不低于8亿亩，50%以上可治理沙化土地得到治理，自然岸线保有率不低于35%；基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系，自然资源资产产权和用途管制、生态保护红线、生态保护补偿、生态环境保护管理体制等关键制度建设取得决定性成果。
2016年，我国发布的《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》（以下简称《国别方案》）将“推动形成绿色低碳发展方式和生活方式，积极应对气候变化，着力改善生态环境”作为我国到2030年实施可持续发展行动的指导思想。在17项可持续发展目标的落实方案中，生态安全、绿色发展和环境保护体现在经济发展、社会生产和消费、能源生产和消费、政策制度等方面。《国别方案》中提出的具体实现路径与建设生态安全的经济体系有关的政策主要有：建设以非化石能源为主的清洁低碳、安全高效的现代能源体系；建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区；低碳、绿色城镇化发展，减少城市的人均负面环境影响；控制能源资源消费总量，建立健全生态环境损害评估和赔偿制度；制订城市空气质量达标计划，到2020年，地级及以上城市重污染天数减少25%；提高建筑节能标准，推广超低能耗、零能耗建筑；推行可持续消费立法和绿色标准制定工作，通过价格、税收、收费等手段鼓励、引导消费者进行可持续消费；通过预防、减量、循环和再利用，大幅减少废物的产生，降低对原生资源的依赖水平；推动绿色教育，帮助全民牢固树立生态文明观念，努力建设资源节约型、环境友好型社会。
我国“十三五”规划对《国别方案》进行了阶段性目标分解，明确提出以人民为中心的发展思想和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，将可持续发展目标转化为经济、社会、环境等领域的具体任务，并布置了25个专栏165项重大工程，其中，生态环境保护的专栏9项，重大工程32项。包括脱贫攻坚重点工程专栏（包括生态保护扶贫工程）、山水林田湖生态工程专栏（8个工程）、环境治理保护重点工程专栏（6个工程）、资源节约集约循环利用重大工程专栏（5个工程）、特殊类型地区发展重大工程专栏（包括资源枯竭地区转型、生态严重退化地区转型发展）、新型城镇化建设重大工程专栏（包括绿色、森林城市）、水安全保障工程专栏（4个工程）、能源发展重大工程专栏（包括煤炭清洁高效利用、可再生能源）、农业现代化重大工程专栏（包括农产品质量安全）、科技创新2030的重大项目专栏（包括京津冀环境综合治理、煤炭清洁高效利用）。
坚持节约资源和保护环境是我国的基本国策。近年来，我国出台了大量有关生态文明建设、环境治理、应对气候变化、主体功能区建设等领域的规划和政策，在推动经济体系朝着绿色、低碳转型方面取得了显著的成效。
（二）我国生态环境保护的三大行动
早在20世纪70年代，我国已经认识到生态环境对经济社会的重要性。1973年在北京召开全国第一次环境保护会议，讨论我国有没有环境污染和公害。会议之后，国务院批转施行《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，1979年中国第一部《环境保护法》正式颁布。80年代中期以后，我国提出了要走具有中国特色的环境保护之路，把预防为主、谁污染谁治理和强化环境管理等政策思想确定为环境保护的三大政策。经过十多年的生态环境保护行动，到90年代，我国经济发展方式开始由传统发展方式转向可持续发展模式，在对城市和工业污染加大治理力度的基础上，开展了对重点地区和重点流域的治理，环境管理由传统的行政命令加计划转向依法行政和管理。我国正在积极推行可持续发展战略，全面推进经济、社会、资源、环境的协调发展，努力建成一个以资源合理开发利用、生态环境健全优美为基础的国民经济体系。
近年来，我国加强生态环境保护和节约能源资源，通过政府引导，加大全社会投入力度，深入实施大气、水、土壤污染治理“三大行动计划”，制定生态保护红线，加强污染治理和源头预防。
为加快解决我国严重的大气污染问题，切实改善空气质量，2013年9月，国务院颁布实施《大气污染防治行动计划》（以下简称“大气十条”），提出10条35项重点任务措施，明确要求到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年增加；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右。为贯彻“大气十条”，确保实现空气质量改善目标，国务院委托环境保护部与全国31个省（区、市）签署了《大气污染防治目标责任书》，明确了各地空气质量改善的具体目标和重点工作任务。各个地方政府通过立法立规、行政管理、科学技术和经济杠杆等多方面的手段，重点针对燃煤消费、机动车排放、工业污染和施工扬尘等污染源进行了综合治理。到2017年底，全国三个最大的城市群（京津冀、长三角、珠三角）全部超额完成了“大气十条”的目标。尽管如此，我国目前还没有一座城市达到世界卫生组织（WHO）规定的PM2.5年均浓度安全标准——10μg/m3。到2017年底，我国338座地级或以上城市中达到WHO过渡期标准35ug/m3的也只有107座，大气污染物减排任重道远。2018年6月，国务院印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（以下称《三年行动计划》），在时间上与“大气十条”承接，被普遍认为是“大气十条”二期。《三年行动计划》的目标是：到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放总量分别比2015年下降15%以上；PM2.5未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%，重度及以上污染天数比率比2015年下降25%以上；主要污染物PM2.5的控制目标与2016年颁布的“十三五”生态环境保护规划一致。
全国水环境的形势非常严峻。环保部门公布的调查数据显示，2012年全国十大水系、62个主要湖泊分别有31%和39%的淡水水质达不到饮用水标准。为解决水污染问题，2015年4月，国务院正式发布“水十条”。“水十条”涉及工业水污染治理、城镇水污染治理、农业污染治理、港口水环境治理、饮用水治理、城市黑臭水体治理、污泥处理、环境监管等方面，是当前和今后一个时期内全国水污染防治工作的行动指南。“水十条”提出，到2020年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良（达到或优于Ⅲ类）比例总体达到70%以上，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%，全国地下水质量极差的比例控制在15%左右，近岸海域水质优良（Ⅰ、Ⅱ类）比例达到70%左右；京津冀区域丧失使用功能（劣于V类）的水体断面比例下降15个百分点左右，长三角、珠三角区域力争消除丧失使用功能的水体；到2030年，全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上，城市建成区黑臭水体总体得到消除，城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体为95%左右。
与发达国家和地区相比，我国土壤污染防治工作起步较晚。2016年5月，国务院印发“土十条”，计划到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控；到2030年，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控；到21世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。
我国整体仍然处于工业化、城镇化进程中，区域发展差异较大，生态环境问题复杂，2016年，住房城乡建设部、环境保护部联合印发了《全国城市生态保护与建设规划（2015—2020年）》，针对城市建设过程中存在的生态空间侵占严重、生态功能退化、城市环境污染形势严峻、城市生态保护和建设能力不足等问题，提出了五项主要任务与重点工程：城市生态空间保护与管控、城市生态园林建设与生态修复、城市生物多样性保护、城市污染治理与市政环境基础设施建设、海绵城市建设。
2018年5月18—19日，全国生态环境保护大会在北京召开，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话，总书记在讲话中指出，新时代推进生态文明建设，必须坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。2018年全国实施环境行政处罚案件18.6万件，2014年只有8.3万件，2018年较2014年增加了124%；罚款总数2018年已经达到152.8亿元，2014年只有31.7亿元[25]，因此2014年修订的《环境保护法》被舆论评为“史上最严”的《环境保护法》。
（三）主体功能区建设与生态保护红线
生态红线划定与区域主体功能定位密不可分。生态保护红线是按照生态系统完整性原则和主体功能区定位进行划定的，是对国土空间开发格局的优化，具有改善生态系统服务功能，因此，设定生态保护红线，促进各地区按照功能定位进行差异化发展，对构建功能稳定的生态安全格局具有重要意义。
生态保护红线指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。[26]红线的概念最早是指城市建设用地的控制边界。近年来，由于生态用地空间开始逐渐受到重视，为保护生态用地空间不被侵占，城市规划中的“红线”被借用于强调保护生态用地空间。生态保护红线是指：在自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面需要实行严格保护的空间边界。生态保护红线是我国环境保护的重要制度创新，是继“18亿亩耕地红线”后另一条被提到国家层面的“生命线”。
2014年1月，国家环保部印发了《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，该指南成为中国首个为生态保护红线划定提供纲领性技术指导的文件。2015年5月，环保部印发了《生态保护红线划定技术指南》（环发〔2015〕56号），指导全国生态保护红线划定工作。2015年11月，环保部印发了《关于开展生态保护红线管控试点工作的通知》（环办函〔2015〕1850号），选择江苏、海南、湖北、重庆和沈阳开展生态保护红线管控试点，指导试点地区在生态保护红线区环境准入、绩效考核、生态补偿和监管等方面进行探索。目前，15个省的生态保护红线划定工作已经结束。剩下16个省的生态保护红线划定方案待国务院批准后由省级人民政府对外发布。初步估计全国生态保护红线面积比例将达到或超过占国土面积25%左右的目标。
我国各地区的自然环境和资源条件差别迥然，不能按照统一的模式进行发展，应考虑区域自然生态状况、水土资源承载能力、区位特征、环境容量、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况等，进行区域主体功能的划分，引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，以从源头上扭转生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，实现可持续发展。国家“十一五”规划提出：“将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”2010年12月我国发布了《全国主体功能区规划》，打破行政界限，确定不同区域的主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序。
全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，也是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据。为持续深入地推进国土空间的功能布局和开发，2017年1月，国务院印发了《全国国土规划纲要（2016—2030年）》（以下简称《纲要》），《纲要》规划基期目标年为2015年，中期目标年为2020年，远期目标年为2030年，实现优化国土空间布局、改善人居环境，增强生态系统的稳定性，切实保护生物多样性。具体指标见表2-1。
表2-1 规划指标
（四）能源转型为国家生态安全提供绿色动能
能源是支撑城市可持续发展的生命线，能源结构的低碳化、清洁化，能源供给的安全稳定是建设生态安全现代化经济体系的重要保障，也是实现经济社会与资源环境的协调发展的关键环节。推动能源体系革命性变革，已成为大国能源战略的重要取向。
我国一次能源对外依存度较高，能源消费持续增长，不仅使原油、天然气等战略资源的进口依存度不断提高，还导致环境问题日趋严重。要促进空气、水资源、土壤等资源质量全面好转，必须采取政策措施和行动，从源头上减少污染物排放。推动能源生产和消费向清洁、低碳、高效的方向转型，改善能源结构，是我国加强生态安全和应对气候变化的关键对策。
2014年6月，中央财经领导小组第六次会议正式提出把推动“能源生产和消费革命”作为我国的一项长期战略。2016年12月，国家发展改革委与国家能源局联合发布了《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》，绘制了中国能源转型的宏伟蓝图，并明确提出了中国能源革命的战略目标和实施路径：中国能源发展核心目标已从“扩能保供”转变为“提质增效”，能源发展核心是提升发展质量、增加效益，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。“十一五”规划到“十三五”规划都制定了国家和各省的单位GDP能耗下降目标，并将其作为约束性目标进行考核。
积极落实推动能源革命的各项政策措施，加快能源革命的步伐，也是促进新常态下经济转型和产业升级的关键着力点和重要抓手。
（五）减缓与适应气候变化行动
自1992年签署《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）以来，我国作为《公约》缔约方积极参与国际应对气候变化行动，在能源领域、工业部门、国家和区域层面开展了多维度的减缓温室气体排放和适应气候变化行动，在土地、能源、工业、建筑、交通和城市等领域正进行“快速而深远”的转型，通过低碳城市试点、下达碳强度减排目标、国家碳市场试点和建设、海绵城市试点、温室气体排放清单编制、《中国应对气候变化国家方案》出台、《中国应对气候变化的政策与行动》出台等行动，正积极为全球地表平均温升不超过1.5℃做最大努力。
2004年12月，我国向《公约》秘书处提交了第一次国家信息通报，全面报告了我国在应对气候变化行动方面的进展，并上报了1994年国家温室气体清单数据，这是我国有史以来第一次全面按照政府间气候变化专门委员会（IPCC）的要求测算并报告国家温室气体清单数据。之后，我国陆续提交了2005年和2012年温室气体清单及第二次国家信息通报。2015年我国签署了《巴黎协定》后，向《公约》秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件——《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》，提出通过湿地保护与恢复提高其储碳能力，发挥其保护生物多样性、蓄滞洪水、涵养水源等有利于提升生态环境质量的功能。
在应对气候变化行动中，适应气候变化行动与经济体系的生态安全联系最为紧密。根据最新科学研究报告，1880—2012年，全球陆地和海洋表面平均温度上升了0.85℃，全球变暖导致极端天气气候事件频发，冰川和积雪融化加剧，水资源分布失衡，生态系统受到威胁。气候变化对农、林、牧、渔等经济活动和城镇运行都会产生不利影响。2013年，我国出台了《国家适应气候变化战略》，明确指出“土地沙化、水土流失、生物多样性减少、草原退化、湿地萎缩等趋势尚未得到根本性扭转，区域生态安全风险加大”，要通过“加强水资源保护与水土流失治理”“加强生态保护和治理”“维护产业安全”“提高种植业适应能力、加强农业发展保障力度”等措施，提高国家适应气候变化的能力。
2014年我国发布的《第三次气候变化国家评估报告》指出我国自然灾害风险等级处于全球较高水平，对气候变化敏感性高，气候变化不利影响呈现向经济社会系统深入的显著趋势，气候变化对农业、城市、交通、基础设施、南水北调工程、电网等能源设施的不利影响越发明显，未来水资源量可能总体减少5%，粮食安全、水安全、生态安全、能源安全等在气候变化影响下进一步交织和复杂化。2015年，国务院办公厅印发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》，拟通过海绵城市建设，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响。
碳交易试点机制与国家碳市场建设是我国采取市场机制应对气候变化的代表性行动。为推动实现我国到2020年的控制温室气体排放行动目标，推进经济发展方式转变和产业结构升级，在2011年底，国务院印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，提出“探索建立碳排放交易市场”的要求。碳交易机制的运行对经济体系的影响表现为竞争力影响，单位GDP能耗高的行业可能面临碳排放配额紧缺带来的成本压力，为顺利完成履约工作，碳交易机制覆盖范围内的控排企业将努力节能减排，将碳排放量控制在配额总量限额之内，减少对资源的消耗和对生态环境的污染。
2011年10月，国家发改委为落实“十二五”规划关于逐步建立国内碳排放权交易市场的要求，在湖北省、广东省、北京市、天津市、上海市、重庆市及深圳市开展了碳排放权交易试点。2014年，7个试点已经全部上线交易。截至2016年6月30日，全国7个试点碳市场配额累计交易量共计11121.29万吨CO2，交易金额达30.54亿元。其中，线上交易5194.06万吨CO2，交易金额14.45亿元；线下交易4152.82万吨CO2，交易金额7.82亿元。其中，广东、湖北、上海成交量分列全国碳市场前三位。[27]2017年12月，国家发改委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，宣布全国碳市场正式启动；2019年4月3日，生态环境部发布《碳排放权交易管理暂行条例》。