第三节　疫情挑战加速城市数字治理创新

2020年4月，有着“互联网女皇”之称的Bond Capital合伙人玛丽·米克（Mary Meeker）在其发布的《互联网趋势报告》中指出，与此前全球疫情永久性地重塑地球相比，由于信息共享和科技发展，新冠肺炎疫情带来的影响可能会小一些。新冠肺炎疫情暴发初期，城市治理暴露了诸多问题和短板：政府敏捷决策和区域协作体系薄弱、物资统筹体系落后、监督体系缺位、基层协作治理和危机应对能力不足。利用信息化和数字化手段进行疫情防控和城市治理俨然成为必然选择。在大数据技术防疫的过程中，数据要素治理能力得到了较大的提升，促进了数据资源价值的持续释放。比如全国各地利用数据融合，推出“健康码”管理方式，产生了“管住重点人群、方便健康人群、助力科学决策”的防疫效果。“健康码”的制度安排，围绕着政府内部的业务协同展开，主要表现在：一是“健康码”作为人员流动的电子健康证明，方便了公众的正常出行，实现了人群的健康管理；二是较好地解决了组织管理中层层统计、每天报送的“表格防疫”问题，节约了行政成本，落实了基层的登记排查任务；三是借助数据流转和分析辅助决策，精准识别存在疫情风险的人群和地区，实现区域性的联防联控。

对政府管理部门而言，“健康码”通过把数据流转至专门性的部门，构建公共数据库，有助于精准识别存在疫情风险的人群和地区，形成区域间的协同合力。总体上看，“健康码”一方面有助于复工复产，另一方面能起到流调溯源的作用。在复工复产方面，大多数地区需要接收外来务工人员，而跨省市流动带来较为复杂的出行轨迹和较大的感染风险，地方政府则可以依托相关系统的数据处理，对社区疫情进行实时监控，使属地防疫指挥部门实时了解辖区内各社区的人口动态、疫情动态和趋势动态。在疫情溯源方面，相关部门可以对上报的疑似病例、疑似接触人员、确诊人员的轨迹进行实时跟踪，确保对重点人员、密切接触人员和易感人员的筛选和布控。政府和用工单位对人员流动的数据化“监控”，让疫情形势的判断更加精准，有助于区域间防控方案和复工复产政策的制定。由此，“健康码”能够将区域疫情防控落实在信息汇集、协同监管上，构建了数字化、区域性的疫情防控模式。

“健康码”只是一个数字时代疫情防控的标志性案例，而新冠肺炎疫情的袭击对整个城市治理体系的数字化重塑具有革命性意义。原先依托于街道居委会、社区工作者以及城市网格化系统的基层治理秩序在突如其来的疫情面前瞬间失效，城市治理思维、工具、模式均发生了巨大变化，平台、数据与算法对数字时代的城市治理体系构建产生了重要的创新驱动作用。首先，从治理思维而言，精准治理、精益治理、精密治理成为疫情防控时期的关键思维。比如浙江省推出的县域疫情风险地图“五色图”评估体系，根据各县（市、区）新冠肺炎累计确诊病例数、本地病例占比、聚集性疫情、连续3天无新增确诊病例等4个评估指标，把90个县（市、区）的疫情风险等级评为高、较高、中、较低、低共5个等级，在地图上相应由红、橙、黄、蓝、绿五色表示，并对“五色图”进行即时更新，添加近期新发病例数和聚集性疫情发生情况，动态评估各县（市、区）疫情是否稳定，以及疫情发展趋势是否趋好等。通过精准、定级、可视的方式，对各个县（市、区）的疫情防控情况进行公示，为快速恢复城市公共秩序提供助力。

其次，从治理工具而言，疫情防控与复工复产的需求倒逼城市治理在数字化、网络化、智能化方面快速提升，突出表现为健康码与通信行程卡的应用。截至2021年7月，腾讯“健康码”累计覆盖超过20个省份，400多个市（县），累计服务用户超过10亿，亮码数超过440亿，累计访问量超过1100亿。当前，“健康码”不仅成为科技公司基于云计算、大数据、人工智能等数字基础设施回应疫情与城市治理需求的方式，同时也折射出现代治理的实践逻辑。此外，香港应用的电子手环对居家观察或隔离的新冠肺炎确诊病例进行无GPS定位的远程数据监测，这种“软硬结合”的城市治理数据应用也进入了城市应急的视野。谷歌、苹果公司也在此期间推出了疫情跟踪应用，以提醒用户是否与新冠肺炎确诊患者密切接触，并与全球各地卫生健康部门进行数据合作。

再次，从治理模式而言，城市政府、企业组织、社会组织、市民等多元协同参与的城市治理模式正在形成，具体表现为疫情防控期间的敏感地区提醒、密接人群通知以及数字应用工具众包开发等，充分体现了数字技术从文化、观念到技术、行动层面对城市治理的影响。疫情暴发初期，部分城市通过新闻发布会、政府网站、政务微博、政务微信等公开确诊或敏感人群的信息与流动轨迹，由于缺乏相应的发布规则与标准，要么公众无法获得有效信息，要么信息过于翔实导致个人隐私泄露，行业专家、法律工作者及公众共同参与在线“纠偏”，逐步推动疫情相关人群信息公开工作步入正轨。另外，在疫情暴发初期，城市政府的响应机制与应急体系尚未构建完成，对疫情防控尚未建立有效的数字化应急思路与工具，企业或个人主动参与便民服务工具的研发，有效地弥补了城市治理的空白，如由个人发起的“同乘密切接触人群查询”移动应用，利用政府公开发布的航班、高铁、汽车及疫情区域等信息，结合公众自主提交和申报的疫情数据，为个人提供疫情风险数据查询服务。疫情提升了市民参与城市公共治理事件的意识与能力，数字化技术支撑的城市治理平台、数据、场景等不仅成为政府、企业组织、社会组织和市民协作的载体与工具，同时也成为推动循环创新的动力与燃料。

正如“互联网女皇”玛丽·米克所言，信息共享与科技发展的确对冲和化解了新冠肺炎疫情蔓延给城市带来的部分负面影响：比如市民、企业与公共部门之间的数据共享，提升了城市政府应对疫情蔓延的能力与精准施策的治理水平；比如无人机、机器人以及在线服务平台对疫情防控的参与，减弱了社交禁足、出行受阻、禁止聚集等带来的城市商业萧条，移动智能商业服务的供给改变了消费体验，也一定程度上弥补了城市商业活动的线下损失。“健康码”、口罩预约服务、“通信行程卡”等均是在常规城市运行环境下需要多方论证的城市治理与服务模式，而在疫情防控的“战时”，则在高度压缩的时间与空间内、于“迭代更新”“敏捷开发”等互联网思维的主导下被迅速推出，进而在真实、具体的城市疫情防控环境中不断完善和升级。可以说，新冠肺炎疫情的发生，是在云计算、大数据、物联网、人工智能等数字基础设施已经基本准备就绪的情况下，对城市数字治理模式、流程、体验的创新力与创造力的一次考验，同时，也是对现行的城市数字治理系统、平台和场景的建设运营模式的一次启发。