三 强化农村环境治理的对策
2020年指导“三农”工作的中央一号文件要求各地继续扎实搞好农村人居环境整治，治理农村生态环境突出问题。基于对长江经济带农村环境治理面临的困境和有利因素的分析，本报告为加强这一地区的农村环境治理提出以下对策建议。
（一）推动城镇化和农业规模经营
分散居住模式不利于生活污水和垃圾的收集，同时污染处置设施接收的污染物数量要达到一定的门槛，才能实现有效率的运营。这是农村地区没能像城镇一样建设污水和垃圾收集管网和处理设施的重要原因。推进人口城镇化和农村居民点的适度集中，能形成污染防治的规模效应，节约污水和垃圾处理成本，减轻生态压力。除了促进污染防治外，人口向城镇集中也有利于推进农村土地整治，节约集约使用土地。因此，各地在城镇发展规划中，应将环境保护与经济建设、城镇建设同步规划，对城镇进行科学功能分区，努力提高居民生活的方便性和舒适度，吸引农户自愿向城镇迁移。
大量实践表明，统防统治、节水灌溉、测土配方、土地整理等实用技术在提高产量的同时能够大幅降低农用化学品，而在分散经营的状态下，这些技术大多无法应用。长江经济带内农村人均耕地面积仅2.78亩[7]，在农村土地集体所有、由家庭承包经营的现行农地制度下，大量耕地处于高度零碎化的分散经营状态下。如今农业劳动力和农村人口向非农业和城镇大量转移使农户承包土地的经营权流转明显加快，为农地规模经营提供了条件。各地政府应加大扶持引导力度，鼓励农户在依法、自愿、有偿的前提下，通过出租土地、土地承包经营权入股等方式进行土地流转，发展农地适度规模经营。考虑到长江经济带内各地的自然条件、农业发展基础差异巨大，在推动农地规模经营和环境治理时应因地制宜：长江中下游平原和坡度小的丘陵地区是我国农产品的主产区，应着力在农业规模经营的基础上大力推广应用农业清洁生产和标准化生产技术，减少化学品投放强度、加强农业面源污染和耕地重金属污染治理；长江上游的西南山区的坡耕地比例大，不适宜大量发展粮食种植，应在人口和劳动力转移的基础上发展特色农业，推进退耕还林和生态修复工作，重点进行小流域环境综合整治。
与少量、分散的农户养殖模式比较起来，规模化畜禽养殖点的单位生产成本更低、经济效率更高，也更方便环境部门进行监管和进行废物收集处置和综合利用。因此，各地应鼓励引导规模化养殖业的发展。为预防养殖业恶臭和卫生安全隐患危害居民，需要将养殖区和居民生活区科学分离，对养殖废物排放制定严格的标准，支持对畜禽粪污进行综合治理与利用。
（二）科学制定村镇发展规划
现实中的许多环境问题是规划引起的，布局和产业规划不合理带来的结构性污染问题，往往很难在后期通过加强环境治理解决。因地制宜编制“多规合一”的乡村规划，能从源头上减轻农村环境负担。
第一，要根据农村常住人口变化情况，对农村中心镇和集镇的布局进行优化，将其与县乡土地利用、土地整治、农村社区建设、生态文明建设等规划充分衔接，配套建设环境基础设施，吸引农村居民自愿适度集中居住。
第二，要推进实用性的村庄规划设计，对农房建设进行规划管理、合理安排行政村的村庄整治工作、使生产空间和生活空间相对分离，优化村庄的功能布局，提升农村居民生活品质。
第三，要加强农村生活污水、垃圾处理工作，推进农村环境综合整治规划。对交通便利且转运距离较近的村庄，可按照“户分类、村收集、镇转运、县处理”的方式处理生活垃圾，其他村庄的生活垃圾可通过适当方式就近处理。离城镇较近的村庄可建设污水收集管道，并入城镇污水处理系统，离城镇较远且人口较多的村庄可建设污水集中处理设施，人口较少的村庄可鼓励农户进行厕所无害化改造、建设户用厕所粪污处理设施。经济条件较好的村庄在解决污水垃圾处理和环境卫生问题后，应以村庄环境美化为重点，开展农户及院落风貌整治和村庄绿化美化，全面提升人居环境质量。条件较差的地方，应继续努力完成农村户用厕所无害化改造，因地制宜进行生活垃圾的收运处置，提升居住环境的安全卫生水平。
第四，要规划建设污染阻断设施。农村生活和农业生产污染一经产生，会在运输和转移中混合扩散、难以监测和治理。美欧的经验显示，通过科学规划的生态沟渠、缓冲带、生态池塘和人工湿地等进行污染过程阻断是控制农业面源污染的有效手段。借鉴这些经验控制长江经济带的农业源水污染应加强对污染运输转移路径的研究。在此基础上，政府可通过直接投资建设，或引导规模化经营的农业生产者建设污染过程阻断设施，从源头减轻农业生产对区域水质的压力。
（三）规范农村环保资金筹集和使用渠道
工业污染源治理投资和城镇环境基础设施投资都很少涉及农村，以往城市偏向的公共财政环保投资不能为农村环境治理提供足够的支持。近年来各级财政加大了对农村环境治理的投资力度，情况明显改观。但仍存在各地环境设施水平发展不平衡、环境投资效率不高的问题，对此本报告提出以下建议：
1.加大中央和省级财政的转移支付力度
由于土地和自然资源的公共产权性质等原因，农村环境治理属于准公共物品，农户自身对环境治理投资的积极性不大，各级财政一直是农村环保的主要投入源。我国实行分税制改革之后，财权层层向上集中，而事权和支出则逐级下放。这使县乡两级共同提供庞大而重要的公共服务，大量县级财政不能自足，严重依赖上级财政的转移支付。以2018年为例，贵州省县级行政区的一般公共预算收入为864.87亿元，但开支为3105.84亿元，后者是前者的3.59倍。即使是经济发达的江苏省，41个县级行政区中也仅有5个一般公共预算收入大于支出。[8]对于财政困难的县来说，农村环保投入只能主要依赖争取中央和省级财政资金的转移支付。为了保持农村环境投入的稳定性和持续性，中央和省级财政应将农村环境开支列入一般性公共财政支出，在经济刺激计划中加大农村环境治理的投入份额，并向基础较差地区适当倾斜，减轻环境设施建设水平和治理水平的区域不平衡。
2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅共同印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，提出要建立“地方为主、中央补助”的农村人居环境整治工作政府投入体系，要求各级地方政府统筹整合相关渠道资金，加大投入力度，合理保障农村人居环境基础设施建设和运行资金。可见，要顺利推进农村环境基础设施建设和运营这一艰巨而长期的工作，地方政府也需要积极开辟财源、筹集所需资金。可考虑支持地方政府依法合规发行专项的政府债券；将城乡建设用地增减挂钩所获得的土地增值收益，按相关规定用于支持农业农村发展和改善农民生活条件；将村庄整治增加耕地获得的占补平衡指标收益，通过支出预算统筹安排支持当地农村人居环境整治。
2.开发融资渠道吸引社会资金进入
总体上看，目前各地的农村环境治理资金投入和运行模式以各级政府为主导，市场主体和社会资金的参与度不高。为了弥补财政资金的不足，需要吸引更多社会资金进入农村环保领域，使融资渠道多样化、投资主体多元化。可能的引资融资方式包括：
鼓励银行，特别是政策性银行，对有偿还能力的农村环境基础设施建设和污染治理项目给予贷款支持。支持符合相关规定的农村基础设施重点项目开展股权和债权融资。
按照“谁投资，谁收益，谁承担风险”的原则，鼓励各类经济主体以PPP、BOT等方式投资和经营农村环保设施。相应地，按照“保本微利”的原则确定生活污水和垃圾处理费征收标准，建立财政补贴和农户付费分担机制，按照“污染者付费”原则，试行并逐步推广生活垃圾、污水处理的农户付费制度。
引导有条件的地区将农村环境基础设施建设与特色产业发展、乡村休闲旅游有机结合，达到农村人居环境改善和经济增长目标的“双赢”。
引导相关部门、社会组织和个人通过捐资捐物、结对帮扶等方式，支持农村人居环境设施建设和运行管护。
积极申请利用国际金融组织和外国政府贷款。
3.提高财政资金的使用效率
目前，农业、城建、卫生等多个部门都设立了可用农村环境治理的专项资金，在分配这些资金时，各地往往对环境改善成绩大、人居环境治理成效好的村镇进行“以奖促治”“以奖代补”。这种以成效为导向的投入机制可以避免一些地方和部门截留、挪用项目资金，或者花了钱却没有办好事，但从机制设计上看，“以奖促治”“以奖代补”是一种非均等化的财政投入方式，会侧重于原本环境基础好、有发展特色、经济实力较好的乡村。相应地，污染治理基础差、经济发展落后区域的乡村常难以争取到这类资金。为了保证各地农村环境治理都得到财政支持，不能简单地对环保绩效好的乡村进行奖励。县级有关部门可以将各渠道财政资金进行整合，在渠道不乱、用途不变的前提下，统筹安排这些资金，既奖励基础好，治理效果好的乡村，也使其他乡村都公平地得到财政支持，有机会改善本地的人居环境。
财政转移支付资金的使用存在随意性和盲目性的风险。为提高资金的使用效率，需要加强项目的评审，规范项目的组织实施和绩效评价程序，加强对绩效目标实施情况的监控，及时掌握财政专项资金绩效目标的年度完成情况、项目实施进程和支出执行进度。强化问责，健全评价结果与预算安排相结合的机制，强化绩效与预算的结合，根据评价情况及时调整资金的使用方向。
（四）制定适应农村情况的环境管制政策
农村环境的特点与城市不同，不能简单地将城市环境管理手段照搬到农村，需要探索施行适合农村情况的环境管制政策。
1.建立适应农村情况的环境监管体系
农村地区的污染源往往“小而散”，传统的环境管理体系难以对其进行有效监管。当地基层组织和居民身处其中，更易取得污染信息，且其生活直接受到农村环境质量的影响，有改善农村环境的动力。实际上，在许多农村地区发生过由环境污染引发的冲突，就是当地居民在受到环境损害后的一种自力救济。从这些冲突事件可以看出，农村居民有巨大的愿望保护和改善自身的环境。因此，可考虑将农村环境治理的重心下移，发挥基层组织和农户的能动性有助于降低农村环境监管成本、增加农村环境治理项目的针对性和实用性，提高治理效率。
首先，要明确乡镇和村党委党支部以及有关部门、运行管理单位对保持本地环境质量、改善人居环境的责任，对小流域建立分段分片管理的河（湖）长制，将村镇规划建设、环境保护、河道管护等责任落实到个人，对责任人的工作内容进行公示，实行问责制管理，建立乡村环境管护长效机制。
其次，要发挥村务监督委员会、村民理事会等村民组织的作用，建立自下而上的环境治理民主决策机制，以农村多数群众的共同需求为导向，推行村内事务的“村民议、村民定、村民建、村民管”实施机制，完善村规民约，对包括环境补贴在内的各类收支情况进行公示，推行项目公开、合同公开、投资额公开，接受村民监督和评议。
最后，要充分利用线上和线下社会网络，宣传环境保护知识，提高村民环境意识，引导农民积极参与本地环境设施的规划、建设、运营和管理，有钱出钱，有力出力，鼓励村民爱惜维持村内公益性环境基础设施，监督本地重要污染源的排放和本地环境质量变化，形成共同治理环境、珍惜环境的良好氛围。
2.灵活使用激励型环境管制政策
传统的针对城市和工业污染的管制政策侧重于对违规者的“罚”，如对排污者收取环境税费，对各类环境违法行为进行处罚等。而农村污染以面源污染为主，难以界定排污者责任，而且由于环境基础设施差，村民直接排放污水和混乱堆弃生活垃圾往往是因为没有其他选择。作为环境破坏者的当地农户同时又是环境破坏的受害者。因此，对农户按“污染者付费”的原则收取环境税费和进行处罚往往难以操作。
从经济学的角度分析，对产生环境外部性的行为进行“罚”和对减轻环境外部性的行为进行“奖”可达到相同的减少环境损害的目标。既然对农村环境问题落实“罚”有困难，可以考虑主要以非处罚性的补贴、奖励、劝导、技术支持等促进农村环境治理。例如，把对农业生产的补贴与农户是否采用了节约型、友好型的农业技术挂钩，对采用了配方施肥、化肥深施、施用有机肥、低毒低残留农药的农户给予补贴，对畜禽粪便进行资源化处理利用的规模化养殖场给予补贴，对秸秆还田和回收再利用农用薄膜进行补贴，支持对环境友好农业技术的研发推广等。
为了鼓励本行政区内的生态环境保护和修复行为，长江经济带内的省市县各级行政单元都设置了“生态补偿专项资金”，这些资金的来源既有本级财政，也有上级财政拨款和国家多个渠道的财政转移支付。专项资金自上而下拨付使用，根据各地的实际情况，主要用于地表水及大气环境治理项目、生态示范项目及环保能力建设项目的奖励补助，生态红线保护区域、水源地、生态公益林、自然和人工湿地的补贴等。由于农村地区保留有大片的湿地和植被，是维持各地生态平衡和区域生态安全的保障，为了使专项资金在地方环境修复和改造中发挥更大的作用，需要将此类“生态补偿专项资金”向农村环境治理项目倾斜，通过经济手段激励农村生态系统的修复和保护。
3.加强清洁生产技术指导和信息服务
已经产生的面源污染物会在水体、土壤、空气中转移转换，几乎无法再收集处理，带来“治不起也治不净”的难题。但这类污染的产生多与使用的投入物或技术有关。制定化肥农药的施用标准、加强对农户的信息支持和技术指导、编制农村环保技术规范都有助于农户获取绿色技术的相关知识和信息，帮助农户从投入源头减少污染排放。
对种植业，要建立农村环境技术的研发推广体系，加大对农村地区生态环境修复技术以及废弃物循环利用技术的普及推广。鼓励和支持农业生产者使用低毒、低残留农药以及先进喷施技术；使用符合标准的有机肥、高效肥；采用测土配方施肥技术、生物防治等病虫害绿色防控技术；建设农田生态沟渠、污水净化塘等设施，净化农田排水及地表径流；综合治理地膜污染，推广易回收的加厚地膜，开展废旧地膜机械化捡拾示范推广和回收利用，加快可降解地膜研发；综合利用秸秆；按照规定进行土壤改良；大力推进农业清洁生产示范区建设，积极探索先进适用的农业清洁生产技术模式。
对养殖业，要对规模化畜禽养殖场（小区）开展标准化改造和建设，提高畜禽粪污收集和处理的机械化水平，实施雨污分流、粪污资源化利用，控制畜禽养殖污染排放；建设病死畜禽的无害化处理设施，健全兽药质量安全监管体系，规范兽药和饲料添加剂的生产和使用。控制水产养殖的养殖容量和养殖密度，开展水产养殖池塘标准化改造和生态修复，推广高效安全复合饲料。
对农村生活污染治理，要积极推广低成本、低能耗、易维护、高效率的污水处理技术，推广适用于农村居住特点的户用生活废物处理设备，在有条件的地方鼓励农户使用沼气、太阳能。
（五）完善区域间环境治理合作和生态补偿机制
要改善涉及多个行政管辖区的较大区域范围的环境质量，需要在相关行政单元间明确分配环境资源的所有权和使用权，并在此基础上建立环境治理合作和生态补偿机制。
对跨界污染来说，在权、责、利不明，各行政区没有足够的动力进行污染防治和环境修复，出现环境问题时也易产生互相推诿、各方都不愿担责的局面。因此，有必要以法规的形式界定自然资源，特别是跨区域资源的产权归属。例如，根据区域经济社会条件和自然条件的空间差异性，确定同一流域内上下游地区对水资源的水权分配方案，制定各地区维持界面水质达到某标准的责任，促使各方担负节约水资源、保护水环境的责任。
由于环境介质的流动性，提升区域环境质量需要较大范围的地区共同采取行动，这要求相关行政单元建立互通信息、协商行动的渠道和机制。对因生态修复产生的环境正外部性，或因污染排放和水资源利用产生的环境负外性，受益方应向受损方提供生态补偿。目前我国大多数的跨区生态补偿由区域共同的上级政府主持进行，补偿标准也是由上级政府制定的。而按照科斯的思路，在环境资源产权明晰的基础上，买卖双方可在市场机制下进行协商和讨价还价，对环境资源交易的数量和交易价格进行协商，最终达到经济上优化的资源配置方案。与政府机制相比，市场机制能更准确地发现最优价格，避免生态补偿标准过高或过低的问题。但现实中买卖双方的讨价还价可能耗时耗力，交易成本巨大。鉴于此，可通过建立受益者和受损方的协商平台等方式降低交易成本，逐步建立市场机制，促进环境资源使用的各方利益相关者直接进行谈判。逐步形成“联防共治、成本共担、受益共享”的区域合作治理格局。在长江经济带内，可选择具有重要生态功能、水资源供需矛盾突出、受各种污染危害或威胁严重的典型支流流域为试点组织进行横向生态保护补偿，鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游间通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向生态保护补偿关系。