第八章 经济
《澳门基本法》以“一国两制”的方针为原则，以有利于澳门长远发展为目标，从澳门的实际情况出发，规定了“经济”一章的主要内容。其逻辑体系由四个方面构成。第一，维持澳门特别行政区的经济基础，保护私有财产制度和私有财产权。第二，保留原有经济制度中的有利因素和基本支柱产业，如出口加工业、旅游博彩业、金融保险业、建筑地产业，同时根据澳门的实际情况和变化，做出一些必要的完善。第三，在经济领域实行高度自治，澳门特别行政区政府可自行制定经济政策，自行进行管理。第四，为澳门未来发展留有空间，创造条件，提供法律依据。
在《澳门基本法》起草过程中，主要围绕财政政策的量入为出原则、税收政策的低税和专营税、工商业政策的经济多元发展、民用航空政策的制度建立、旅游娱乐政策与本地整体利益的关系、劳工政策中的社会常设协调组织问题展开了讨论。
（一）关于《澳门基本法》第103条
澳门特别行政区依法保护私人和法人财产的取得、使用、处置和继承的权利，以及依法征用私人和法人财产时被征用财产的所有人得到补偿的权利。
征用财产的补偿应相当于该财产当时的实际价值，可自由兑换，不得无故迟延支付。
企业所有权和外来投资均受法律保护。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关私有财产所有权、企业所有权及其转让和继承权、依法征用财产时得到适当和不无故迟延支付的补偿的权利表述，与《香港基本法》规定相同，在《澳门基本法》的起草过程中争议不大，只是对条文安排在哪个章节更为妥当略有不同的见解。一种意见认为，《澳门基本法》总则已经规定了保护私有财产权，在经济制度中再作规定有重复之嫌。另有意见认为，总则规定的私有财产权是原则，经济制度中规定的私有财产权是具体的，明确了私有财产权包含的具体权利，两者并不矛盾，反而是相辅相成的，突出了对私有财产权保护的重视。
本条的主要内容是明确了对特区私有财产权的规定。
解读
1.财产权的含义和重要性
财产权是指以财产利益为内容，直接体现财产利益的民事权利。保护财产权既包括保护自然人的财产，也包括保护法人的财产；既包括保护澳门居民的财产，也包括保护外来投资者的财产。财产权既包括财产的取得、使用、处置、继承的权利，也包括财产被依法征用时获得补偿的权利。保护财产权对居民行使其他权利十分重要，它是行使其他权利和自由的物质基础，离开物质基础，权利和自由只能停留于纸面，没有实际的意义和作用。保护财产权的具体内容是：第一，保护一切合法取得的财产，可以是通过合同、继承、取得时效、先占、添附及法律规定的其他方式取得；第二，保护财产的合法使用，可以自主地使用财产生产或经营，不受他人的限制；第三，保护财产的处置权利，可以将财产捐赠、遗赠等，不受干涉；第四，保护财产的继承权利，可以是法定继承，也可以是遗嘱继承，继承的权利不能被非法剥夺；第五，保护财产的补偿权利，特区政府根据公共利益的需要，可以对私人和法人的财产进行征用，但不能是无偿的，必须给予补偿。
2.财产征用补偿的准则
特区政府为了公共利益可依法征用私人和法人财产，但征用财产必须是有偿征用。《澳门基本法》规定了三个条件。一是补偿的标准，应是该财产被征用时的实际价值，既不能是该财产过去的价值，也不能是该财产将来的价值。二是补偿的货币可自由兑换，如果不能自由兑换和汇出，实际上限制了财产所有人财产使用和处置的权利。三是及时支付，不得无故迟延支付，不得拖欠。第12/92/M号法律《订定法规关于因公共效益而采取之征用制度》和第43/97/M号法令《充实公用征收法律制度》对公益征用财产制度作了规范。第一，明确规定了公益征用财产的原则，即依法保护私有财产权和通过合理赔偿征用私有财产。第二，规定了公益征用财产的程序、形式、范围等。从程序上讲，先经过协商，协商不成才可申请公益的声明及行政占有。如对不当情事有争议，可通过仲裁和法院解决。就形式而言，分为一般公益征用和特殊公益征用，后者指因公共灾难或公共安全需要，特区政府可立即取得有关财产，无需任何手续，只按一般规定赔偿有关财产权所有人。征用的范围可以是局部，也可以是整体。第三，规定了公益征用的补偿标准、补偿计算的因素、付款的方式等。
3.保护外来投资
澳门是一个国际化城市，是一个自由港，也是自由经济的社会。澳门的发展需要对外开放，需要吸引外来投资。要使外来投资者放心，应该一视同仁地对待本地和外来投资，保护投资者的财产权，保护投资者的合法权益。
（二）关于《澳门基本法》第104条
澳门特别行政区保持财政独立。
澳门特别行政区财政收入全部由澳门特别行政区自行支配，不上缴中央人民政府。
中央人民政府不在澳门特别行政区征税。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关财政收支的表述，与《香港基本法》规定基本相同，表述上有所区别。在起草过程中无重大争议，主要围绕财政自主如何表述展开讨论。《澳门基本法（草案）征求意见稿》按照《香港基本法》的写法，规定特区的财政收入全部用于自身需要。但有意见认为，“自身需要”的表述过于狭窄，不能用于其他需要，不留余地，不可以动用财政进行国际和区域上的援助，似有不妥。在1992年3月5日第八次全体会议上，经济小组工作报告同意将“用于自身需要”改为“自行支配”。[1]“自行支配”同样体现了特区政府享有财政自主权，怎么使用还是由特区政府决定，中央政府并不干预。
本条的主要内容是明确了对特区财政自主原则的规定。
解读
1.财政独立的含义
从体制上说，澳门的财政制度与中央的财政制度没有联系，更不是从属关系。从权力上说，财政预算由特区独立编制，财政收入和支出由特区自行决定，中央人民政府不向特区政府发出相关指令。从责任上说，特区政府对中央人民政府不承担任何财政义务，财政收入全部自行支配，不用上缴中央人民政府。
2.中央不在特区征税
税收是政府财政收入的主要来源，通常各国中央政府会在全国范围内征税。但是，在“一国两制”下特区享有独立的财政权，在澳门特区没有中央的税项，只有澳门法律规定的税项。所以，中央不在特区征税，一方面是不影响特区政府的税收收入，从而不影响特区经济的发展和居民的生活水平；另一方面也表明国家实行“一国两制”的主要目的是实现国家的统一，维持特区的稳定发展，而不是从特区获得经济利益。
（三）关于《澳门基本法》第105条
澳门特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。
本条规定与《香港基本法》规定基本相同，在起草过程中就要不要量入为出和避免赤字进行了讨论。1991年3月7日经济小组第七次会议将特区财政政策统一表述为“财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总增长率相适应”，并在1991年3月17日第六次全体会议上提交的讨论稿中得到体现。[2]《澳门基本法（草案）》公布后，有意见认为，应删除“避免财政赤字”。如果某一年出现经济负增长，政府开支就会出现赤字，所以不能否定赤字财政。最终，基本法起草委员会认为，力求收支平衡，就包含了有需要的时候可以存在赤字，但总趋势是收支平衡，可不作修改。
本条的主要内容是明确了对特区财政政策遵循的原则的规定。
解读
1.量入为出原则
澳葡政府是采取量出为入的原则，先确定当年的支出，再决定当年所需的收入，在一些年份因收入不抵支出，将历年滚存的财政结余拿出来作为收入，实质就是一种变相的赤字，对澳门经济长期稳定发展不利，需要改变。《澳门基本法》确立特区的财政预算应以量入为出为原则，有多少钱办多少事，作为编制财政预算和制定财政政策应该遵循的一项原则，澳门的财政政策既要保持独立性，又要保证稳健性，只有制定与实施稳妥的财政政策，才能保障澳门长久的发展。
2.力求平衡原则
这是对量入为出原则的补充，允许财政收支有一定的灵活性。量入为出是一项原则，但并非要求在任何条件下支出都不能超出收入。收支平衡不是绝对的，也不意味着必须年年平衡，在特殊情况下，如经济进行调整或进行大型的公共工程时，某一年出现不平衡是允许的，但只能是个别情况，多数情况下和长远要求必须是平衡的。要做到平衡，就要将财政收支建立在与澳门生产总值增长率相适应的基础上，收支增长超过本地生产总值的增长，一定会出现赤字，反之，控制在本地生产总值增长的幅度内，财政略有结余就比较稳健。回归后的澳门财政情况良好，保持了收支平衡，略有结余，支持了澳门经济持续稳定的发展。
（四）关于《澳门基本法》第106条
澳门特别行政区实行独立的税收制度。
澳门特别行政区参照原在澳门实行的低税政策，自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项。专营税制由法律另作规定。
本条规定参照了《中葡联合声明》中“澳门特别行政区自行制定预算和税收政策”的表述，与《香港基本法》规定相同，但根据澳门的情况，增加了“专营税制由法律另作规定”的内容。在起草过程中，有委员指出，澳门并非一律低税，专营行业的税就比较高，建议将低税政策改为税收政策，原来低的就低，原来高的就高，按原有政策办，比笼统规定低税政策要好。有委员认为，在保留低税政策的同时，可以增加“专营税由法律另行规定，或规定必要时专营税税制可单独进行调整”的内容。[3]在1991年4月17日第六次全体会议上，经济小组提交的讨论稿明确规定：“澳门特别行政区实行独立的税收制度。澳门特别行政区参照原在澳门实行的低税政策，自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项。专营税税制由法律另作规定。”[4]
本条的主要内容是明确了对特区税收制度的规定。
解读
1.独立的税收政策
独立的税制体现在三个方面：第一，澳门特区自成一系的税收制度，与国家税收制度无从属关系；第二，澳门特区有自己的税收法律，澳门特区的税种、税率及税收政策自行制定，不受国家税收政策的约束，与内地的税种和税率也不相同；第三，澳门特区有自己的税收管理机构，特区政府财政局负责税务管理和税务法律的执行。税收独立是由特区政府财政独立派生出来的，独立的税收才能保证独立的财政。税收独立也是澳门继续保持自由港地位的必然要求。
2.低税政策
澳门对进出口采取低税政策，除了对烟酒、汽车、燃料等征收消费税外，其他进口工业原料和消费品全部免税，产品出口全部免税。对内一般涉及公众的税率最高不超过16%。企业利得税率仅为2%～15%。低税政策是澳门自由港和自由贸易的重要组成部分，也是澳门经济发展、吸引外来投资的一个有利条件。特区将继续实行低税制。
但是，对专营企业实行专门税率。专营税是澳门最具特点的税种之一。专营企业从事特区政府特许的经营项目，有的是独家经营，由于专营企业都有较高的赢利，对它们的收入不采取低税政策。加上各专营企业经营的项目不同，也不可能税率划一，特区政府在授予特许经营的时候，只能分别规定税率。博彩专营税是特区政府财政收入的主要来源，必须有一个合理的税率。根据2001年博彩法规定，对经营博彩毛收入征收35%的特别税。据澳门特区政府财政局最新发布数字，2018年澳门博彩税共进账1067.81亿澳门元，约合133亿美元（见表1）。
表1 2018年和2017年每月幸运博彩统计
《澳门基本法》中“但书”的规定，一方面为对专营税制根据实际情况、不受低税制影响作出特殊规定提供了法律依据；另一方面也表明专营税制尤其是博彩税可以进行调整，由特区用法律予以规范。专营税制不仅对特区政府财政影响很大，对低税制而言更是其赖以存在的基础，没有博彩业提供的巨额税金，低税制就没有经济基础。所以，实行专营税制有利于澳门税收制度的稳定和更好地实行低税政策。
（五）关于《澳门基本法》第107条
澳门特别行政区的货币金融制度由法律规定。
澳门特别行政区政府自行制定货币金融政策，保障金融市场和各种金融机构的经营自由，并依法进行管理和监督。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关货币金融制度基本不变的表述，与《香港基本法》规定相同。在起草过程中无争议。但是，经济小组曾经把“特区政府制定政策”改为“特区制定政策”，在1992年3月5日第八次全体会议上，鲁平秘书长在《关于〈澳门特区基本法（草案）讨论稿〉的说明》中提到，《澳门基本法》第64条规定的是特区政府制定政策，制定政策属于特区政府的职权范围。所以，应该恢复“政府”两字，即由特区政府制定政策，管理相关事务。[5]按照这个原则，其他相同的条文也依此表述。
本条的主要内容是明确了对澳门金融制度管理的规定。
解读
1.政府享有金融业的管理权
金融业的管理权包括制定货币金融政策，保障金融业自由经营，对金融业进行监管。金融业是特区的重要产业，澳门的金融机构由银行、非银行信用机构、金融中介机构、保险机构组成。特区政府既要保障金融市场和金融机构的经营自由，也要依法对金融市场和金融机构进行管理和监督。特区政府监管依法进行，澳门规范金融机构经营活动的相关法律与制度有金融体系法律制度、风险资本公司法、离岸银行法、融资租赁法律制度、保险制度法、保险中介人及经纪人法等。这些法律与制度一方面保障了金融机构的经营自由，另一方面也赋予特区政府对金融机构的管理权和监督权。
2.澳门金融制度的独立性
澳门特区政府对金融机构的管理和监督具体由金融管理局依据澳门的法律进行，国家的中央银行不领导特区的金融管理机构，两者之间是合作关系。
（六）关于《澳门基本法》第108条
澳门元为澳门特别行政区的法定货币，继续流通。
澳门货币发行权属于澳门特别行政区政府。澳门货币的发行须有百分之百的准备金。澳门货币的发行制度和准备金制度，由法律规定。
澳门特别行政区政府可授权指定银行行使或继续行使发行澳门货币的代理职能。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关澳门货币发行的表述，与《香港基本法》规定相同。在起草过程中无争议。
本条的主要内容是明确了对特区货币制度的规定。
解读
1.法定货币
法定货币实质上是法律规定的可以流通的货币。澳门特别行政区可以有自己的法定货币。澳门的法定货币是澳门元，可以继续流通。
2.发行货币权
《澳门基本法》规定，澳门货币发行权属于澳门特别行政区政府，澳门特区政府可以自行发行货币。澳门货币发行也是一个独立的系统，不与内地的人民币挂钩。发行货币必须有100%的准备金。准备金亦称“兑换准备金”，分为现金准备金和保证准备金。现金准备金由金、银、外汇等构成。保证准备金由政府的有价证券和信誉极高的商业票据等构成。发行准备金是一种银行券保证制度，其意义主要体现在两方面：一是确保银行券的发行不超过一定的范围；二是通过兑付银行券保证银行券不会对黄金贬值，必须是可兑换的外币，以保证发行货币的稳定。2018年澳门特区政府金融管理局公布的数据显示，特区外汇储备资产总额继续增加，2018年12月底澳门特别行政区的外汇储备资产总额初步统计为1636亿澳门元（合202.8亿美元）。[6]外汇资产总额相当于澳门流通货币的10倍。澳门的外汇储备由特区政府管理和支配，不纳入国家的外汇管理体系，也是独立的。
3.授权代理发行
由于货币发行权属于特别行政区政府，所以特区政府可以授权指定的银行发行货币，包括可以继续授权原已承担发行澳门货币的银行发行货币，也可根据需要和情况授权新的银行参与发行货币。银行发行货币是经特区政府授权，行使代理职能，而不是银行本身有发行货币的权力，特区政府有权收回货币发行权。原澳门大西洋银行已发行并流通的货币可继续流通，但货币图案抵触中国对澳门恢复行使主权的则应退出流通。特别行政区成立后，特区政府授权中国银行澳门分行发行澳门元。特区政府保留了澳门货币的硬币发行权，纸币发行权授予中国银行澳门分行和大西洋银行。
（七）关于《澳门基本法》第109条
澳门特别行政区不实行外汇管制政策。澳门元自由兑换。
澳门特别行政区的外汇储备由澳门特别行政区政府依法管理和支配。
澳门特别行政区政府保障资金的流动和进出自由。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关外汇制度的表述，与《香港基本法》规定基本相同，但也有不同。由于澳门没有外汇、黄金、证券期货市场，所以《澳门基本法》并未作出相应的规定，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对特区外汇制度的规定。
解读
1.不实行外汇管制
外汇管制是指政府为平衡国际收支和维持本国货币汇率而对外汇进出实行的限制性措施。自由兑换是指在纸币流通条件下，一个国家或货币区的居民不受官方的限制，按照市场汇率自由地将本国货币与外国货币兑换。根据《澳门基本法》规定，澳门既不实行外汇管制，也不限制澳门元自由兑换。
2.依法管理外汇储备
外汇储备是指一个国家持有并可以随时兑换外国货币的资产，包括现钞、黄金、国外有价证券等。外汇储备作为澳门财政和稳定经济的保障，由特区政府依法管理。如何保值和增值、如何使用外汇由特区政府自行决定。
3.保障资金流通自由
特区政府保障资金的流通和进出自由，一方面，在澳门的金融市场上，澳门元可自由兑换其他外币；另一方面，外汇也可以自由进出澳门而不受限制。但是，为了预防和打击洗黑钱，资助恐怖主义活动，维护澳门特区经济体系的安全稳定，第6/2017号法律《监管携带现金和无记名可转让票据出入境》规定，入境人士携带总值为澳门币12万元或以上的现金或无记名可转让票据，如旅行支票、支票、汇票、付款委托书、本票等，应向海关人员申报并填写申报书。出境人士如被海关人员查问，应如实申报。申报制度的实施不会限制、阻碍或禁止合法的资金进出澳门。保持资金自由流通不仅有利于企业的对外贸易和金融机构的经营，而且有利于居民自由选择货币使用和保值，方便生活、外出就学、经商、旅行。
（八）关于《澳门基本法》第110条
澳门特别行政区保持自由港地位，除法律另有规定外，不征收关税。
本条规定参照了《中葡联合声明》中有关自由港和单独关税地区的表述，与《香港基本法》规定相同，在起草过程中无争议。
本条的主要内容是明确了对特区自由港地位的规定。
解读
1.自由港含义
自由港是指全部或绝大多数外国商品可以免税进出的港口，划在一国的关税国境（即关境）以外，外国商品进出港口时除免交关税外，还可在港内自由改装、加工、长期储存或销售，又称自由口岸、自由贸易区、对外贸易区。
2.关税含义
关税是指进出口商品在经过一国关境时，由政府设置的海关向进出口商征收的税。
3.特区实行自由港政策
澳门作为自由港，允许货物自由卸港、搬运、制造和转口，不受海关的干涉，除法律规定外，不征收关税。澳门经济是外向型经济，继续保持自由港地位对出口加工业极为重要。
（九）关于《澳门基本法》第111条
澳门特别行政区实行自由贸易政策，保障货物、无形财产和资本的流动自由。
本条规定参照了《中葡联合声明》有关制定经济贸易政策的表述，与《香港基本法》规定相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对特区自由贸易政策的规定。
解读
1.自由贸易的含义
自由贸易是指政府不采用关税、配额或其他形式来干预国际贸易，取消对进出口贸易的限制和障碍，取消对进出口商品的各种优惠和特权，对进出口商品不加干涉和限制，使商品自由进出口，在市场上自由竞争的贸易政策。
2.澳门实行自由贸易政策
特区政府对进口商品不加歧视，对出口商品不加干涉，除了出口受入口国配额限制外，不实行许可证制度。对进出口商品，一般实行基本免税或少数低税政策，保障货物、无形资产和资本自由流动。
（十）关于《澳门基本法》第112条
澳门特别行政区为单独的关税地区。
澳门特别行政区可以“中国澳门”的名义参加《关税和贸易总协定》、关于国际纺织品贸易安排等有关国际组织和国际贸易协定，包括优惠贸易安排。
澳门特别行政区取得的和以前取得仍继续有效的出口配额、关税优惠和其他类似安排，全由澳门特别行政区享有。
本条规定参照了《中葡联合声明》有关贸易协定的表述，与《香港基本法》的规定相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对特区关税制度的规定。
解读
1.澳门继续保持单独关税地区的地位
澳门属于单独关税地区，独立于国家关税体系。没有单独的关税，澳门就不可能保持自由港地位和发展自由贸易。澳门的免税和低税制度与内地的关税制度不同，保有自己单独的税率和贸易规则，符合有关国际公约对单独关税地区的规定。为此，澳门拥有独立的海关，自行管理进出口货物和关税，不受内地海关的领导。
2.享有优惠贸易安排的权益
优惠贸易安排是指在实行优惠贸易安排的成员之间，通过协议或其他形式，对全部商品或部分商品规定特别的优惠关税。澳门可继续以“中国澳门”的名义参加世界贸易组织及其他相关的国际组织和贸易协定，享有已经取得或将取得的出口配额、关税优惠和其他安排，包括纺织品出口到欧盟成员国免缴关税，享有欧美国家给予的普遍优惠税制带来的免税或低税待遇，内地的企业则不享有。
（十一）关于《澳门基本法》第113条
澳门特别行政区根据当时的产地规则，可对产品签发产地来源证。
本条规定参照了《中葡联合声明》有关产地规则的表述，与《香港基本法》规定相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对特区产地规则的规定。
解读
产地规则是指根据国家法律或国际协定确定的原则，由政府制定并实施的以确定生产或制造货物地（国家或地区）的规则，并根据规则签发产地来源证的制度。澳门的出口产品是否在澳门生产和制造，由澳门特区政府确认并签发出口产品的产地来源证，以保证澳门享有贸易安排所取得的各项优惠，促进澳门对外贸易的发展。
（十二）关于《澳门基本法》第114条
澳门特别行政区依法保护工商企业的自由经营，自行制定工商业的发展政策。
澳门特别行政区改善经济环境和提供法律保障，以促进工商业的发展，鼓励投资和技术进步，并开发新产业和新市场。
本条规定与《香港基本法》规定基本相同，但根据澳门的实际情况，增加了第2款的规定，原因是面对澳门出口加工业进入调整期是否仍然保留澳门工商业发展产生了不同的意见。在澳门历史上，工业的发展经历了几个阶段：从最初的铸造铜炮和制造木船，到生产神香、鞭炮、火柴的手工业，再到20世纪60年代后期初步形成以纺织、玩具、电子电器、皮革、手袋、人造花为主的新型出口加工业。澳门利用欧美国家提供的特惠税等优惠贸易条件以及纺织品出口配额，吸引了香港的大量投资，加上低廉的劳动力和生产成本，工业突飞猛进。到80年代，澳门工业进入全盛时期，工厂由不到1000家增至2000多家，工业产值由约30亿澳门元增至130多亿澳门元，占本地生产总值的37%，成为澳门第一大产业。但是进入90年代后，澳门工业发展速度放缓，工厂外移、工业规模缩小，博彩业比重逐步上升，取代出口加工业的地位，成为澳门第一大产业。面对这种局面，是进行产业结构调整还是放弃工商业的发展？经过讨论，在1990年12月11日第五次全体会议上，委员们基本同意，应该推动澳门经济多元发展，同意增加“发展工商业”的条款。经济小组提交的讨论稿规定：“澳门特别行政区依法保护工商企业的自由经营，自行制定工商业的发展政策。澳门特别行政区政府提供经济和法律环境，以鼓励投资和促进工商业，特别是工业增加投资，实现技术进步，并开发新产业和新市场。”[7]在1991年4月17日举行的第六次全体会议上，经济小组就有关表述作了文字修改：“澳门特别行政区政府提供经济和法律环境，以促进工商业的发展，鼓励工业投资，实现技术进步，并开发新产业和新市场。”[8]在1991年7月9日举行的第七次全体会议上，再次对文字做了修改，表述为：“澳门特别行政区改善经济环境和提供法律保障，以促进工商业的发展，鼓励投资和技术进步，并开发新产业和新市场。”[9]将“鼓励工业投资”改为“鼓励投资”，不仅限于工业领域，表述更加全面。
本条的主要内容是明确了对特区工商业政策的规定。
解读
1.发展工商业，实现经济多元化
虽然澳门经济的发展受到外部环境的影响，需要作出相应的调整。但是，经济结构的调整不能仅依靠单一的博彩业的发展，还需要保留工商业的发展。对此，特区政府应该自行制定工商业政策，保护工商业的自由经营，促进工商业的发展。特区成立后，特区政府制定了形成“以旅游博彩业为龙头、以服务业为主体，其他行业协调发展的产业结构”的经济发展政策。但是，由于经济发展不平衡，博彩业“一业独大”，其他行业发展相对落后。因此，特区政府再次明确提出了以适度多元化作为产业发展战略，即以博彩业为基础，带动旅游业和会展业发展，使博彩、旅游休闲、会展产业联动发展，实现澳门经济的适度多元。
2.特区采取必要措施促进经济多元发展
特区有责任和义务改善经济环境，提供法律保障，促进工商业的发展。首先，改善经济环境，就是给企业投资和企业经营创造好的条件，改革特区不必要的烦琐手续，建立公平竞争的机制。其次，提供法律保障，就是对原有法律中不利于经济发展或束缚经济发展的规定进行修改，与国际通行做法接轨，发挥澳门作为自由港和自由贸易制度的作用。最后，改善经济环境和提供法律保障，目的就是促进工商业的发展。走经济适度多元化道路，不能仅依赖过去传统的产业，要鼓励投资和技术进步，开拓新的产业领域和市场，如具有澳门优势的中药产业等。现阶段，特别是要抓住澳门经济发展的特色，建成世界级的旅游休闲中心，发挥作为中葡经贸合作服务平台的作用，借融入粤港澳大湾区合作之机，实现澳门经济适度多元发展。
（十三）关于《澳门基本法》第115条
澳门特别行政区根据经济发展的情况，自行制定劳工政策，完善劳工法律。
澳门特别行政区设立由政府、雇主团体、雇员团体的代表组成的咨询性的协调组织。
本条规定与《香港基本法》的规定有相同之处，但不同之处是《澳门基本法》将劳工政策放在“经济”一章中规定，而不是像《香港基本法》那样放在“社会文化事务”一章中规定，原因是劳工政策与经济政策关系更加紧密，劳工政策的核心是经济问题，不是社会福利问题。此外，根据澳门的实际情况保留了原有的由政府、雇主团体、雇员团体的代表组成的协商组织。在《澳门基本法》起草过程中，主要围绕是否保留三方组成的协商组织以及协商组织的性质进行了讨论。
在《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段，1991年3月17日第六次全体会议上，经济小组提交的工作报告指出：“有委员建议增写一款，澳门特别行政区设立由政府、雇主团体、雇员的代表组成的社会协调机构，参与制定劳工法、社会保障制度和经济计划。”[10]在1991年7月9日第七次全体会议上，经济小组工作报告指出，考虑到澳门已存在一个由劳、资、政府三方组成的社会协调机构并起着一定的作用，故增写一款：“澳门特别行政区设立由政府、雇主团体、雇员的代表组成的社会协调组织，对制定劳工法、社会保障制度和经济计划提供咨询意见。”[11]
在《澳门基本法（草案）征求意见稿》阶段，1992年3月5日第八次全体会议上，经济小组的工作报告认为，规定社会协调组织是合适的，但其具体职能可由其章程来规定而不必放在《澳门基本法》中，对此建议修改为“澳门特别行政区设立由政府、雇主团体、雇员团体的代表组成的社会协调组织”。[12]在1992年3月5日第八次全体会议上，起草委员会秘书长鲁平在关于《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》的说明中，建议明确协调组织是咨询性质的，将“社会协调组织”改为“咨询性的协调组织”。[13]
在《澳门基本法（草案）》阶段，有意见认为，第2款应该删去，因为咨询机构可以随时取消，但列入基本法就不能随时取消了。有意见认为，由政府、雇主团体和雇员团体的代表组成的咨询协调组织在澳门有其特殊性，与其他的咨询协调组织不同，设立这个咨询组织是完全必要的，对澳门社会繁荣发展也是必需的，这也是特区政府的责任。有意见认为加一个“可”字，即可设立咨询组织。最终，起草委员会认同经济小组的意见，为了保持澳门社会的稳定，协调劳资双方的利益，促进经济的发展，设立一个由政府、雇主团体、雇员团体的代表组成的咨询性的协调组织，有一定的积极作用，所以条文不作修改为好。[14]
本条的主要内容是明确了对特区劳工政策的规定。
解读
1.制定劳工政策和法律，保障劳工的权益
劳工是社会中的重要阶层，也是经济发展所需的重要的人力资源，劳工的利益得到保护，不仅有利于劳资关系的和谐，促进经济的发展，而且有利于保持社会的稳定。所以，特区应该制定劳工政策，完善劳工法律。当然，保护劳工的利益，制定相应的法律有一个前提条件，就是要符合经济发展的水平，如果超越经济发展水平和工商业主承受能力，过度的劳工福利会阻碍经济的持续发展，也不可持续，最终损害劳资双方利益。同样，经济发展了，应该让劳工分享经济发展的成果，逐步提高劳工福利，调动劳工的生产积极性，最终实现互利双赢。
2.设立咨询协商组织，协调劳工政策
澳门在历史上已经设立了由政府、雇主团体和雇员团体的代表三方组成的社会常设协调委员会，在特区主持下就劳工政策和劳工法律进行讨论、协商，既可避免双方之间的冲突，又可以协商达成共识，为双方建立比较融洽的关系，发挥了积极的作用。所以，继续保留这个组织是有必要的。当然，这个组织不是权力机构，而是咨询协商机构，强调的是在双方协商达成基本共识后，由特区制定相应的劳工政策和法律。
（十四）关于《澳门基本法》第116条
澳门特别行政区保持和完善原在澳门实行的航运经营和管理体制，自行制定航运政策。
澳门特别行政区经中央人民政府授权可进行船舶登记，并依照澳门特别行政区的法律以“中国澳门”的名义颁发有关证件。
除外国军用船只进入澳门特别行政区须经中央人民政府特别许可外，其他船舶可依照澳门特别行政区的法律进出其港口。
澳门特别行政区的私营的航运及与航运有关的企业和码头可继续自由经营。
本条规定参照了《香港基本法》中的有关内容，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对特区航运制度的规定。
解读
1.管理和制定航运政策
澳门原来实行的航运经营和管理体制继续保留，独立于国家的航运管理体制。对这一体制要不要完善、如何完善，完全由特区自行决定。中央人民政府授权特别行政区可以“中国澳门”的名义进行船舶登记，对符合法定条件的船舶予以注册，并以“中国澳门”的名义签发相应证书，赋予船舶船籍和相关权利。私营的航运企业和码头可以继续自由经营。外国船舶依照澳门的法律可以进出港口。
2.外国军用船只进入特区的批准
由于外国军用船只与民用船只不同，具有军事功能，进入特区涉及国家的防务，不属于特区的自治事务，所以须经中央人民政府批准方可进入。
（十五）关于《澳门基本法》第117条
澳门特别行政区政府经中央人民政府具体授权可自行制定民用航空的各项管理制度。
本条规定与《香港基本法》的规定有所不同，仅作了一个原则性的规定，原因是澳门原本没有机场，没有航空公司，也没有航空管理制度。1991年7月9日，经济小组在向第七次全体会议提交的工作报告中指出：“澳门尚无航空运输业，机场尚在初建阶段，将来情况如何发展也不明朗，草拟条文依据不足，条件不成熟，须视情况发展再拟。如有可能，建议在基本法（草案）报全国人大常委会前拟出此条文。”[15]在1992年3月5日第八次全体会议上，有委员提案要求增加民用航空条款，并责成经济小组草拟。但全体会议认为，这个提案只是一个原则建议，不符合法律条文的格式要求，决定不交付全体会议表决。在1993年1月13日第九次全体会议上，经济小组工作报告指出，澳门正在兴建机场，澳门未来需要发展航空业，虽然澳门没有航空管理制度，但从发展角度看是有必要的。“由于澳门目前尚无一套民用航空管理制度，中葡联合声明也无有关规定，还需要通过中葡联合联络小组进行磋商，解决有关民用航空的一些问题。所以，基本法只能对民用航空的问题作原则性规定。委员们建议条文的内容为，‘澳门特别行政区政府经中央人民政府具体授权可自行制定有关民用航空管理的制度。’”[16]最终，《澳门基本法》起草委员会接纳了经济小组的意见。
本条的主要内容是明确了对特区民用航空制度的原则的规定。
解读
特别行政区在中央人民政府授权下，可以自行制定有关民用航空的各项管理制度，但是前提条件是需要得到中央人民政府的具体授权。为什么《澳门基本法》规定的是具体授权？即在授权前加上“具体”两字，意即逐项授权，不是一次性授权，主要原因是澳门是新制定民用航空管理制度，与香港保留原有的民用航空制度不同，因此需要逐项授权后规定。如涉及民用航空的每一项协定均需要经中央人民政府许可才能签署。由于航空协定通常涉及国际航空公约，与其他国家或地区订立双边协定或多边协定，开展国际航空运输服务，不可避免地涉及航空领域的国家主权，所以需要中央人民政府许可。
（十六）关于《澳门基本法》第118条
澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。
本条是根据澳门的特殊情况制定的，在《香港基本法》中并没有相关规定。在《澳门基本法》起草过程中，围绕旅游娱乐业如何表述、旅游娱乐业政策如何制定展开了讨论。有委员认为，“娱乐业”概念不清楚。有委员建议用“服务行业”概念。有委员建议表述为“特许旅游服务业”。在1990年12月11日第五次全体会议上，经济小组提交的讨论稿指出，制定旅游娱乐业政策，除了整体利益外，还应注意社会道德的影响。[17]在1991年3月17日第六次全体会议上，经济小组提供的讨论稿列出了四种方案：“方案一，澳门特别行政区自行制定特许的旅游服务业的政策，并注意其对本地整体利益的影响。方案二，澳门特别行政区自行制定特许的旅游服务业的政策。方案三，澳门特别行政区自行制定博彩业的政策。方案四，取消这一条的规定。”[18]在全体会议讨论中，有委员认为，不应该加上社会道德的要求，因为社会道德的尺度不好把握，且博彩业对道德肯定有影响，容易导致博彩业被取缔。有委员同意由澳门特别行政区自行制定旅游娱乐业政策，并注意其对本地整体利益的影响。[19]在1991年7月9日举行的第七次全体会议上，经济小组工作报告提出：“委员们充分考虑了澳门博彩业的实际情况，将该条文拟定为，‘澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。’”
本条的主要内容是明确了对旅游娱乐业政策的规定。
解读
1.旅游娱乐业可以保留发展
澳门旅游娱乐业的核心产业是博彩业，而博彩业又是澳门的一大经济支柱，澳门博彩的种类有三：幸运博彩、赛马、彩票。博彩业不仅带动了相关行业如旅游及酒店、饮食、交通的发展，而且解决了相当一部分人的就业，对澳门经济发展具有举足轻重的作用。所以，澳门需要保留和发展旅游娱乐业并为其提供法律保护。对博彩业的发展和经营，特区政府可制定博彩业的政策，包括对博彩专营制度进行必要的改进和完善。特区政府可与专营公司签订专营合约，规定专营的年期、专营税、内容、专营者的权利和义务。特区可通过立法规范博彩业的经营活动，通过设立专门的政府部门博彩监察局，派专人对博彩业进行监管。
2.根据整体利益制定旅游娱乐政策
为什么要提出以整体利益为标准？因为博彩不是任何个人或企业都可自由经营的，是特许经营。所以，它是社会的公共资源，先有特区政府的特许，才有私人的经营，如何使用，自然以社会的整体利益为准则。另外，采取何种专营制度及其利弊，也只能以是否符合社会整体利益作评判。从最终目的来说，实行博彩专营制度受益最大的应是澳门经济与社会。2000年7月，行政长官颁布第120/2000号行政长官批示，成立五人博彩委员会研究博彩业政策。2001年，立法会通过第16/2001号法律《娱乐场幸运博彩经营法律制度》，将过去一家专营改为多家专营，形成一定的竞争，使博彩业发展进入一个新的时期。实践证明，这一政策取得了成效，使澳门经济进入了一个新的阶段。根据澳门特区政府统计暨普查局的数据，澳门人均GDP在2018年达到666893澳门元，位居世界前列。
（十七）关于《澳门基本法》第119条
澳门特别行政区政府依法实行环境保护。
本条规定与《香港基本法》中“注意环境保护”的规定相似，但不同之处是《澳门基本法》单列一条，更加重视环境保护。起草委员会委员和澳门居民认为，随着经济的发展，更应该注意环境保护，放入“经济”一章规定，表明发展经济的同时要搞好环境保护。《澳门基本法》作出专门规定体现了对环境保护工作的高度重视，特区政府应根据《澳门基本法》的规定制定具体的法律，依法做好环境保护工作。
本条的主要内容是明确了对特区环境保护的规定。
解读
在经济发展的同时，只有搞好环境保护，才能够促进经济可持续发展。而且，环境保护也要适应经济发展水平，依法进行。为此，澳门制定了第2/91/M号法律《环境纲要法》，之后又进行了多次修改。特区政府在2009年将环境委员会改组升格为环境保护局，不再是一个咨询和建议机构，而是一个具有行政管理职能的机构，负责协助制定环境政策，提出环境立法提案，制定、实施、统筹有关防止、控制、处理环境污染问题的计划、方案和日常的环境管理等事务。
（十八）关于《澳门基本法》第120条
澳门特别行政区依法承认和保护澳门特别行政区成立前已批出或决定的年期超过一九九九年十二月十九日的合法土地契约和与土地契约有关的一切权利。
澳门特别行政区成立后新批或续批土地，按照澳门特别行政区有关的土地法律及政策处理。
本条规定参照了《中葡联合声明》中“澳门特别行政区依法承认和保护澳门特别行政区成立前已批出或决定的年期超越1999年12月19日的合法土地契约和与土地契约有关的一切权利。澳门特别行政区成立后新批或续批土地，将按照澳门特别行政区有关的土地法律及政策处理”的表述，与《香港基本法》的规定相同，在《澳门基本法》起草过程中并无争议。《澳门基本法（草案）》征求意见时，有意见希望解决历史遗留的“纱纸契”问题。
本条的主要内容是明确了对特区土地契约的规定。
解读
1.特区成立前的土地契约受承认和保护
凡特区成立前批出或决定的年期超过1999年12月19日的土地契约均得到承认，因土地契约取得的权利受法律保护。首先，土地与房地产、建筑业关系密切。其次，与私人财产也密不可分。所以，承认和保护土地契约也就促进了地产建筑业的发展，保护了私有财产权，起到了安定人心、发展经济和稳定社会的积极作用。
2.特区成立后依法批地
特区成立后，无论是新批的土地还是续批的土地，都必须按照特别行政区的法律处理。依据《澳门基本法》第8条、第18条和第145条的规定，特别行政区的法律是指特别行政区立法机关制定的法律，也包括被采用为特别行政区法律的澳门原有法律。新批土地依特区法律，续批土地也要依特区法律，而不是依原批出土地的法律，因为原有的法律没有被采用为特区法律，或者被立法会修改已经失去效力，不能再作为续批土地的法律依据。
3.“纱纸契”问题的处理
依据《澳门基本法》第7条的规定，只要在1999年12月20日前没有被依法确认为私有土地，那么在特区成立后就不能再要求确认为私有土地，所以对“纱纸契”问题的处理不属于本条的范围。
本章对私有经济制度，财政和税收制度，金融、货币和外汇制度，自由港和自由贸易制度，工商业及多元经济发展政策，劳工政策，航运航空政策，旅游娱乐业政策以及土地政策作出了规定，既保留了澳门原有制度的优势，又对有关制度和政策加以完善，还对经济领域一些行业的未来发展奠定了法律基础，目的就是要维护和促进澳门经济的发展，不断改善民生。
[1] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第202页。
[2] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第132页。
[3] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第88页。
[4] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第132页。
[5] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第209页。
[6] 澳门2018年12月外汇储备数字及澳汇指数，http：//mo.mofcom.gov.cn/article/tjsj/zwminzu/201901/。
[7] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第89页。
[8] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第133页。
[9] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第174页。
[10] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第133页。
[11] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第151、174页。
[12] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第203页。
[13] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第209页。
[14] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第267页。
[15] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第151页。
[16] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第267页。
[17] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第89页。
[18] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第133页。
[19] 第六次全体会议第13期简报。