政府改革、治理转型与现代国家制度建设：几点理论思考

当今世界，政府改革与治理转型已经是一个具有全球性的普遍要求与实践。面对经济全球化、科技信息化、政治多极化、社会多元化的国际新形势，世界各国都在进行不同程度、不同方式的政府改革和管理创新。20世纪80年代以来，世界范围内的行政改革和政府创新浪潮一浪高于一浪，如“重塑政府”（Reinventing Government）、“重建政府”（Rebuilding Government）、“制度变迁”（Institutional Change）、“制度转型”（Institutional Transformation）、“制度的重新安排”（Rearranging Institutions）、“重新发现制度”（Rediscovering Institutions）、“制度创新”（Institutional Innovation）和“再造制度”（RemakingInstitutions）等等。各国的政治学家、公共行政学家和政界领袖们，都投身于这场世界性的行政改革浪潮，探寻通过改革和创新重构符合当今这个全球化、信息化时代社会要求的新的制度安排，以取代背负着过多传统包袱的旧制度安排和政府模式，促进经济社会的发展和人类文明的进步。以撒切尔夫人主导的英国政府改革和里根总统主导的美国政府改革为代表，发动了一场号称“新公共管理运动”的政府改革运动，从政府治理理念、政府组织结构，到政府运行机制和运营方式诸层面，对建立在马克斯·韦伯的科层制、古德诺和伍德罗·威尔逊的“政治与行政二分原则”基础上的传统公共行政学理论和实践进行了一次总清算。这一波以私有化、公共服务的付费制、竞争与合同制、内部市场、分权与权力下放以及自由化与放松管制为主要特征的政府改革浪潮，对传统的政府公共管理模式是一场巨大的变革。新公共管理运动成效卓著，对世界各国的政府改革和管理创新产生了深远的影响。

关于中国政府改革和政府建设的目标，中国共产党在近年来发表的一系列文件（包括党代会工作报告和政府政策宣言）中，已经向世界做出了庄严和明确的宣示。这就是：通过政府改革不断解放思想，推进现代国家制度建设，全面建设民主政府、法治政府、责任政府和公共服务型政府。因此，中国的政府改革和制度建设要围绕着民主政府、法治政府、责任政府和公共服务型政府的理想目标进行；治理转型，就要从传统的治理结构、治理体系和治理方式（即国家权力主导的，以政府为主体对社会和人民实行自上而下的单向度的统治或管控），转向政府与社会和公民多元主体合作共治的治理结构；从传统的习惯于动用公权力搞“运动”抓典型的行政管控方式，转向民主而不是“为民做主”、法治而不是人治、服务而不是管控的服务型政府管理方式。一言以蔽之，就是重建现代国家治理结构，实现国家治理体系和治理能力的现代化。

从历史长时段看，当代中国政府改革与治理转型，实际上是近代以来从“晚清新政”开始的现代国家制度建设和国家治理结构大转型的历史进程的延续。现代国家制度与传统皇朝体制的最大区别在于，现代国家从本质上是个民主国、共和国，主权在民，“天下为公”，权力公有。政府存在的目的，就是为了保障公民的自由和权利。公民的自由和权利的主要内容，在洛克时代，主要就是所谓的生命权、财产权和自由权；在当今世界，公民权利则包括公民的政治权利、经济权利、社会权利、文化权利乃至精神信仰权利，等等。因此，现代国家制度实质上是“人民主权”“天下为公”、公民自由和权利等原则落实到国家政权层面的一套制度安排，其内容主要有二：一是完善的市场经济制度，最大限度地保障市场竞争建立在自由、平等、公平和公正的基础之上；二是依据自由、民主和法治原则建构的权力制衡制度，即宪政制度，以最大限度地保障和维护公民的自由与权利。现代国家制度建设的关键点在于，通过相关的政治制度、经济制度和社会制度等一系列制度安排，实现国家权力与公民权利的动态平衡，确保在政府与市场、国家与社会的互动过程中形成一种合理的、公平正义的社会利益格局和文明发展方向，并且在继续互动中形成新的平衡和适应性格局。

中国是一个具有两千年专制主义传统的国度。自公元前221年秦始皇建立起中央集权的皇朝体制以来，“百代都行秦政事”。传统中国以“家天下”“民为本”和“大一统”为价值取向，传承时间长达两千年之久的制度体系，其权力配置是以专制皇权为核心、以朝廷“六部制（吏、户、礼、兵、刑、工）”和地方“郡县制”为主体架构的官僚制度。这套传统“民本政治”的制度安排，经汉唐以后历朝的改进和完善，在维护国家统一、促进社会稳定方面，发挥了无与伦比的作用，是中华文明得以延续千年不坠、成为世界文明史上唯一未曾中断的文明体的制度优势所在。但是，以现代性和民主政治的眼光审视，传统中国的制度文化和历史遗产存在一系列与现代性不兼容的致命性缺陷，如家长专制主义、“君尊臣卑”、官贵民贱、“官本位”的社会结构和官员特权制度、官僚作风，权力至上、人治主义，等等。由于历史的原因，皇权专制主义、“官本位”的制度传统一直没有得到清算。历史传统与现实体制铸就一体，官本位与全能型政府体制根深蒂固，增加了当下政府改革与国家制度建设的困难。

当代中国政府改革与国家制度建设，是在传统中国皇权专制主义和计划经济体制时代全能型政府的双重体制传统上进行的。因此，一方面，需要推进的政府改革，实际上涉及了双重改革内容：既要完成对计划经济时代形成的全能型政府体制的改革，同时还要完成对秦汉以后两千年官僚体制与“官本位”制度传统、对权力至上和人治主义历史遗产的清算。另一方面，现代国家制度建设任重道远，包括现代市场经济制度、公民社会制度、政府间关系与权力制衡体系，以及现代法律体系和法治秩序的建立，都必须在旧制度的废墟上平整地基、重起高楼。因此，相对于西方各国“新公共管理运动”和治理转型，中国的历史遗产、文化传统和现实国情，决定了当下中国的政府改革、制度建设和治理转型遭遇的问题更加错综复杂，面对的困难和挑战更加巨大。

一、关于政府与市场关系的重构和市场经济制度的完善

市场经济制度，是现代工业文明的制度平台，是近代以来科学技术和生产力高速发展的助推器。邓小平1992年南方讲话结束了市场经济姓“资”还是姓“社”的争论，翌年的中共十四届三中全会正式确立了建设社会主义市场经济体制的目标以来，经过二十多年的努力，我国市场经济体制初步建立，市场开始在一定程度上发挥了资源配置的基础性作用。但是，从市场制度的现实看，当下中国的市场经济体制与发达国家比较完善的市场经济制度还存在不小的距离。其中的问题，一是市场制度的缺失。市场经济的基本要素包括私有产权、自由竞争、企业家精神、契约意识与社会信用等，其中产权保护、自由竞争的市场秩序的形成，需要法治与相关法律、制度配套；契约意识与社会信用的形成，有赖于公民社会和市场伦理的培育。二是政府对市场的干预过多，干预市场的能力过强。一方面，由于长期实行计划经济，中国政府掌控了巨量的资源和财富，拥有强大的干预市场的能力，在国家从计划经济向市场经济体制过渡的转型期，各级政府直接介入微观经济领域，代替市场的资源配置作用，形成了政府主导型经济发展模式。另一方面，由于政府职能长期处于越位、错位和缺位状态，导致私有产权得不到有效的保护，自由竞争的市场秩序遭到破坏。

十八届三中全会通过的《决定》提出，要“进一步解放思想，进一步解放和发展社会生产力，进一步解放和激活社会活力”，全面深入推进经济体制改革，明确经济体制改革的核心是政府与市场的关系，强调“要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用”。

政府与市场的关系，以及政府的角色定位和作用问题，是近代以来理论界争论不休的一个世纪性课题。几乎从市场制度形成之时起，人们的认识就存在分歧。从19世纪亚当·斯密的自由放任主义，到20世纪30年代以后的凯恩斯主义，再到晚近的新保守主义、新自由主义，见仁见智，难有定论。尽管政府与市场均存在缺陷，政府干预带来的问题也不少，但面对市场失灵，政府终究不能袖手旁观。不管你喜欢不喜欢，自20世纪30年代经济大萧条以来，政府干预一直是应对市场失灵的主要选项。当今的经济学家们也大多认可一定的政府干预，但倾向于对干预设定一些前置性条件：一方面，需要通过改革对政府本身加以改造，以纠正和防范政府失灵；另一方面，则试图把政府干预限制在那些市场长期失灵而干预又不会带来政府失灵的范围之内。例如，以萨缪尔森为代表的新古典综合派就主张政府可以从三个方面加以干预：一是力图矫正市场失灵，以求提高效率；二是利用政府财政税收等工具实现国民经济二次分配，以求公平；三是促进宏观经济的稳定与增长。政府通过财政政策和倾向政策促进宏观经济的稳定和增长，在鼓励经济增长的同时，减少失业和降低通货膨胀。[1]

对于当下的中国来说，要处理好政府与市场的关系，问题的错综复杂性远远超过市场制度成熟的西方各国。中国的现实是，市场经济体制从创建开始，到现在不过二十多年时间，市场体制机制还很不完善，从产权制度、公司治理结构到法律体系和社会信用体系，规范化程度几乎都不高，指望用这种草创阶段的市场作为资源配置的主要调节手段，显然不太现实。因此，在当下的中国，市场体系建设需要政府积极推动，经济运行也有赖于政府行之有效的宏观调控。政府干预恐怕比世界上任何一个市场经济体都具有其重要性和必要性。

问题在于，当下中国的政府体系是从计划经济的“全能型政府”模式发展而来。执政党和政府确立社会主义市场经济体制的战略目标以后，二十多年来，经过多轮的体制改革和机构调整，中国行政管理体制依然问题多多，从执政理念、法治意识、政府角色和职能定位，到干预范围和干预方式的选择，与市场经济的要求都存在着不小的差距。法治政府、责任政府和公共服务型政府建设任重道远。就政府与市场关系而言，当下的现实是，市场是政府主导和操控的，不成熟的，市场化程度较低。一方面，政府掌握着巨量的资源和财富（包括土地和矿产资源、货币印制和信贷投放等），通过严格的行政审批和市场准入，以及过大的自由裁量权，甚至行政性直接干预，主导了市场。另一方面，政府在产权保护、反垄断、监管和维护公平竞争的市场秩序方面显得软弱无力。因此，建设和完善市场经济体系，需要政府改革的推进和政府重建，以减少政府对市场的干预，明确政府干预的范围及边界，把十八届三中全会“发挥市场在资源配置中的决定性作用”的精神真正落到实处。

首先，政府必须退出市场。这就要求执政党和政府改变既有的政府主导型经济发展模式，解决目前政府职能越位、缺位和不到位并存的问题，纠正地方政府施政过程中的“乱作为”与“不作为”现象。为此，需要重新定位政府的角色及其作用，重新界定政府职能，使各级政府基本退出微观经济领域，完成从生产建设型政府向公共服务型政府的转型，把政府职能转变到宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理上，为全体国民提供更好的服务，包括养老、医疗保健、义务教育，还有环境保护。为此，各级政府应当切实践行“以人为本”的科学发展观，坚持经济、社会、文化和生态环境的全面、协调和可持续发展。中共中央组织部最近发文明确要求纠正以GDP论英雄的用人导向，朝着正确方向走出了重要一步。与此同时，还要进一步厘清政府与市场的关系及其治理边界，明确政府干预的范围。

政府退出市场需要从三方面推进：一是从微观经济领域全面退出。各级政府应当尽快完成从生产建设型政府向服务型政府的转型，从微观经济领域全面退出，全面清理并逐步撤销各类地方政府的投资性融资平台。二是全面推进国有企业尤其是垄断性国企的体制改革。关于垄断国企的改革，应当抛弃持续多年的坚持“公有制”还是全面“私有化”的争论。从前苏联国企改革的经验教训看，在当下中国推行私有化，最终的结果很可能事与愿违，形成对全体国民权益的又一次全面剥夺，并形成另一种形式的寡头垄断。在我们看来，国企改革的基本取向应当是市场化而非私有化，通过市场化改革，建立和完善国有企业的治理结构，同时取消国企在土地、资金和资源等方面拥有的特权，除了关系到国计民生的少数行业之外，应当把包括央企在内的其他所有国有企业推向市场，按照市场化的规则经营，与民营企业、外资企业及其他各类企业同台竞争。三是全面改革投资审批体制，开放市场，消除垄断，分阶段逐步取消直至终结审批经济，斩断地方政府插入市场、土地经营、招商引资的“有形之手”。

行政审批制度经过几轮改革，《行政许可法》也已经实施了十余年，但审批经济依然强大。从现实情况看，由于行政部门掌握着政策法规能否“可行”“可操作”“可落实”的关键通道。从理性经济人的假定，官员小吏们往往就会有充足的动力，采取各种手段削弱、曲解、拖延和驾空国家的法律、法规和政策。《行政许可法》实施的实践表明，这部法律还有许多地方需要修订和完善，其中最突出的问题，一是行政许可事项过多。据报道，2013年年初广州“两会”上，广州市政协常委、广州新城市投资控股集团董事长曹志伟展出一张投资项目审批流程的“万里长征图”，“一个投资项目从立项到审批，要跑20个委办局、53个处室，盖108个章，需要799个审批工作日”[2]。二是在行政许可权限范围上存在自由裁量空间过大的问题。近年来出现的一个值得注意的现象，就是部门利益导致行政许可越来越多，一些政府部门仍将行政许可视为审批，利用行政许可乱收费、将行政许可作为权力“寻租”的手段。三是设定行政许可的随意性依然很大，有些地方政府甚至可以用文件形式设定行政许可，并成为地方保护主义的重要手段，即通过行政许可搞地区封锁、行业垄断，妨碍统一市场的形成和公平竞争，等等。这些都亟须通过深化改革和完善法律法规来加以解决。

在推进和深化行政审批制度改革的同时，各级政府应当切实依法行政，严格遵循《行政许可法》确立的行政许可“六原则”，即合法原则，公开、公平、公正原则，便民原则，救济原则，信赖保护原则以及监督原则。同时，要防止审批事项边减边增、明减暗增。为此，应当把行政行为置于公众和市场的监督之下，切实保障公众对设定和实施行政许可的监督，对确有必要设定的行政许可广泛听取意见，并在程序上给予法律的保障，严格依法处理相关行政诉讼。只有改革并最终取消行政审批，才能实现政府的职能转变。

其次，政府必须建设和完善市场。当下中国的市场经济，并不是市场原生形态的市场秩序，而是改革开放以后经由政府主导建设起来的初级形态的市场经济。面对市场体制机制还不完善、法治不健全、信用缺失、垄断与不平等竞争同时存在的现实，各级政府要继续承担市场制度建设者的责任，推进市场制度建设，包括法律法规体系、现代公司制度、产权制度和市场信用体系建设；使之成为各种类型企业自由进入、平等竞争的市场，统一、开放、破除垄断，公平公正、竞争有序的市场体系，从而完成从当下政府主导、央企垄断的半市场经济向真正的全面的市场经济转型。各级政府应当从市场的直接参与者、市场交易的直接管理者，退位成为市场秩序的构建者、市场竞争主体的服务者，为市场体制机制的完善提供制度保障，为企业营造更自由、更公平、更公正的市场环境。

再次，政府必须监管和维护市场。从亚当·斯密开始，近代以来的市场经济理论家们都强调政府在维护市场秩序时的作用。现代市场经济是法治经济，从私有产权得到有效保护而不受侵犯，到交易的公平、契约的履行和信用的保障，都离不开国家和政府的作用。

在当下的中国，由于市场体制机制的不完善，政府借助央企对金融、通信、石油、能源、烟草、铁路等行业实行垄断，运用行政权力主导市场、操控市场、干预市场；再加上法治不彰、信用缺失，腐败盛行，有形之手对市场和企业的干预无所不在。政府强势主导市场、管控市场的结果，一方面是政府对企业的管制较严，各级政府的任一职能部门，从工商、消防、安检、卫生部门的任一官员，都拥有“正当的”理由对企业的日常经营横加干预；另一方面，地方提供各种优惠政策来吸引投资，如税收、土地等优惠，同时，执法随意性大，环境保护、安全监管不力，违法行为得不到惩处，严重破坏了市场秩序。而地方政府为增加投资做大GDP不惜为企业提供各种优惠和一切便利的“招商引资”手段，更是严重损害了市场公平竞争原则，破坏了法治和企业投资经营的环境。

在当下政府管制和严格的市场准入制度环境下，各种行政审批和行政许可往往成为政府官员的寻租工具。而权钱交易的结果，必然就会“拿人钱财，替人消灾”，从而导致“重许可、轻监管”或者“只许可、不监管”的现实。由于政府对企业的监管没有到位，造成大量的企业违法、违规经营，导致生产安全事故频繁发生，环境污染越来越严重，市场上的有毒食品药品、假冒伪劣产品泛滥。政府应当加快市场体系建设，推进改革直至最终取消行政审批，简政放权，减少交易成本，规范各级官吏的自由裁量权，从根源上消除吏治腐败。同时，政府应承担起市场监管责任，依法监管市场，保护知识产权，清除垄断和不法竞争行为，打击制售假冒伪劣产品的违法经营活动，消除市场乱象，重建市场秩序，为市场和企业提供高效、透明的行政服务，为企业营造自由和公平竞争的市场秩序。

最后，政府应当善于干预市场，并有效地利用市场。在强调发挥市场资源配置的“决定性作用”的同时，也要认识到，市场不是万灵的。市场经济成熟的西方国家，其市场也同样遭遇过重大失败。从20世纪30年代经济大萧条到90年代国际金融危机，市场失灵造成的灾难性后果已为世人周知。一般来说，市场失灵了，自然是以政府干预来应对。问题在于，欧美各国的历史表明，市场失败后政府进行的危机干预，从凯恩斯的财政干预主义，到弗里德曼的货币干预主义，虽然暂时缓解了经济危机，但历次危机干预造成的负效应，实际上已经累积成为各国政治经济社会发展的长期隐患。长期以来，中国政府针对不成熟市场或半市场失败所作的干预，尤其是2009年国际金融危机以后的所谓危机干预，包括中央政府4万亿元及各地方政府不计其数的配套投资，央行超量发行货币，以及各级政府营造多年的政绩工程、形象工程，官商勾结，贪污腐败和挥霍浪费，可以说是集财政干预、货币干预和权力干预之大成，对中国经济造成的严重后果，如金融与房地产泡沫空前、经济结构严重失衡、环境危机不断加剧、贫富两极严重分化等问题，恐怕需要很长时间才能消除。因此，对于当下中国来说，如何在市场体制机制不完善与市场失灵并存的情况下“更好地发挥政府作用”，显然是一道需要考验政府与知识界各方智慧和能力的世纪性难题。

二、关于政府改革与公民社会建设

公民社会（civilsociety），又可译为市民社会，指称的是处于个人与国家之间的有组织的社会生活领域，即“国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成，以保护或增进他们的利益或价值”[3]。公民社会是工业化时代社会组织化的产物。随着工业文明的兴起，社会分工的日益复杂化和社会结构、利益主体的多元化，现代社会需要高度的组织化。在这个过程中，大量非政府组织和部门（NGO）应运而生，此类社会中介组织、非营利性机构、非政府部门，由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立，具有民间性、非营利性、公益性、自治性、组织性等特征。社会组织、社会团体或NGO的兴起和公民社会的成长，成为与政治领域的国家（政府）和经济领域的市场（企业）并立的第三部门，在改善和优化社会治理，促进经济发展、社会和谐和社会进步方面，有效地弥补了政府与市场的失灵和不足。同时，国家、市场和社会三者相对独立，相互制约、均衡互动，构成了以宪政民主为主体制度的现代文明持续发展和进步的基础。

20世纪以来的著名思想家，如葛兰西、帕森斯、伯格和纽豪斯等，都敏锐地认识到社会中介组织或公民社会兴起的重要意义。当代社会不仅是通过经济与政治过程、甚或经济与政治新的或重新融合而再生的，而且也是通过法律结构、社会交往、沟通制度和种种文化形式之间的互动而再生的。交往生活的复苏并不是私域和公域、经济与国家的逻辑之融合，而是比工业革命和法国大革命历史更悠久的社会中介组织的再创造。[4]社会中介组织或公民社会在联结个人与国家、促进社会的有效合作方面，发挥着独特的重要作用。从洛克、托克维尔到当代政治学家达尔、帕特南等，都认为社团或非政府公共组织构成了现代民主的基础，发达的非政府组织群落有助于促进社会的民主化结构。世界现代化进程清楚地展示了一个事实，即推动工业文明、信息文明和现代社会发展和进步的力量，主要来自三个方面：一是政治力，即政治领域的国家权力。二是经济力，即经济领域的市场和资本。三是社会力，即社会自治领域或公民社会。国家、市场和公民社会三种力量相辅相成，共同推进着现代社会的发展和进步。

经过三十多年的改革开放，国家、市场和社会三大领域分立的轮廓虽已在我国初步形成，但国家权力独大的不平衡结构在现实中并没有得到根本性的改变。社会主义市场经济体制初步建立起来，但市场体制机制还不成熟，各类市场主体的行为还不够规范，而法制建设又跟不上市场发展的需要，法治环境不容乐观；社会自主治理机制，各种社会团体和民间组织的发展状况，更加难以令人乐观。社会领域存在的最大问题是至今还没有建构起一种适应现代化需要的国家与社会间良性互动的结构性安排，能够承担社会自主治理功能的有组织而又独立于政府的社会团体依然严重匮乏。当下中国的社会组织和社会团体中一些规模最大、组织最完善的社团，如工会、妇联、青联、工商联等，基本上还是依附于国家权力，衙门化、官僚化色彩极浓；改革开放以来新兴的一些社会组织和“民间社团”，如行业协会、同业公会、民间商会、个私协会、企业家协会、律师协会、会计师协会等，或者仍然依附于政府，缺乏组织的自主性；或者组织不健全，缺乏凝聚力，组织的运作和管理不规范，透明度和民主化程度很低，难以发挥公民社会的功能和作用，显然远远不能适应现代市场经济发展和社会结构转型的需要。

以改革开放以来发展较快、组织运作较好的社会慈善组织为例：2010年全国慈善捐赠总量达到540多亿元，慈善组织规模达到43.5万家。但慈善透明度却未随之提升。中民慈善在2009年递送到民政部的一份报告中称，82家全国性慈善组织中，在其网站上披露机构年报和机构财务报告者均不到总数的40%。在善款数量井喷之后，汶川地震、玉树地震中有资格开展募捐的社会组织，对于公众最关心的捐赠实际支出或转移详尽披露的不过半数。据2010年12月3日《世纪经济报道》，中民慈善捐助信息中心在《2010年全国慈善组织信息披露现状报告》的调查中共抽选99家慈善组织作为样本，但最终仅收回65例。与过去不同的是，非公募基金会与地方草根组织也被纳入到样本中。问卷显示，42%的组织表示没有专门的信息披露办法，37%的组织没有专人负责信息披露工作。更深层的问题则是披露的程度和方式不被高达90%的公众所接受。本次调查的99家慈善组织，没有机构网站的占到五分之一，43%的机构页面更新不及时或者信息很难查找。2010年成立的基金会中心网所收录的信息中，1900多家基金会中没有网站的1307家，占了三分之二。而那些有网站的，还有170家页面已经不再更新。

公民社会发展缓慢，政府与个人之间的中间地带存在结构性失调，社会组织自主性和自律性的双重缺失，社会自主治理能力薄弱，在很大程度上造成了转型期经济领域市场秩序的混乱和无序，以及社会领域的失范和无序。在社会经济领域，由于行业协会、律师协会、会计师协会及其他各类市场中介组织的发展状况至今没有获得实质性的推进，无法有效发挥其在市场条件下应该发挥的调控市场的功能，在计划体制解体而市场还没发育成熟的双重“失灵”情况下，一方面是信用短缺、不正当竞争、假冒伪劣有毒有害商品的到处泛滥，另一方面则是地方政府和企业盲目投资、重复建设，而中央政府应对不成熟市场体制的“市场失灵”（包括对投资过热、通货膨胀压力等问题的调控和干预），仍然习惯于采用旧的治理手段和方法，从而导致传统经济体制复归，始终难以摆脱“一放就乱，一乱就统，一统就死，死而再放”[5]的循环困境。

在社会阶层发生结构性大分化、利益主体日益多元化的背景下，公民社会发育极不成熟，国家与个人之间的中间结构制度性安排的缺陷，势必导致社会不同阶层和群体在实现利益诉求的过程中，凭借自身的能力“八仙过海，各显神通”，从而造成社会资源在不同的利益主体间分配的不均衡现象。一些学者把它称为“非制度性社会权利失衡”。这种不均衡往往体现为两极：一是社会上层的强势群体，即那些经济精英、政治精英和知识精英，凭借其现有的社会地位、拥有的社会能量，一手通过体制内的渠道，如政府、人大和政协等，实现其特定的利益诉求；另一手则又借助其拥有的强大的社会关系网请客、送礼、拉关系，甚至利用金钱买通相关决策者，运用体制外的非常规行为获取政策带来的巨大收益。二是社会下层的弱势群体，在组织化不足的情况下，由于缺乏体制内的利益表达渠道，利益诉求表达无门或无从上达，从而造成了下层社会的利益常常遭到政策性的剥夺，造成城市工人、进城劳工和农村农民的合法权益屡遭侵犯，城市下岗失业者、残疾人、失地农民生活无着者等社会弱者的权利始终得不到应有的保障。社会弱势群体和阶层的利益诉求无法及时有效地传输到政府的决策体制中去，往往导致政府决策向某些阶层和利益集团严重倾斜，社会下层被剥夺情形日益加剧，中国由此走向有学者所称的社会结构发生断裂的“断裂社会”[6]。

经济改革如何才能突破既有的困局和瓶颈？公民社会建设如何推进？公平正义如何实现？国内外学者似乎更多地注意到了国家权力独大的负效应，因而更多强调国家层面的改革，要求国家从社会领域退出。对于中国这样一个有数千年专制集权传统的后发型国家来说，在市场化形成的社会结构分化和利益主体趋于多元化的进程中，国家层面的改革、行政管理体制的改革无疑是重中之重。问题在于，由于长期以来国家对社会实行了全面控制和管理，一方面，全能型政府体制下国家对社会管制太严、干预过多，遏制了社会的生机和活力，阻碍了社会的发展和进步，社会发展和进步的内在驱动力要求政府加速推进改革，要求政治权力从社会领域的退出；另一方面，政府全面退出了，公民社会没有发育成熟，社会自主治理的基本结构没有建构起来。社会组织和民间自治组织发展缓慢而跟不上社会发展的需要，各种社会团体组织松散、缺乏内聚力，整个社会犹如一盘散沙的状态并没有得到根本性改观。社会的组织化程度极低，社会自主治理结构和治理能力严重不足，致使社会至今无力填补政府全面退出后的自主治理空间，这一点反过来又制约了政府退出的步伐。政府改革、社会自主治理与社会发展由此陷入进退维谷之境。因此，从某种意义说，在当下的中国，社会体制改革和公民社会建设可能比政治体制改革更显迫切。

首先，执政党和政府应当破除国家与社会二元对立的既有思维，对于各种民间组织，应从有利于社会发展、社会和谐和社会进步的高度，抱持鼓励与支持的态度，乐观其成并积极培育和帮助社会组织发展壮大，促进公民社会建设。为此，一方面要推进社会管理体制改革，切实转变政府职能，加快加大向社会放权的力度，同时推进事业单位改革，促进现有的体制内的社会组织转型，剥离其所承担的行政性功能，使之成为一种专业型组织。另一方面，政府在向社会放权的过程中，还应推动社会领域的立法进程，尽快制定和完善与社会自治相关的法律。通过立法重构国家与社会的关系架构，明确政府与各种社会组织的关系，明确政府自身的角色定位与治理边界，为社会组织确立相应的行为规则。同时，加强和改善对社会组织的监管工作，避免出现以往那种政府向社会分权后没有跟进监管，致使社会发生一放就乱、一乱就收，最终一收又死的不良循环。

其次，推进法制社会建设，为社会组织的健康发展创造良好的法制环境。要尽快启动社会组织和社会团体的立法程序，为各类社会组织的发展提供基本的法律规则和保障，改变当前政府职能转变无法可依和无章可循的混乱局面。彻底扭转把社会组织当做行政机关或事业单位来管理的传统做法，从依靠行政权力管理转变为通过法律来规范，推进包括事业单位体制改革、社团管理体制改革在内的社会组织管理制度改革，使社会组织的运行和管理尽快走上法制化轨道。完善社会组织和社会团体的相关法律法规，以法律形式明确以上各类社会组织的性质、职能、宗旨、地位、权利、义务、组织形式、活动的范围、经费来源等。从法律制度上保证社会组织领导体制、人事制度和机构设置的独立性，从机构形式和组织制度上，摆脱社会组织与政府部门的从属关系和在人、财、物方面的利益关系，割断政府与现有行政性社会组织和事业单位的“脐带”，使之实现真正的脱钩，成为完全独立的产权清晰、权责明确、自我发展、自我约束的社会组织。此外，不同类型的社会组织的性质不同、功能不同、内部结构也不相同，需要不同的法律规范，因此要对各种社会组织加以法律上的分类并定义和区分不同分类的法规，制定不同的法律规范。

再次，建立一套科学的、规范化的管理体系，为社会组织发展构造宽松、良好的发展环境。纵观近年来各国政府对社会组织的管理，一个共同的趋势，是从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”管理，从“静态”管理逐步转向“动态”管理，从直接管理转变为放开限制。在简化和放松对社会组织实施严格的审批手续，实行登记注册或注销制的同时，加强对其组织运作的动态过程和在各个领域的活动监督管理。包括：允许社会组织自由成立和以合法的方式在社会中自由地活动，也就是从重视“入口”管理转向重视“过程”的监督；实行分类管理制，对社会组织实行分类指导、分级管理，即分门别类、区别对待，属人管辖与属地管辖相结合；实行激励制度，对非政府组织进行税收激励、资金激励、人才激励，等等。

顺次，引导社会组织建立自律机制，提高社会组织的自治能力。自律机制是社会组织健康发展的固有机制之一。从规范的意义上说，非政府性和自治性本来就是社会组织的基本特点。但是，现阶段中国的社会组织很多从政府部门脱胎而来，或与政府存在血缘关系或隶属关系，这也导致许多社会组织具有明显的官方色彩，自治化的水平很低。因此，加快社会组织的培育和发展，加快社会组织的自治化进程，还需政府管理部门的积极引导和规范，使之依法建立健全各项规章制度，完善治理结构，通过健全理事会制度、民主机制、参与机制，从制度上确保组织的自律。建立健全社会组织独立的财务制度和严格的财务公开制度。坚持社会组织的开放性和公开性，完善社会组织外部的监督机制，建立和规范包括独立的评估机构、公正客观的媒体监督态度、畅通的公众监督渠道和实效性的政府监督在内的一整套外部监督体系，帮助社会组织重建社会公信度，使之走上健康向上发展的轨道。

最后，更重要的是现代社会的基础秩序建设。包括：（1）优化社会结构，改革国民收入分配制度，缩小贫富分化，扩大中产阶层的规模，保护并改善社会底层民众生存的社会生态，形成各阶层之间互惠共生多赢的关系格局，疏浚社会流动的通道。（2）推进协商民主，建立市场化格局中的利益均衡机制，如社会各阶层的利益诉求与表达机制、利益协商与整合机制、制度化的社会矛盾与冲突的解决机制。（3）建立全民平等共享的社会保障与公共服务体制，为全体公民提供最基本的养老、失业、医疗、卫生、保健、教育、住房等保障体系，实现公共服务均等化。（4）重建社会的基础秩序，包括会计制度、交易制度、票据和账目管理制度等一系列技术性的基础制度；重建中华民族的新伦理、新道德、新文化，重建社会信任。凡此种种，既是社会重建的前提，也是公民社会良性发展的基础。

三、官僚制、政府自利性与权力制衡

从建立和完善现代国家治理体系、提升治理能力现代化的战略目标出发，当代中国政府应当推进全面深化改革和现代国家制度建设，重构治理体系，提升治理能力，实现以善治为目标的治理转型。一方面，要全面深化政府管理体制改革，完成“政企分开”“政资分开”“政事分开”“政社分开”，重构政府与市场、政府与社会的关系架构，“把市场的还给市场，把社会的还给社会”，解决全能型政府对市场和社会的强力干预问题，最大限度地解放社会生产力，解放和激活市场、社会和公民的创造力，促进经济可持续发展，促进社会和谐进步。另一方面，要推进对政府自身组织结构的全面深化改革，克服传统体制的弊端，解决国家权力缺乏必要的监督和制衡所带来的公权失控问题，包括国家权力体系中行政权配置过于强大且缺乏制约而引起的权力寻租和吏治腐败问题，政府权力高度集中带来的地方党政“一把手”专权问题，以及由科层制政府自利性造成的官僚群体劫持公共利益，形成“公共利益部门化”“部门利益法定化”，以及机构扩张、编制膨胀和财政开支不断扩大问题，等等。总之，政府改革与重塑，是重构政府与市场关系、完善市场制度建设的逻辑基础，也是重构政府与社会关系，建设自由平等、民主法治、公平正义的社会主义新社会的前提。

1.官僚制、政府自利性及其体制弊端

从组织理论的维度分析，当代中国政府体制作为国家政权体系中依法行使权力、贯彻实施执政党和国家意志的行政组织模式，是根据马克斯·韦伯所谓“官僚制”（bureaucracy）的一套组织体系建立起来的。bureaucracy一词，通常又被译为“科层制”“官僚政治”“官僚机构”或“行政官僚”。据《布莱克维尔政治学百科全书》的解释，它通常有几层含义：一是指一种由训练有素的专业人员根据固定的规则不间断地推行的行政管理体制；二是一种由职业行政官员而不是当选代表担任主要行政职务的政府管理体制；三是职业行政官员这样一个特殊的社会集团；四是某种带有特定缺陷的畸形的管理。[7]其中使用最普遍的是第二层意思，即由职业行政官员执掌的行政管理体制。在韦伯那里，官僚制不是一种政府类型，而是指称一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制。

“现代官僚制”曾经被推崇为是一种理性化的管理组织结构。韦伯认为，任何组织的形成、管治、支配均建构于某种特定的权威（authority）之上。适当的权威能够消除混乱，带来秩序；而没有权威的组织将无法实现其组织目标。根据权威的基础和服从的动机，韦伯指出，政治史上有三种类型的政治支配和权威形式，即传统型权威、魅力型权威和法理型权威。（1）传统型权威“建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上的统治”[8]，原始家长制及老人政治是其原始类型。传统型权威主要存在于以自然经济为主的农业社会，其统治的合法性是建立在自古就有的、世代相传的制度和统治权力的神圣的基础之上。（2）魅力型权威建立在最高统治者的特殊魅力和超凡品质上，又称奇里斯玛型（Charisma）权威。该词源出希腊文，意为神的赐予，原用来描述巫师、术士、先知之类宗教领袖。最高统治者之所以成为“领袖”，在于这类领袖人物被视为天分过人、具有超自然的或者超人的、他人无法企及的力量或素质；或者被视为神灵差遣的、乃至于被吹捧出来的楷模。（3）法理型权威是以理性和法律规定为基础行使权威的形式。它通过明白无误的规则和程序，依履行规定义务的服从观念而建立起统治权威。法理型权威主要存在于以民主方式管理的政治团体中，领导者根据合法授权而产生并依法进行管理，全体成员直接或间接参与法律的制定，人们对统治权威的服从，不是因为信仰或崇拜，而是因为规则和法律授予领导者的权力。法理型权威是现代工业、市场经济和人类理性发展的必然结果。

在韦伯看来，理性的官僚制组织具有专门化、层级体系、依法行政以及非人格化等特征。首先，官僚制要求专门分工（specializationoffunctions）。在官僚制组织中，每个部门、每个岗位都有固定的职务分工，其权力和责任都很明确，有清楚的职责范围。每个特定岗位所雇用的职员，都必须具备熟练的专门技术。其次，官僚制的组织结构是一种实行层级控制的体系，所有岗位都遵循等级制原则配置，上下级之间的职权关系严格按等级划定，权责分明，下级对上级负责，服从上级命令，并受上级监督；但上级对属下的指示与监督不得超过职责规定的范围。再次，官僚制组织拥有一套特定的规则和程序，即客观而普遍的法度。组织的运行，包括每个成员的活动与关系，都要求遵循客观而普遍的法度，并受这套规则和程序的限制，每个成员都明确各自必须履行的岗位职责和组织运作的规则。最后，官僚制要求组织成员不得滥用其职权，公事与私事之间具有明确的界限；要求对事不对人的态度（impersonality），个人情绪不得影响组织的理性决策；组织成员都按严格的法律与程序处理工作和业务往来，确保组织目标的实现。

官僚制组织作为治理国家的行政机器，是体现国家意志、贯彻执政党的施政纲领和政策的一套技术上充分有效的行政工具。没有这套行政机器，执政党的决策就无法实施，执政党和国家的意志即无法体现。对现代官僚制的这一认知，是社会科学诞生之初社会科学家群体对人类理性所持理想主义的产物。近代以来，政治学和公共行政学家们普遍怀着一个“美好社会”的憧憬。在他们的理想中，未来是一个工业化、城市化的，民主并实行中央计划的社会，是一个没有贫困、腐败和两极分化的社会。他们倡导科学，反对浪费和低效，并拥有一个明确的偏好：事实的科学分析决定应该做些什么。[9]为此，古德诺、威尔逊等人创建了政治与行政二分法的理论，主张发挥官僚和官僚机构依据知识和技能科学有效地统治，以使“美好社会”从图景变为现实。在政治与行政“二分”的情况下，公共行政的主要任务是如何有效地执行既定政策或达成既定的政策目标。有关政治和政策的问题属于政治学范畴，政治不应干预行政，而行政则是科学的问题，可以也应该保持价值中立，并以追求经济和效率为目标。行政系统中的公务员应保持政治中立，其任务仅仅是忠实和有效地执行政治官员制定的政策。威尔逊和古德诺试图通过对政治和行政的功能所作的一种逻辑划分，达到发挥行政管理的功能，解决民主与效率的矛盾的目的。

然而，越来越多的研究表明，官僚制组织不仅仅是一个技术上充分有效的行政工具，而且是一支挟带着自身利益和价值的社会力量，具有僭越现代政府的公共性、公益性功能的倾向。官僚制作为一种理性化的现代管理组织形式，要求专门分工，要求上下层级之间权责分明，要求组织成员遵循客观而普遍的法度，要求对事不对人的态度，公私分明，等等。这些特点决定了官僚制组织实际上拥有了客观化、制度化的地位和权力，从而使其自身成了一种客观的存在，拥有自己的发展和运行轨道，官僚制因而具备了一定的自主性（autonomy）。另一方面，官僚制组织成员同样具有个人的动机、目标与利益，因而使组织成为一支挟带自身利益和价值的社会力量，并具有僭越官僚制本身功能的倾向。现代官僚制的这些特质，决定了现代政府作为治理国家的行政机器，同样具备了组织自身的自主性。这种官僚制组织与生俱来的自主性决定了建立在人民主权、代议制和法治等原则的基础之上的现代政府，一方面有着公共的基本属性和特质，以追求社会公益为目标，直接为公众服务、对公众负责；另一方面，也衍生了种种问题和弊端。

其一，现代官僚制的效率低下与机构自我膨胀问题，即行政权力不断扩张所引发的人浮于事、官僚主义和效率低下的官场弊端，亦称“官场传染病”。英国历史学家诺斯古德·帕金森的《帕金森定律》一文，深刻地揭示了官僚组织机构臃肿低效的形成原因。

其二，官僚制组织对执政党的政策的抵制、消解、修正或重新形塑的问题。

政治学和公共行政学的进一步研究，逐渐揭示了以“政治、行政二分法”为基础的传统公共行政理论的缺陷。与古德诺和威尔逊同时代的政治学家约翰·高斯（J.M.Gaus），早就敏锐地观察到，行政机构不仅执行法令，将含混的法令转化为具体的行动，独立地形塑那些法令，而且还凭借行使其自由裁量权以制定政策。[10]马克斯·韦伯早前的研究同样揭示了作为利益群体和权力群体的官僚制组织抵制变革的事实，并指出近代欧洲一些拥有绝对权力的君主在面对官僚制度时也是一筹莫展。如普鲁士的腓特烈大帝（FredericktheGreat,1712—1786）颁布了许多废除农奴的诏令，但皆因受阻于官僚制度而终归无效；俄国的沙皇如得不到官僚制度的支持也不能有所作为。[11]基于此，怀特·沃尔多（DwightWaldo）提出，我们需要构建一种什么样的理论，才能调和构成现代国家和当代政府等级和权威的官僚机构与平等和民主的理想？[12]此后，越来越多的政治学和公共行政理论家开始突破“行政与政治二分”的传统，将行政引入系统的政治，来解释管理和官僚机构在决策中的角色。

20世纪60年代以后，公共行政学者不再纠缠于政治与行政的区分，转而聚焦和探讨一些更为具体的官僚政治理论问题，包括：行政过程在多大程度上决定公共政策？谁控制和影响官僚机构权力的行使呢？在代表和推进特殊利益集团和组织化利益目标上，官僚机构究竟扮演何种角色？立法者和政治家在多大程度上将行政作为一种推进其政治利益的手段来塑造和控制呢？官僚的权力来源于哪里？基于等级制的官僚角色如何与民主价值保持一致？在行为主义研究方法的基础上，公共行政学家们从政治学、社会学、人类学、管理学、组织行为学等维度，运用博弈论、公共选择理论、有限理性论、组织行为理论等考察研究现代政府、官僚机构和官僚行为，形成了一种新的公共行政理论。20世纪60—80年代，涌现了一大批优秀学者和著作，如诺伊斯塔特（R.Neustadt）的《总统权力》（1960）、阿利森（G.Allison）的《决策的本质》（1971）、阿利森和海尔普林（M.Halperin）的《官僚政治：一种模式和某些政策的影响》（1972）、塞德曼（H.Seidman）的《政治、职位和权力》（1970）、文森特·奥斯特罗姆（V.Ostrom）的《美国公共行政的思想危机》（1973）、克洛斯罗夫（S.Krislov）的《代表性官僚机构》（1974）、李普斯基（M.Lipsky）的《街头官僚》（1980）、威尔逊（J.Q.Wilson）的《官僚机构：政府机构的行为及其原因》（1989）、盖伊·彼得斯（B.G.Peters）的《官僚政治》（1993）、梅尔（K.J.Meier）的《政治和官僚制：决策中的第四部门》（1993）、小威廉·T.格姆雷（William T.Gormley Jr.）的《官僚机构与民主》（2005）、威廉·F.韦斯特（William F.West）的《控制官僚》，等等，对现代政府体制下如何“控制官僚”的问题进行了全面系统的探讨。

其三，现代官僚制衍生的政府的自利性。[13]政府的自利性，又称“政府内生性”，指称政府及其成员追求自身动机、目标与利益而非社会公益，是政府失灵的一种基本的或体制性的形式。

自洛克、卢梭以来的传统政治学理论通常都认为，现代政府经由人民的授权而成立，人们通过一定的契约关系建立公共组织管理社会，政府的作用是维护法律与秩序，保障公民的生命权、财产权和自由权。换言之，现代政府作为接受全体公民委托而行使公权力的组织，以实现和维护公共利益为目标，在行使公共权力的过程中并不会追求任何个人或团体的利益。因此，政府是社会性的，没有自己的利益。然而，传统政治学理论对现代政府体制所作的公共属性界定，受到了许多学者的质疑。

以詹姆斯·M.布坎南（James M.Buchanan）为代表的公共选择理论家的研究清楚地提示了现代政府的自利性倾向。公共选择理论家从“理性经济人”假设出发，认为政府由政治家和官吏组成，其成员具有个人的动机、目标与利益，也具有群体或集体的动机、目标与利益，同样有着追求自身利益最大化的属性；而政府及政府成员所具有的强权或优势地位，更为其实现自身的动机、目标与利益提供了可能，并具有推波助澜的作用，使得政府自利性成了现代政府的一个体制特征。政府的自利性因政府及其成员追求的动机、目标与利益的多样性而表现出多种形式，但主要都是围绕着对金钱与权力的追逐而展开。其主要表现形式，一是创租与抽租，既通过政府管制寻租，通过关税和进出口配额寻租，通过政府采购寻租；二是政府扩张，包括政府机构和人员的增加、政府部门的支出不断增长，等等。[14]公共选择理论为后来在西方兴起的“新公共管理运动”奠定了理论基础。

从现代政府形态的演进来看，20世纪以来西方各国政治史上出现了一个普遍的趋势，即政府职能大规模扩张和官僚机构不断膨胀。20世纪30年代资本主义经济大危机以后，西方各国普遍推行凯恩斯主义，政府全面干预经济与社会，试图运用“看得见的手”来纠正“市场失灵”。近代自由资本主义时代形成的小政府已被现代的大政府体制所取代，官僚机构逐渐成为现代国家中一种占主导地位的组织形式以及国家和组织意志的重要载体。[15]一方面，随着市场经济一体化的逐步形成，个人越来越受到市场运作和不确定性因素的直接影响与制约，人们除了结成团体来降低这种影响之外，转而把更多的希望寄予政府。另一方面，随着公民普选权的落实和公民权利的扩张，民众对政府公共服务的期望值不断高涨，直接推动了西方各国的福利国家建设。政府全面干预经济社会的结果是造成了“政府失灵”：一方面，政府对社会、市场所承担的管理任务越来越多，成为“万能政府”；另一方面，随着福利国家建设的推进，政府内部官僚机构不断膨胀，财政支出日益扩大，导致官僚主义、效率低下、舖张浪费、效能不高、权责不清、计划执行不当，以及更严重的权力寻租与腐败等严重问题。当时的西方各国，经济深陷滞胀的泥潭，政府背负了沉重的债务负担，公共财政难以为继。政府行政权力不断扩张和大政府体制日趋完备的同时，现代官僚制的弊端也越来越凸现出来。

正是在这样的时代背景下，以行政改革为主题的“新公共管理运动”应运而生。为了消解现代官僚制的种种弊端，新公共管理提出“摒弃官僚制”[16]，主张“改革政府”“重塑政府”“再造公共部门”，推崇“以市场为基础的公共行政”“后官僚制典范”或“企业型政府”；主张采用企业管理的理论、方法和技术，强调公共行政的服务与顾客导向，引入市场机制和竞争功能，以提高公共管理水平和公共服务质量；倡导参与式治理，强化公民参与，等等。 20世纪70年代末80年代初，以英国撒切尔夫人推行的政府改革为先导，美国里根总统的行政改革紧随其后，作为对以现代官僚制为基础的传统公共行政的反思和修正，“新公共管理运动”迅速发展，成为一场声势浩大的席卷世界各国的行政改革浪潮。

2.官僚制组织缺陷、地方官权失控与吏治腐败

当代中国政府的组织模式，从组织结构形式看，似乎是按照现代官僚制这一理性化的管理组织模式建立而来。然而，由于历史传统和政治文化的根深蒂固，在思想文化层面一直没有经受一场比较彻底的基于现代性的理论清算，再加上制度设计与制度安排的现实选择，当代中国政府的官僚制组织模式表面上移植了现代官僚制，而实质上是对“官本位”制度传统的复归。因此，当代中国政府的组织模式建设从一开始就面临着“两难选择”：一是官僚制的法治化程度不高，行政体制理性化程度欠缺；二是官僚主义的弊病积重难返，官僚制的非理性和“帕金森定律”所揭示的“官场病”严重。相对于西方各国建立在法治原则和立法、行政分权式制度安排基础之上的官僚制政府模式，当代中国的官僚制政府模式存在一系列制度缺陷。这些缺陷主要是：（1）家长制与前现代的人身隶属关系相结合，传统官本位与科层结构的等级分层相结合，形成了组织内部上下级之间的隶属与依附关系；对上司或领导者个人的忠诚，取代了理性的官僚制组织成员对法度的忠诚，任人唯亲、裙带关系盛行，组织内部生成了一张张与政治经济权力共生的关系网。（2）非理性的人格化特征明显，潜规则盛行。由于缺乏现代法治的支撑，科层组织内部的专门化分工和岗位职责定位不清，界限模糊；权力至上的人治传统，为贪官小吏的裁量权增加了无限空间。（3）唯上是从，因循守旧，拥官自肥，假公济私，官官相护，等等。

这一具有前现代官僚制浓重色彩的政府组织模式，置身在政治体制改革长期没有实质性推进、民主与法治建设严重滞后的政治现实中，很容易衍生出从计划向市场转轨过程中的诸多体制性弊端。

一是政令不通，部门利益和地方主义当道，导致对执政党制定的公共政策的消解与抵制。在中央政府层面，官僚群体对执政党作出的与其自身利益相悖的重大决策往往消极抵制，或阳奉阴违，虚与委蛇。在中共十八届三中全会明确提出要发挥市场的决定性作用，执政党已经做出打破行业垄断、降低准入门槛、全面对外开放、实现利率汇率等基本生产要素完全市场化等重大决策以后，利益部门仍然百般阻挠。在地方政府层面，官僚小吏们为了保护地方利益或自身利益，可以漠视国家法律、法规和政策，我行我素，“上有政策，下有对策”，对国家法律法规和市场化改革措施进行消极或积极抵触。

二是在法治不彰、权力失衡的体制下，地方“一把手”的权力缺乏制约和监督，用“人”（官位）用“钱”（公帑）随心所欲。为快速做大本地区的GDP,用最短时间做出政绩，以升官发财，地方上的大小官员可以在短短的任期内卖光土地筹钱，还可以拿政府信誉担保无限制地举债，投向大规模的造城运动和无数低效的大型政绩工程、形象工程，导致地方债务累积高达20多万亿元。地方政府官员可以不计后果地强制征地拆迁，大兴土木，与民争利，与民为敌，破坏环境，以致引发了大量群体性抗争维权事件；还可以拍脑袋、独断专行、乱决策，挥霍公帑，重复建设，制造了许许多多鄂尔多斯式的空城、“鬼城”，以及各大行业产能的严重过剩，极大地挥霍和浪费了公共财政和社会财富，还埋下了巨大的金融隐患。

其典型如原南京市市长季建业，上任后即提出“要把南京来个大变样”，为了个人政绩肆意妄为，违背城市和经济规律，大兴土木，大干快上，全城开挖、尘土飞扬。凭借公权力强行拆迁，无所不用其极，严重违纪违法，被当地居民称为“季挖挖”。季建业在任期间，民众抗议不断，先后发生过南京新街口强征强拆时马自达车主翁彪自焚事件，有拆迁户被逼得精神失常，从楼上纵身跳下的恶性事件。季建业下令强行砍伐和迁移走南京市作为历史文化名城风景特色的古街梧桐树时，曾经引起广大市民的强烈抗议，发生了市民保护梧桐树的“南京3·19集体散步事件”，全国新闻媒体还为此发起了大规模的“拯救南京梧桐树”活动。民意的强烈反弹，丝毫影响不了市长的决策。权力傲慢的结果是，六朝古都、山水城林俱佳的历史文化名城惨遭毁城。南京以外，“满城挖”“拆全城”“推土机市长”遍及各地，其根源就在于没有一个权责相匹配、对民敬畏的强有力的监督机制，公权力没有制衡，施政不受监督。

三是公权力滥用，设租寻租、吏治腐败现象普遍化。权力行使缺乏必要的监督，小吏们的自由裁量权过大，如土地交易中的权力寻租、公共工程中的腐败、司法不公、买官卖官等等，严重危害社会。其典型如河南省三任交通厅长“前腐后继”。又如广东茂名腐败窝案：2002年至2011年间，广东省茂名市前后两任市委书记周镇宏、罗荫国在当地网罗交织成一个“权力共有、财富共享”的官官相护的关系网。此一重大腐败窝案涉及省管干部24人，县处级干部218人，波及党政部门105个，市辖6个县（区）的主要领导全部涉案。有意思的是，在茂名窝案暴露的两年前，“茂名经验”还被推崇为全国廉政建设的楷模。可见，现行公权力与反腐架构已经严重失灵。报道指出，在此制度背景下，公安司法、工程建设、组织人事、土地和矿产资源、国有企业等权力集中、资金密集、资源稀缺领域已经成为官吏腐败行为易发多发的“高风险区”。官场腐败推陈出新，腐败手段由直接交易、现货交易、有形交易向间接交易、期货交易、无形交易转化，腐败方式逐渐从权钱交易转变为感情投资、长线投资，腐败行为的“有组织犯罪”特征日益明显，“一查一串、一端一窝”。“集体腐败”具有三个特征：“组织性”，即一般由一级组织作决定或经“一把手”默认、暗示；“整体性”，即所有参与者在共同意志支配下整体协作；“公共性”，腐败主体是执掌公权力的群体，以损害公共利益为代价。[17]

四是政府自利性对公共利益的侵蚀。其直接表现是，最近十多年来各级政府大规模扩张和部门利益不断膨胀，各级政府机构臃肿，人浮于事。原中纪委副书记刘锡荣在2012年全国人大会议上指出，地方上乱设机构、乱定级别，临时机构林立；有的地区和部门“不按规定程序报批”和“突破规定的规格和职数限额”设置领导和非领导职务，有些地级市政府设置了十多位秘书长，领导职数和公务人员严重超编，导致官满为患。还有的县竟有500多位科级干部，有的乡镇出现一正九副以上的乡镇长，“隐形超编”（从外部“借调”）现象相当普遍。庞大的官僚群体导致中国政府行政成本不断增大，“三公”消费几乎成了全社会的公害，官僚群体成为强大的利益集团。

五是政府成为利益主体，进而消解了公共政策的公正性。其突出表现是中央政府机构中的部门利益问题越来越突出。部门利益是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益，其实质就是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。过去，部门利益多体现为政治利益。随着市场经济的发展，职能部门不仅作为一个行政主体，而且还成为一个相对独立的经济利益主体。有专家指出，国务院提出在上海建立自由贸易试验区之后，国务院各个部门都提出了自己的方案，无论是中国人民银行的金融改革方案还是商务部的负面清单，都与公众的期望相距甚远。出现如此局面，根本原因就在于庞大的既得利益集团，充分利用政策的制定权，维护既得利益。

政府自利性形成的部门利益体现在诸多方面。由于中央政府各部门没有完全落实职权法定原则，相关职权又处于调整之中，一些部门便从“部门利益最大化”出发，努力巩固、争取有利职权（如审批、收费、处罚等），冷淡无利或少利职权，规避相应义务。这集中体现为超编（部门领导通过扩张政府部门来扩张自己的权力）、超支（突破财政预算、拓展预算外收入）倾向，极端体现是部门领导个人或集体腐败。专家指出，部门利益膨胀使得行政收费难以清理取消，影响了市场机制作用的充分发挥。借权谋利正使公权部门向自利性组织演变。研究显示，各级政府部门每年各类规费总收入约为8000亿元。若能够规范清理收费，全国每年将增加60万—80万户中小企业，可新增600万—800万个就业岗位。[18]同时，在现行立法体制下，中央机构广泛存在借法律规章来巩固、谋取部门利益的现象。如通过“职权法定”“行为法定”与“程序法定”使部门利益法定化。[19]

3.控制官僚：行政权、立法权失衡的制度矫正

国家权力缺乏有效监督和制衡的结构性体制缺陷，更使政府公益性与自利性的矛盾负效应无限放大，从而加剧了公权力的滥用和腐败。

从中国历史看，历代最高统治者，尤其是那些有作为的开国皇帝，为了皇家天下的稳定，也曾全力治吏，费尽心机防止官僚腐败，恩威并施，“德教”（思想教育）、“刑”（严刑峻法）并举，但始终没有找到抑制贪污腐败的良策。官僚阶层总能突破各种约束，法外谋利，鱼肉百姓。官僚从腐败开始，以乱政告终，朝纲紊乱、官德沦丧、纪律废弛、违法乱纪，不断制造民怨民愤，官逼民反的结果是社会动乱与动荡，最后导致改朝换代。追根究底，其原因就在于官僚腐败是制度性腐败。

孟德斯鸠指出，每一个拥有权力的人都容易滥用权力，因为拥有权力者使用权力，通常都会一直用到权力极限的地方才会停止。没有对权力的制约，就会导致权力的滥用，从而造成权力的专制，使国家陷入无法无天状态，使公民丧失自由。阿克顿勋爵指出，因为人性本来就具有罪恶性，权力既是由人而产生，便有它无法消解的毒素。因此，“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对会使人腐化”。要防范国家权力的滥用和腐败，使其作为实现和维护公共利益的工具具有确定性与可靠性，通常采取的措施，就是孟德斯鸠等近代思想家发明的利器——“以权力制约权力”，即通过制度设计建立一种权力制衡机制，通常是将国家权力划分为立法权、行政权和司法权，分别由三个相应的国家机关来掌握：议会行使立法权，总统或内阁行使行政权，法院行使司法权。三个机构之间既互相独立，又形成互相制衡关系，限制权力的滥用，防止权力转化为专制的权力。

同时，推进民主政治建设，把“权为民所授”的理念渐进有序地落实到制度层面，充分赋予公民普选权、复决权和罢免权，由公民通过行使四年或若干年一次的选举权，通过对若干重大事项的复决权，以及对官员的罢免权，实现公民共同体的公共权力所有权对国家权力的制约，这也是对公权力的制度化的动态制约。还有“以社会制约国家权力”，即经由宪制设计形成公民社会和公共舆论对国家权力的制约。因此，对当下中国而言，对公权力腐败的防范与矫治，根本的途径是推进政治体制改革，完善民主与法治的国家制度建设。全面推进法制建设，完善法律体系，建立宪法秩序，以法治替代人治；构建权力制衡体制，以分权和制衡替代集权和专制，把政府权力关进制度的笼子里。在法治基础上渐进有序地推进民主，把“权为民所授”的理念落实到国家制度层面，让人民来选择官员，让人民监督政府。

我们认为，以民主与法治的精神推进政治体制改革，建构适合中国国情且行之有效的国家权力制衡机制，“把权力关进制度的笼子里”，从体制上解决地方一把手专权问题，防范权力寻租和吏治腐败。在现阶段可以从调整、重构和优化广义的政府间关系切入，通过对立法与行政现有权力配置的调整和优化，强化立法机关的职能，严格限制行政部门的权力，使立法权与行政权达到相对平衡，从制度上化解“行政权力独大”的体制弊端。

国家政权结构中行政机关与立法机关、司法机关权力配置失衡的突出表现是，现行制度安排中对行政机关的权力配置不当造成的行政权力独大的问题。作为国家政策执行机关的各级政府，在现实中掌握了本应由立法机关掌控的财政权和审计权，连人大机关日常的经费开支，还需要向政府财政部门申领；政府还拥有实际上的立法权，影响乃至主导立法，造成现实中“部门立法”和法律“部门利益化”的现象相当突出。而作为国家最高权力机关的全国人大，人大立法权力过弱，财政权力虚置，严重削弱了国家最高权力机关的权威性，弱化了立法和法律的权威性，使宪法赋予其对行政机关的监督权力也显得软弱无力。从全国人大成立至今将近60年，似乎还没有很好地发挥过“权力制衡”作用，以致被人称作“橡皮图章”。因此，要解决立法权与行政权配置失衡的问题，主要途径是强化人民代表大会的职权和功能，强化人民政治协商会议的民主监督功能。

首先，全面落实宪法规定的人民代表大会制度，确立宪法以及作为国家最高权力机关的全国人大的权威地位。国家的一切机构，包括执政党、各级政府、武装力量、司法机关以及情报安全机构，都应严格置于宪法和人大的框架之下。在此基础上，不断完善全国人大的权力配置，除拥有立法权外，还应把现在政府的财政权上收人大，完善人大的监督权、质询权和弹劾权等，加强人大对政府工作和司法机构的监督力度。重要人事任免必须经过人大批准同意，重要规划和重大建设也必须经过人大批准方可实施。

与此同时，执政党应当尽快完成从革命党向执政党的角色转换，切实转变执政方式，不断改善和提高执政党的执政能力，推进并落实“党政分工”“党政分开”，依法执政，民主执政。多年来中共中央推动的一些重大改革尤其是行政体制改革，最后之所以变形走调甚至不了了之，在很大程度上应当归因于行政主导的改革模式。以精简政府机构为名进行的改革改了30年，政府机构人员反而越精简越臃肿的事实就是明证。从理性经济人的假设出发，我们就不难理解，当改革的方针政策和精简机构的方案都出自国务院行政机关，而不是全国人大的时候，也就注定了此类改革最终将会变成一场场走过场的“改革秀”。因为行政主导的改革根本无法达到预期的目的。因此，执政党应当落实“三个代表”重要思想，扭转过往的路径依赖，将执政和改革从行政主导转向公民主导，通过人民代表大会执政，通过全国人大制定各项改革方案，使执政和改革步入民主与法治的正轨。

其次，明确全国人大作为唯一的立法机构，以及省（直辖市、自治区）级人大、副省级较大城市地方人大为地方法规的立法机构，尽快收回政府部门的立法权。由于立法体制和立法机构自身的缺陷，人大在立法中的绝对主导地位没有确立，人大代表也不是职业化，立法机构的自主立法能力严重不足，导致一些重大改革或重要法律法规草案的制定都要委托行政职能部门代为起草。同时，对行政部门制定法律及规范性文件的行为，往往也是监督不力。在立法的公正性与执法的便利性上，都存在向政府职能部门倾斜的问题。因此，“部门立法”与“法出多门”情形突出。有专家指出，近二十年来全国人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75%—85%。此外，还有大量由行政部门制定的行政法规、部门规章。[20]政府各部委普遍存在借法律规章来巩固、谋取部门利益的现象。如通过“职权法定”“行为法定”与“程序法定”使部门利益法定化。有些政府部门利用政策资源优势，在制定有关法律草案时，千方百计为部门争权力、争利益，借法律来巩固部门利益，获取法律执行权，进而获得相应的机构设置权和财权。此外，执政党推动的一些改革，由于改革方案本身就由部门制定，这些方案几乎无一例外地强调政府部门的重要性，并借机扩大部门管制的范围，增加部门掌握的资源，以改革为名，行部门扩权谋利自肥之实。[21]

再次，把财政权上收各级人大，推进和完善公共财政管理体制。现行公共财政体制缺陷不少，大量的制度外政府收支和部分预算外政府收支，都还没有纳入预算管理范围，既没有提交各级人民代表大会审议，也不在财政部门的统筹之列，属于非规范性的政府收支。各级政府从管钱、分钱到花钱，都表现出极大的随意性，既不科学，也欠规范，因而漏洞百出。

（1）政府管钱的随意性。由于财政体制缺乏制约，也不透明，人大监督也是形同虚设。据报道，2012年全国公共财政收入达到11.7万亿元，政府性基金收入为3.7万亿元，仅此两项收入即占当年GDP比重的29.7%；各种收费、国有资产经营性收入，包括土地出让金（如2011年高达3.1万亿元）、养老保险、医疗保险收入，等等，长期以来一直没有纳入财政预算。这些钱的使用都由政府说了算，纳税人既不知情，更谈不上监督。

（2）政府分钱的随意性。长期以来，财政资金的分配使用，往往都是领导和相关部委、司局乃至处长说了算。原中纪委副书记刘锡荣指出，现在“拍脑袋安排资金”的情况太多，包括专项转移支付，以及各部委的专项经费，你不跑，政府职能部门就不给。由于财政资金分配的随意性，而现实中又往往是“会哭的孩子有奶吃，哪个群体闹得凶了就给一点”，于是全国各省、市、地区和县政府都设驻京办为本地争取资源，“跑部钱进”，要钱的时候，财政部附近宾馆都住不下，客房价格都特别高，造成公益性腐败。[22]

（3）政府花钱的随意性。如刘锡荣所批评的，现在财政资金使用的严肃性不够，财政纪律不严肃，超收财政“先斩后奏”，年底突击花钱，事后补个报告就行。财政资金就像一块豆腐，政府说用就用了，先斩后奏，到时候人大也只好认账。“年底突击花钱”的现象一直延续至今，更是不可思议。其原因在于，我国的公共财政制度建设严重滞后，西方国家早期实行“零基预算”，每年在制定预算时，皆从零开始，重新编制。如今一些国家已经采用更为先进科学的“绩效预算”。我国名义上引进“零基预算”，实质仍按“基数预算”运作，即确保上年预算基数，并逐年上升。如果当年的财政拨款不用完，将会影响本部门下一个年度的预算基数。因此，每个部门都有动力在年底突击花钱，尽可能地把本财政年度的钱花光，以确保下一年度的财政预算不低于当年，甚至比当年有较大幅度的增加。

因此，推进公共财政体制改革，建立公开、透明、规范和完整的公共财政预、决算制度，需要加快完成《预算法》的修订过程。现行《预算法》为1994年制定，已经远远适应不了我国公共财政体制改革与预算民主发展的需要。修订后的《预算法》，应当明确把公共财政收入全部纳入预算管理，杜绝预算外支出发生。预算法的相关法律条款，从预算的编制、审批、执行，到对预算的监督，都应全面贯彻预算民主原则，强化人大对政府预算的审批、监督与规范的权力。为强化人大对预算执行过程的监督，应将审计署从国务院划出来，归人大直管。审计署和财政部都在国务院，很多时候就是自己审自己。有的地方部门在审计中被发现有违规问题，往往是书记或市长一开口就免予追究。只有把审计署划归人大直接管理，成为直接对人大负责的职能部门，才能起到监管和查处重大的财政违法违纪问题的作用，通过制度设计管好人民的“钱袋子”。[23]

同时，强化人大的预算审查功能，建立预算民主。应当制定政府阳光法案，全面推进政府政务公开、预算公开，把权力的运行置于阳光之下，把预算编制和执行情况向社会全面公开，接受公民和社会组织的监督。此外，鉴于国有资产是属于全国人民所有的资产，事涉国有资产管理的大政方针和国企发展的重大事项都应当得到全国人大的批准。因此，还应增设国有资产监督管理委员会和关于国有资产经营管理的年度专项报告制度，建立发改委、人民银行、统计部门、审计部门等宏观调控部门向人大定期汇报工作制度。

应强化人大的监督权，重点是监督“一府两院”对法律的执行情况和履职情况；人大还应建立对政府官员的质询机制，把法律赋予自己对“一府两院”的质询权动用起来，这比通过议案或建议来监督政府更能激活国家最高权力机关固有的底气和尊严。总之，要把宪法赋予人民代表大会的基本权力落到实处，让人大真正行使宪法赋予的立法权、选举和任免权、决定权和监督权。

在强化人民代表大会立法权和财政权的同时，还要进一步加强人大自身的制度建设和组织建设。

4.破除吏治腐败的体制痼疾

当下中国的行政体系，不仅行政机构过于庞大，行政权力在国家政权的权力配置中相对过于强势，而且更严重的问题在于政府权力既没有得到制衡又不受监督，权力行使过程和程序也不透明。各级政府官员和小吏所掌控的权力，都没有经过法律法规的明确界定，行政裁量存在很大的空间和随意性，比如一些部门制定的行政性收费的标准，各种收费的自由裁量度很大，同一件事的罚款可以从几万到数十万甚至上百万元，给小吏们“吃拿卡要”、敲诈普通百姓留下了空间。按照现有的公务员薪酬制度，公务员尤其是下层小吏的薪酬相对较低，体制内提供的福利也不多，面对权钱交易的巨大利益诱惑，拥有过多实权和更大裁量权的小吏们，很容易上下其手，贪赃枉法，滋生腐败。历史经验表明，吏治腐败的危害性并不亚于官僚腐败。

要消除吏治腐败，一方面应当大幅度削减从中央到地方的政府审批项目，让市场而不是权力在经济资源配置中发挥主导作用，从源头上遏制权力寻租；另一方面，建立官员财产申报公示制度，让官员的薪金、住房和福利接受公众监督。同时，还应建立官员养廉退休年金制度，鼓励廉政，建立官员“不能贪、不敢贪、不愿贪”的防腐机制。与此同时，对于更大量的位处科层组织底层的小吏来说，除了必须削减各种行政审批权外，还需要更多可操作的具体政策措施和便于接受民众监督的制度相配套，包括明确界定各级各部门公务员岗位的权责，减少官员小吏们的自由裁量权，才能从根本上遏制吏治腐败的蔓延趋势。

精简机构，裁撤冗员的措施，首先应当重塑中央与地方的关系架构，重新设置并优化各级政府的组织结构。当下各级政府尤其是省以下各级地方政府机构设置的一大弊端是机构上下对口，重叠设置。几乎每一级政府都保持相同的机构，每一个机构都希望从下一级政府找到自己的腿。部门各自为政、分工而不合作，造成职能重叠交叉、机构臃肿庞大。要破除官僚机构臃肿、冗员难除的体制痼疾，可借鉴英、美等国家的经验，重新设计各级政府尤其是地方各级政府的组织结构，明确界定不同级别政府的职责构成，基本上每一级政府只管特定的事情，事权划分清晰，各自负责，谁决策谁执行，哪一个部门管的事情出了问题就由哪个部门负责，使每个层级、每个部门的任一岗位，再没有推卸责任、委过于人的空间。

其次，深化改革公务员制度，破除公务员只进不出的体制弊端。在现行的公务员制度下，公务员队伍只进不出，官员只能上不能下；部门与部门之间没有流动机制，造成官满为患，冗员越来越多。《凤凰周刊》2013年第10期曾经就中国财政供养人口问题做过一个专题。根据财政部国库司编写、2012年出版的《2009年地方财政统计资料》中披露的数据，到2009年年底，全国（不包括中央的）地方财政供养人口为5392.6万人，其中在职人员3815.24万人，离休退休人员1391.35万人，还有其他人员185.98万人。[24]其中，事业单位即一般预算财政补助开支的人员为3589.8万人，财政承担其工资的60%—80%，其余由所在单位自行筹集；公务员和参照公务员管理的一般预算财政拨款开支的人员为1553.6万人，分布在党政群机关和参照公务员管理的事业单位，其所需工资和办公经费由财政全额拨付。还有一类是经费自理的事业单位，其特点是有编制和财政不会给予拨款，但是这些单位有收费权和执法权，人员数量为249.2万人。这类人员尽管不直接领取财政资金，但同样具备行政或者事业编制，且政府赋予其的收费权和执法权实际上等同于一种税收和财政权力。除以上公务员编制、事业单位编制的体制内人员之外，中国还存在大量的准财政供养人员，包括现有60余万个村委会以及8万余个居委会。[25]

地方财政约5400万供养人口，加上中央财政的供养人口，以及2010年以后机构和人员的扩编，中国财政供养人口已经超过6000万人。根据第六次全国人口普查，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口共13.397亿人。有专家据此推算，中国的财政供养比例约为1∶23.5,即大约23.5个纳税人供养1人。世界第三大经济体日本的公共部门雇员约为524万人，日本人口为1.278亿人，其供养比例为24.4人供养1人。德国2009年的公共部门的雇员约为439万人，供养比例约为18.4人供养1人。据此，有一种观点认为，和世界上其他主要国家相比，中国的财政供养规模并不高。

问题在于，一方面，中国6000多万公职人员，花钱大手大脚，“三公”消费极尽奢侈，消耗的财政收入比例和绝对数额在全球名列前茅。中国行政管理费用占财政总支出的比重逐步上升，从1980年占5.43%，1985年占6.51%，1990年占9.83%，到1996年达到13.11%，迄今行政成本和管理费用居高不下。以2009年为例，地方一般公共服务支出的金额为8080亿元，占地方财政总支出61044亿元的13.2%。而其他国家包括发展中国家和转型国家，行政事业经费占财政支出的比重普遍都低于中国，发达国家如日本、法国、英国、德国、美国、加拿大的比例分别为3.62%、6.67%，7.59%，8.83%、9.42%和10.235%。[26]

另一方面，花钱在全球名列前茅的6000多万中国财政供养人员，为全民提供的公共服务的数量和质量，与发达国家相比则又相差悬殊。当下中国公共服务的水平和质量都很低，已经是一个众所周知的事实。《凤凰周刊》作者以城市化作为衡量一国提供公共服务水平的指标，对中国公共服务的水平作了评估。尽管中国城市化率按照常住人口计算2012年已经达到了51%的水平，但是城镇户籍人口占总人数的比例却只有35%。两者相差的16个百分点，是数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇，不能享受附着在户籍上的、城镇居民独享的福利待遇，包括医疗、住房、义务教育等各方面的公共服务。因此，实际上只有35%的中国人口能够享受较为全面的公共服务，而财政供养率与中国较为接近的美国、日本、德国等国家，其城镇化率分别为82%、66%和74%。这些国家都采取了有效措施，保障不同区域的公民（包括城市以外的居民）均能享有平等的公共服务，包括就业、养老、公共教育、公共医疗、公共住房等基本公共服务。

因此，即使当下中国的财政供养人员与发达国家相比还不是太过离谱，但财政供养人员的“结构性过剩”问题相当严重。关于中国财政供养人员的结构性过剩问题，朱光磊教授把它归纳为“三多三少”：“三多”指做经济工作的官员、政工及党群干部和从事机关内部服务的后勤人员和工勤人员偏多；“三少”指从事现代公共管理和社会发展所需要的社会保障和社会服务的官员、从事财税工作的官员、警察数量偏少。随着公共服务均等化和全民基本公共服务体系的建设和完善，客观上要求增加大量人员，充实到现代政府管理和社会发展所需要的市场监管、社会保障和各种权利保障工作的部门。因此，推进机构改革，尽快清理并裁撤那些承担传统控制功能的机构，裁撤与市场经济不兼容的计划经济旧体制遗存，裁减或缩减政工、宣传等机构及其大量冗员，解决财政供养人员严重的结构性过剩问题，已经成为政府改革和公务员制度建设的当务之急。

四、关于法治政府与法治中国建设

法治是与“人治”相对立的一种治国方略和制度安排，一种社会调控方式。“法治”的概念，从字面上理解，就是法的统治（theruleoflaw）。据哈耶克的定义：“法治意味着政府的一切行为都受到事前制定并宣布的规则的约束——这些规则使人们能够有相当把握地预见到在特定情况下权威当局会如何使用其强制力，并且能够以这个预见为基础来规划人们的个人事务。”[27]法治就是依照规则治理（governancebyrule），它意味着政府与人民的一切行为都受到事前制定并宣布的规则的约束，依据规则治理国家和社会。换言之，法治意味着“人们应当服从法律并受法律的统治”，也意味着“政府应当受法律统治并服从法律”。

现代法治从本质上是对专制权力（包括私人权力与公共权力）行使的一种限制。它试图通过将秩序与规则性引入私人交往以及政府机构运转之中，在自由与秩序之间维持一种必要的平衡：通过一个行之有效的私法制度，划定私人或私人群体的行为范围，以防止或反对相互侵犯、过分妨碍他人的自由或所有权的行使，防止因私人权力的妄为而导致激烈的社会冲突，以确保社会不致陷入无政府状态之中。通过一个行之有效的公法制度，努力限定和约束政府官员的权力，以防止或救济对应予保障和私人权益领域的不恰当侵损，以防止政府的专断与独裁，使人民免于肆意的暴政统治。[28]英国法学家拉兹进一步指出：现代法治强调法律是全社会最高的行为规范，尤其重在对政府专断权力的约束和抑制；法律要公开、明确，法不溯及既往，并具有相对稳定性，以及对自然正义和个人尊严的诉求。拉兹认为，法治能够限制或防止执政者的专断，有助于稳定社会关系，增强人民对个体行为和活动的预见能力，从而有可能预见并规划个人的生计；法治要求政府依法行政，即禁止某些干预个人自由的行为，因而有助于保护个人自由，进而使人的自由与尊严获得起码的保障。[29]

现代意义上的法治，包括形式法治和实质法治两部分。实质意义上的法治，强调“法律至上”“法律主治”“制约权力”“保障权利”的价值、原则和精神。形式意义上的法治，指称的是“依法治国”“依法办事”的治国方略、制度及其运行机制。实质法治与形式法治实乃互相依存，是体、用合一的统一体。

中国的法治建设，发轫于20世纪初的晚清新政时期。从1901年晚清“新政”开始变革中华传统法制、全面引进西方法典算起，一百多年中国法治建设的进程，大抵可以划分为四个阶段：第一阶段，清廷全面改革法制，由沈家本等修律大臣“折衷各国大同之良规，兼采近世最新之学说”，以“不戾乎我国历世相沿之礼教民情”为底线，全面移植西方的法律制度。第二阶段是孙中山创制“五权宪法”，建立起民国的现代宪政体制，此后，民国政府又移植和制定了一套“六法体系”齐备的西式法律体系。第三阶段，从新中国成立初期开始，全面移植苏联的法律制度，制定和颁布了宪法及相关的法典，但已有的一些法律和司法制度，在“文革”期间“砸烂公、检、法”的运动中遭到破坏。第四阶段发轫于1978年邓小平倡导的改革开放，在经历了无数次变法与立法运动之后，中国法治建设的进程重新启动。经过最近二十多年的努力，一套规模庞大、门类齐全、结构严谨的法律制度，又得以重新建构起来。据统计，1979年以来，全国人大及其常委会已经制定了242部法律，加上国务院制定的700多件行政法规，以及地方人大制定的8000多件地方性法规，我国已经初步形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，国家政治生活、经济生活和社会生活的主要方面都已有法可依。

但是，我们也应清醒地看到，当代中国的法制建设实践和成效并不令人乐观。宪法的最高权威处于悬置状态，违宪事件未能及时纠正，司法不公、司法腐败，导致法律的公信力低落，致使国家、政府和社会各层面的治理问题丛生。当代中国社会的许多问题，如市场秩序遭到破坏，企业恶性竞争，如近年来湖南省两大企业集团中联重科与三一重工之间的恶性竞争，几乎无所不尽其极；大量侵犯企业产权和知识产权的案件得不到法律的追究，假冒伪劣产品泛滥；如政府权力缺乏制衡，地方大员无法无天，侵犯公民基本权利的大案要案；又如权力寻租和腐败猖獗，贪官污吏“前腐后继”；有法不依，执法不严，在环境保护问题上表现得尤为突出：一方面，我国拥有全世界最严格的环境保护的法律法规，另一方面是环境污染越来越严重；又如新闻媒体领域的乱局，其典型如《京华时报》连续刊发五十多篇报道攻击农夫山泉事例；至于各类媒体的有偿新闻和虚假广告，报刊业与房地产业的联盟，等等，更是公开的秘密。凡此种种，其根源主要就在于人治盛行、法治不彰。

法治秩序与中国法治建设成效不显，是历史与现实国情的必然。20世纪以来，历代变法或立法者和法学家所倡言的法治、法律制度或法律秩序，不管是晚清修律大臣宣称的“仍不戾乎我国历世相沿的礼教民情”，还是民国立法者所标榜的乃“中西法律兼收并蓄”，实际上都是西方的舶来品，是西方文化的产物。[30]因此，不管人们是否承认，所谓的“法治建设”，从某种意义上说就是西方现代法律秩序在现代中国的移植或重构。中国法治建设的历史背景，或者说“法治”存在的社会基础是，传统中国基本上是一个以“礼”或礼制维系的社会，是一个“官本位”、权力至上的社会，而非如西方社会那样主要是依靠“法律”（law）治理的社会。在中国这样一个“官本位”、权力至上、推崇关系人情、人治传统根深蒂固的国度，要在短期内迅速移植或建构起一个现代意义上的法律秩序，面对的挑战极其艰巨。

从历史法学派的维度，法律是民族精神和文化传统的体现，如德国伟大的法学家萨维尼（F.C.V.Savigny）所说，法律并不是孤立存在的事物，它植根于一个民族的历史中，渊源于该民族的普遍的信念、习惯和民族的共同意识，法律由民族特性和民族精神所决定，而绝不是立法者可以随意制定的东西。[31]20世纪另一个影响极大的法学思想流派，即分析法学派法学家，如奥地利的伟大法学家汉斯·凯尔森（Hans Kelsen）和英国的伟大法学家哈特（Herbert L.A.Hart）等人则认为：法律的基础不是法律的，法律赖以建立的基础不是法本身。法律赖以建立的基础，是经验政治以及社会、文化上对法律统治的接受，法律制度存在并有效地运行的必要条件之一就是法律规则为社会所普遍地接受。[32]然而，法律毕竟不同于形而上的道德、精神和文化，法律秩序也不是道德秩序。法律是实现秩序的一种工具，是国家制定或认可的，并由国家强制力保证实施的一种社会规则。从近代一些国家的法制建设实践看，如俾斯麦时代的德国，如二战后的日本，如新加坡和中国香港等，都是经由国家外在的强制力而建立起良好的法律秩序。因此，法治秩序的建立，取决于执政者的意志、决心和行动力。

中共十八届三中全会要求“推进法治中国建设”，提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，并规划了深化司法体制、行政执法体制改革，健全社会主义司法制度的措施和途径。我们认为，落实《决定》的司法改革措施，推进法治中国建设，必须从根本上解决当下中国社会存在的两大关键问题：

一是“权大于法”的问题。法律的权威性一直难以得到政府和民众的认同，作为法治国家的根本大法、最高权威的宪法，在建国以来相当长的一段时间里都被当做一种花瓶和摆设。在十年“文革”期间，宪法成了一纸具文，法律遭到践踏，法律制度毁坏殆尽。改革开放以来，民主与法制建设虽然取得了令人瞩目的成就，但不容否认的一个事实是，宪法和法律的权威在现实生活中仍然经常遇到挑战。《中华人民共和国宪法》明文规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。但在现实生活中，违宪现象常有所见，宪法至上、依法治国并没有真正落到实处，一些个人、组织和行政机构的权威高于法律的权威，执政者“以言代法，言出法随”“权大于法”的现象在实际生活中并没有得到根本的改变。因此，法律往往成为掌权者管控和对付民众的工具，法官、检察官肆权弄法，造成司法不公，导致法律缺乏权威，司法制度缺乏公信力。

二是“人情大于法律”的国情。试看当今的中国，社会中各种潜规则的盛行，地方保护主义、部门本位主义根深蒂固，人情观念、圈子意识和裙带主义畅通无阻，以致在一般民众看来，打官司就是打关系、讲人情，“人情重于王法”，法律的普遍性和平等原则遭到践踏；为了保护地方和部门的利益，一些地方和部门的掌权者往往无视国家法律，“上有政策，下有对策”，采用种种不正当的手段，非法保护地方和部门的私利；为照顾人情和关系，许多地方的执法和司法人员公然有法不依，在办案断案的过程中可以不按法律程序办事办案，甚至随意曲解法律依据，以维护单位、部门和个人利益。可以说，人情、关系、地方主义，在很大程度上就是造成当下司法不公和执法腐败的症结所在。

推进法治中国、法治政府和法治社会建设，消除“权大于法”“人情大于法律”和地方主义的体制根源和文化根源，建立良善的法治秩序，必须全面改革、调整和重建司法体制和行政执法体制，如建立违宪审查机制和监督机制，以维护宪法和法律的权威；全面落实中共十八届三中全会《决定》有关司法体制改革的精神，建立中央领导的司法独立体系，实行最高人民法院和检察院对地方法院、检察院人财物的统一管理，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，防范权力和人情对法律的干涉，确保国家法律统一正确实施。

首先，要建立健全违宪审查机制和监督机制，以维护宪法和法律的尊严和权威。在现代法治国家，以宪法为核心的法律拥有至高无上的权威。任何人、任何集团都不得凌驾于法律之上，即便是执政党或贵为国家元首者，也必须服从法律，并根据法律治理国家、管理社会。要言之，法治不仅要求人民服从法律，还意味着政府的权力受到制衡、约束和限制，要求主政者依法行政，即政府的一切活动都要以法律为依据。虽然，我国的宪法也有相关条文，但由于多年来一直没有建立起相应的宪法审查和监督机制，以致宪法对违宪违法行为的规定成为虚置，许多违宪违法行为得不到追究和及时纠正。因此，只有建立并发挥宪法审查和监督机制，及时追究一切违反宪法法律的行为，才能维护宪法和法律的权威性。只有凭借法的至高无上性质，制约和限制掌控国家机器者的权力，才能使人民免于主政者专断和独裁的侵害，并充分保障每个人的权利与基本自由的实现。

其次，改革司法管理体制，建立中央领导下的司法独立制度，由最高人民法院和检察院对地方法院、检察院实行人财物的统一管理，从司法体制上化解司法的地方化、行政化弊端。

司法的地方化是司法实践中影响司法公正，导致司法不公和司法腐败的最主要的因素。在现行司法管理体制下，法院的人事权、财权和物权均隶属于地方政府管辖，地方法院实际上是地方政府的一个组成部分，这就导致司法直接受制于地方党政机关，地方法院难以对地方上的案件进行独立审判并做出公正的裁决。近年来各地发生的一系列农民维权的群体性事件，许多都可以从中看到司法地方化的影子。在司法地方化的背景下，法院往往成为地方政府手中的工具，直接介入当地政府的征地拆迁工作中。当地方政府与征地拆迁农户的利益发生纠纷，农民的合法权益遭到侵害时，农民很难通过司法途径维护自身的合法权益。因为在农民为维护自己的合法权益而起诉地方政府的征地拆迁案件中有的案件的当事人，即拆迁项目指挥部的负责人就是当地政府的领导，甚至就是县长或县委书记。法院和主审的法官反而成了被告方的下属，“民告官”的结局，必然是未告先输。因此，法院和检察院系统实行纵向管理，司法经费由中央财政统一负担；法官和法院院长、检察官和检察长的人事任免由上级法院和检察院决定，而不再由地方安排；人、财、物与地方政府完全脱钩，是使司法摆脱地方影响，确保国家法律统一正确实施的基本途径。

建立司法管辖与行政区划适当分离的司法管辖制度，修改目前实行的“民事案件由诉讼一方当事人所在法院受理”的制度，当诉讼当事人分属不同地县时，案件不再由其中任何一方所在地法院受理，而改由当事人共同所在地区的中级法院、地级市法院、省级法院乃至最高人民法院受理，使受理法院超越一方诉讼人及相关部门施加的种种影响与压力，从而摆脱地方主义对法院的影响，确保法院审判的公正性。同时，尽快修订相关法律，着手试点并设立跨区域法院或“巡回法院”制度。跨区域法院或“巡回法院”的人、财、物应由最高人民法院直接管理，并实行法官定期轮换制度，以摆脱地方党政的控制和人情影响，尽最大可能排除权力、关系和人情对司法的干扰。

此外，司法体制改革还要解决现行司法的去行政化问题。当前，由于司法机关在内部结构、管理方式、运行机制等方面，套用行政机关的模式，导致了司法机关高度行政化的运行模式。本来法官只应该遵循法律规定，对案件做出独立的裁判。但是，高度行政化的司法体制导致法官在裁判时丧失了独立性。比如，现行案件请示制度，下级人民法院在案件的审理过程中，就案件的实体处理或程序处理向上级人民法院请示，上级人民法院予以答复。很多案件甚至层层上报到最高人民法院进行批复。而法院内部院长、庭长利用手中的权力干涉法官办案，已经成为常态。审案的不能判案，判案的不审案，此乃现行司法体制一大弊端。为此，需要通过改革和完善司法权力运行机制，完善主审法官、合议庭办案责任制，使各级法院、检察院依法独立公正行使审判权或检察权。同时，建立完善法官管理制度，实行法官遴选、任免、升迁、惩戒由法院系统设立的司法委员会决定的制度，以保障法官和司法的独立性。

把司法体制改革和其他一切改革纳入法治轨道。建立中央领导的司法独立制度，实行司法制度的纵向化管理，事涉宪制框架的改变。现行宪法规定，地方法院的权力来自地方人大，并对产生它的国家权力机关负责。同时，《法院组织法》也规定，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。因此，深化司法管理体制改革，应当尽快把修改宪法和法院组织法的工作纳入立法程序，依法改革，以法治的方式提升司法的相对独立性和专业化程度。

法治建设和法治秩序的奠定，对于中国这样一个缺乏法治传统的大国来说，遇到的困难的复杂性和艰巨性是空前的。法治建设并非就是从外国引进一套法典、或者制定和颁布一些法律法规那么简单。需要指出的是，现代法治在西方各国的成功，在基本层面上依赖的是社会多数权利主体的自觉遵守，而不是少数权利主体以制裁和威吓为手段的外在强制。对于法律缺乏权威、法治观念一向淡薄的中国人来说，培养自身尊重法律、自觉守法的习惯已属不易。对于居庙堂之高的掌权者，面对权力的诱惑，要养成尊重宪法和法律，自觉维护宪法和法律的至上权威，既在宣言更在行动。换言之，中国法治建设的成效，在很大程度上取决于主政者和全体公民能否真正接受现代法治的理念，而不是叶公好龙；在法治观念上实现从“以法治国”到“依法治国”、从“依法治国”形态向权利自主形态转变；在全面深化改革的当下，执政党尤其应当把一切改革的方针政策纳入宪法和法律的框架内，依照宪法和法律规定的程序推进改革和国家制度建设，建立起一套维护宪法和法律权威的违宪审查机制，确立中央领导的司法体系的独立性，真正做到严格依法治国，依法执政，依法行政，使法治不再简单地作为一种专政工具而存在，使法律真正成为体现社会最高价值的准则，保障人民的基本权利和自由，体现人的尊严和社会正义。从此意义上说，法治国家、法治政府和法治社会建设，确实任重而道远！

[1] 〔美〕保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《宏观经济学》（第17版）（萧琛译），人民邮电出版社2004年版，第28页。

[2] 徐海星、何颖思：《五大集装箱缩短审批流程》，《广州日报》2013年7月2日，第1版。

[3] Gordon White:《公民社会、民主化和发展：廓清分析的范围》，载于何增科：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第64页。

[4] 科恩、阿雷托：《社会理论与市民社会》，载于邓正来、〔英〕J.C.亚历山大：《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社1999年版，第179页。

[5] 参见林毅夫等：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店1995年版。

[6] 孙立平：《断裂：20世纪90年代以来的中国社会》，社会科学文献出版社2003年版。

[7] 〔英〕戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》（邓正来译），中国政法大学出版社2002年版，第79—83页。

[8] 〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》上册（林荣远译），商务印书馆1997年版，第241页。

[9]Waldo,Dwight,The Administrative State:AStudy ofthe Political Theory of AmericanPublicAdministration,New York:Ronald Press,1948;Waldo,Dwight,TheAdministrative Behavior:A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations（4th ed.），New York:The Free Press,1997.

[10]Gaus,J.M.，“Notes on administration”，AmericanPoliticalScienceReview,1931（25）：123-134.

[11]Max Weber,EssaysinSociology,transl.H.H.Gerth and C.Wright Mills,New York:Oxford University Press,1946,pp.232-235.

[12]Waldo,Dwight,The Administrative State:AStudy ofthe Political Theory of American Public Administration,New York:Ronald Press,1948. 

[13] 金太军、张劲松：《政府的自利性及其控制》，《江海学刊》2002年第2期。

[14] 周建国、靳亮亮：《基于公共选择理论视野的政府自利性研究》，《江海学刊》2007年第4期。

[15] 蓝志勇：《行政官僚与现代社会》，中山大学出版社2003年版，第1页。

[16] 相关讨论可参见张定淮、涂春光：《重申官僚理性》，《中国行政管理》2004年第3期；张锁庚：《官僚制之后是什么？——兼与张康之先生商榷》，《南京社会科学》2003年第1期。

[17] 《茂名窝案涉及县处级干部218人》，《南方都市报》2011年12月23日。

[18] 江涌：《中央政府机构中的部门利益问题日益突出当警惕》，《瞭望新闻周刊》2006年10月10日。

[19] 同上。

[20] 江涌：《中央政府机构中的部门利益问题日益突出当警惕》，《瞭望新闻周刊》2006年10月10日。

[21] 同上。

[22] 孙丹：《中纪委原副书记：百姓再勤劳也养不起这么多官》，中国经济网，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201203/11/t20120311_23145801.shtml,2012年3月11日查询；孙丹：《刘锡荣回应“1000万公务员”：数据来源权威》，中国经济网，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201203/14/t20120314_23156394.shtml,2012年3月14日查询。

[23] 孙丹：《中纪委原副书记：百姓再勤劳也养不起这么多官》，中国经济网，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201203/11/t20120311_23145801.shtml,2012年3月11日查询。

[24] 所谓财政供养人口，是指由财政来支付个人收入以及办公费用的人员。在中国，财政供养人员主要由三部分组成：一是党政群机关人员，主要供职于党委、人大、政府、政法机关、政协、民主党派及群众团体等机构；二是各类事业单位人员，供职于教育、科研、卫生等诸多领域；三是党政群机关和事业单位的离退休人员。

[25] 《中国财政到底养了多少人》，《凤凰周刊》2013年第10期。

[26] 《中国财政到底养了多少人》，《凤凰周刊》2013年第10期。

[27] 〔英〕弗雷德里希·奥古斯特·冯·哈耶克：《通往奴役之路》（王明毅等译），中国社会科学出版社1997年版，第73页。

[28] 〔美〕博登海默：《法理学、法哲学及其方法》（邓正来、姚姬武译），华夏出版社1987年版，第224页。

[29]Joseph Raz,The Authority of Law:Essays on Law and Morality,New York:Oxford University Press,1979,p.220.

[30] 此处所谓“西方”一词，主要是一个文化的概念，指称的是具有共同的基督教文化传统的欧洲和北美国家。用哈罗德·J.伯尔曼的界定：“西方是一种特殊的历史文化或文明”，它“不仅仅是一种思想，也是一个社会共同体。它意指历史的结构和结构化了的历史两个方面”。因此，从11世纪开始形成的西方文化传统，“不仅包括近代的法律制度和近代的法律价值，而且也包括近代的国家、近代的教会、近代的哲学、近代的大学、近代的文学和许多其他近代事物”。（参阅〔美〕伯尔曼：《法律与革命——西方法律传统的形成》（贺卫方等译），中国大百科全书出版社1993年版，第1—4页。）

[31]Friedrich Karl von Savigny,Ofthe Vocation ofOur Agefor Legislation and Jurisprudence,London:Littlewood&Co.Old Bailey,1831,p.30.

[32]Herbert L.A.Hart,TheConceptofLaw,New York:Oxford University Press,1961.