中国政府改革30年：绩效与意义

对于30年来执政党推动的六七轮中国政府体制改革，国内学者的评价呈现出截然不同的两极。官方背景的学者对此普遍肯定并且予以高度评价，而自由派学者的评价似乎并不高。自由派学者对30年政府改革成效的质疑，主要是基于对当下中国政府存在的种种问题的认知，如改革前存在的政府权力高度集中等一系列问题，经过30年多轮改革，并没有得到实质性改善，官场腐败空前严重，“官本位”依然如故，官民矛盾空前尖锐，等等。改革最让人诟病之处，是官僚机构和行政人员在30年改革过程中深陷于精简、膨胀，再精简、再膨胀的怪圈。各级政府从机构、编制到官员队伍的持续膨胀，形成了中国历史上前所未有的“大政府”，以及一轮轮改革过后权力寻租、吏治腐败的后来居上。30年前以精简机构开始的政府改革，以30年来从机构到人员的大膨胀作为结局，似乎应验了那句著名的古代谚语：“播下龙种，收获的却是跳蚤。”然而，如果摆脱对历史过程所持的非此即彼的简单思维，而更多地从学术维度审视，从改革开放、社会大转型和国家制度建设的宏观背景观察，客观地说，改革开放以来中国政府变化巨大，30年中国行政体制改革的成就还是相当显著的。

从政治史上看，发轫于1982年的当代中国政府行政管理体制改革，是中国政府的一场自我革命，是中国改革开放大厦的主体工程。这一改革不仅对中国经济社会的发展，甚至对整个世界的政治经济格局，都产生了重大的影响。我们认为，改革开放以来中国政府改革的绩效和意义，主要体现在以下几个方面。

一、中国政府理念的大变革

改革开放以来，执政党和国家对政府角色、施政理念、政府职能和作用的重新认识和定位，以及对政府与市场关系、政府与社会关系的重新界定，堪称是一场观念的革命。由“观念革命”带动的政府转型，意义重大，影响极其深远。

改革开放以前的中国政府，是一个典型的全能型政府。中央高度集权，对经济生产实行计划管理，对社会民众实行准军事化控制。无限权力，无限责任，政府职能也堪称齐备，从国家大政、城乡经济社会事务，到普通民众的日常生活、生老病死、柴米油盐，几乎都由政府全面包揽。在那个“阶级斗争为纲”的时代，政府职能极为齐备，管理事无巨细，但也简单明了。用毛泽东的话说，“抓革命，促生产”。“抓革命”，即履行政府的政治职能，即政治统治，配合执政党实施无产阶级专政。革命工作的中心是抓阶级斗争，从建国初期的“三反”“五反”、反右派斗争，到“四清”运动和“文化大革命”，各级政府贯彻执行党的路线方针和政策，领导全国人民进行无产阶级专政下的继续革命。“促生产”，即履行政府的经济职能，实行计划经济体制，由政府直接管理工业、农业、林业、牧业、渔业的生产和建设。在1956年完成对全国工商业的社会主义改造、1958年农村地区的人民公社化以后，中国政府实现了对全国经济社会的全面管控，直接介入城市和乡村的经济和社会生活，负责管理微观领域的经济和社会事务：政府是资源配置中心、生产计划中心、价格核定中心、消费配送中心，负责普通民众的日常生活和工作，包括子女教育和职业的安排。

经过三十多年改革开放尤其是历届政府推动的行政管理体制改革，从执政党、政府到普通民众，对政府的角色和作用，都有了全新的认识。就政府自身的理念来说，从行政理念、政府责任、政府作用、职能行使到管理方式和方法，堪称是另一场思想解放运动。尽管从观念的革命到现实的政府转型还存在不小的距离，但是中国政府转型的趋势已经形成：

（1）从高度集权、无限责任的全能政府，向分权制的，政府责任、职能及其与市场和社会的治理边界都比较明确的责任政府渐进转型。

（2）从执行最高指示和上级命令，习惯于运用行政权力搞运动，对经济和社会事务通过实施计划、命令来管理的人治政府，向依法治国、依法行政的法治政府渐进转型。

（3）从对民众生活和社会经济事务实施大包大揽的管制型政府，向积极回应社会需求、鼓励公众参与，为民众提供服务的公共服务型政府渐进转型。

新观念、新思想导夫先路：责任政府，法治政府，透明政府，公共服务型政府，“小政府、大社会”，政府权力为人民所授，政府的作用是保障公民的自由和权利，现代政府是有限政府，政府与市场、政府与社会之间应当划出明确的治理边界，民可以告官，政府施政失误必须承担法律责任，“官本位”意识受到质疑，“官贵民贱”“官尊民卑”的传统观念受到了前所未有的冲击。执政党、各级政府、政府官员和普通公民的“观念革命”，带动了政府行为的变化：公民的权利意识大大增强，政府权力开始受到制度制衡，官员任免、政府预算等要接受人民代表大会及其常委会的审议、质询和批准，公共政策的制定和实施要接受政治协商会议和人民群众监督；政府也必须遵守宪法和法律，严格依法治国、依法行政；各级政府都要履行政务公开的义务，公共政策和政府预算要向社会公开，政府施政要接受公民和社会舆论的监督；对政府高官的问责制初步建立起来。凡此种种，标志着中国政府走上了治理转型的正道。

二、政府与市场关系的调整和市场经济体制的初步确立

经过30年的政府改革，初步调整并重构了政府与市场的关系架构，初步建立起社会主义市场经济体制的基本架构。随着改革开放进程的深化，各级政府不断转变政府职能，重组政府机构，渐进向地方政府、向市场和企业下放权力，以适应工业化、市场化和城市化的发展进程，回应社会和民众的需求。

从政府职能转变看，改革开放三十多年来，中国政府已经发生了几次阶段性的职能转变：第一次转变发生在中国共产党的十一届三中全会以后，执政党确立“以经济建设为中心”，各级政府的主要职能从抓阶级斗争转向了经济建设。政府职能的第二次转变，是随着经济改革的深化和社会主义市场经济体制的初步建立，从直接抓生产建设、经营办企业，转为对经济实行宏观管理（经济调节、市场监管）。推进“政企分开”和国企改革，解除政府机构与国有企业的行政隶属关系，主管部门不再直接管理企业，不再办经济实体；各级政府逐步退出微观经济领域，转向为企业创造良好的投资环境、招商引资、为企业服务。第三次政府职能转变开始于2003年执政党推出“以人为本”的科学发展观以后，各级政府从主要抓经济建设，转向经济建设、社会建设和文化建设同时推进。

与转变政府职能同时进行的“简政放权”，无论是调整和精简政府机构，还是向地方和企业下放权力，都有了较明显的进展。精简政府机构最显著的成果，是1998年政府机构改革，撤销了煤炭部、纺织部，冶金部等十多个国务院的专业经济管理部门，地方政府也不再设置专业经济管理部门。各级政府在计划经济时代形成的“以计划为龙头，综合部门管理专业部门、专业部门直接管理企业”的组织架构，经过三十年的改革和调整，一个适应市场经济发展的，以宏观调控部门、行业管理部门、社会管理和公共服务部门为主的政府架构已经初步成形。与此同时，国务院推动行政审批制度改革，先后六次取消或下放了一大批政府审批项目，以提高行政效率，减少吏治腐败。尽管时至今日，行政审批制度仍然存在，需要政府审批的事项仍然过多，流程繁琐、时限过长等问题依然存在，但20世纪90年代以后形成的政府“门难进，脸难看，话难听，事难办”的衙门陋习，已经有所改观。政府对经济的调控，从调控方式、方法和手段，都已经有所改进，初步摆脱了改革初期从计划经济向市场经济转型过程中政府对市场调控形成的“一统就死，一放就乱”的调控循环，市场的基础性作用逐渐得到强调和强化。

三、政府与社会关系的初步调整和社会建设的开展

中国社会是执政党和政府主导的社会。经过30年政府改革，在现有的体制框架内，执政党初步调整了政府与社会的关系，为社会自主治理释放出一定的空间。在推动基层村民和居民自治的同时，着手进行社会管理创新与社会建设，培育发展各类社会组织，推动了地方各级政府的治理转型。

执政党和政府通过调整和改革“全能型”政府的社会控制结构模式，主动调整国家与社会的关系，放松了对社会的全方位控制，并逐渐退出了基层社会和微观经济管理的诸多领域，为公民和社会的自主治理让出了一定的制度空间。与此同时，工业化、市场化、城市化进程的高速推进，尤其是民主与法治建设的推进，促进了社会整体结构和阶层结构的重大分化和重组。在社会转型过程中，执政党和政府在农村撤销了“政社合一”的人民公社体制，在城市撤销了居民委员会制度，同时不断推进农村“村民自治”、城市“社区自治”，培育和发展各种社会团体、社会中介机构、志愿者组织、慈善机构和各种非营利机构。

为规范和管理社会组织，促进各类社会团体和NGO的发展，国务院于1989年10月出台了新的《社会团体登记管理条例》。1992年邓小平南方讲话以后，在推进“政企分开”“政社分开”、重建政府与市场的关系的过程中，各级政府开始着手培育和发展各类行业组织。1998年国务院机构改革时，在撤销了一大批专业经济管理部门的同时，组建了相关的行业协会，各级政府开始了从对经济领域的直接管理向间接管理，从部门管理到行业管理的转变。由此释放了一定的行业自治的空间，促进了此后数年间各种社会中介组织尤其是民间商会、行业协会等行业性组织的大发展。

四、政府管理方式创新与行政民主的起步

随着改革开放进程的推进，中国政府在推进行政管理体制改革的同时，着手进行政府管理方式创新，通过开放某些领域一定范围内的政府决策过程，吸纳精英和精英集团进入决策机构，扩大公民有序的政治参与，在涉及民生的公共政策制定过程中咨询专家和公众的意见，在消弭社会对民主政治的需求压力的同时，促进了行政民主的进程。

改革开放以前，各级政府运用行政手段管理经济社会活动，权力高度集中，条块分割，机制不灵活，政府官员习惯于“搞运动，抓计划，派任务”，严重违背了经济规律，扼杀了社会经济发展的生机和活力。改革开放以来，执政党和政府，尤其是地方各级党委和政府，在推进政府自身制度建设的同时，不断创新政府管理方式，适应互联网时代的要求，积极推进电子政务建设。中国政府从1999年开始实施“政府上网工程”，建立门户网站。2002年7月，国家信息化领导小组发布《关于我国电子政务建设的指导意见》，各级政府的门户网站建设迅速推进。电子政务的推进，提高了政府工作的透明度，促进了决策的科学化和民主化。

近年来，执政党和政府有意识地局部开放政府过程：渐进推动政府信息公开和重大决策社会公示制度，并在决策过程中大量引入公民参与。如浙江省杭州市、温州市等地，探索建立了专家咨询、公民参与和领导拍板的决策机制；浙江省建立了省、市两级政府的决策咨询委员会，吸纳各界专家学者担任政府的决策咨询委员，由专家们对地方政府出台的政策方案进行评估、咨询和论证，以提高政府决策的科学性。建立人民建议征集制度，鼓励公民献计献策，参与地方治理；建立听证会制度、互联网官民论坛，凡涉及百姓切身利益的重大民生决策，如煤电涨价、学校收费等事项，实行社会公示和听证，听取普通民众的意见。

此外，为扩大党政干部选举或选拔的民意基础，在地方尤其是基层推进差额直选、厅局级干部“公推公选”、市民评价政府等，将民意测评引入政府部门和干部的考核机制；扩大政府与社会组织的合作，以提高政府效能及其对民众需求的回应性；强调“法治政府”建设，在完善相关法制条文体系的同时，重视社会对行政权力的监督，有限度地容忍公共网络的言论自由，默许微博、博客等新媒体的发展，拓宽公民对行政腐败及侵权的举报和申诉渠道；在解决社会冲突问题方面，有意识地慎用暴力胁迫，而越来越多地采用对话、协商方式等等。

总之，改革开放以来，执政党和政府推动的行政管理体制改革、制度创新和制度建设，全面推进了中国政府治理转型——从执政理念、角色定位、职能设置到政府行为，从计划经济时代的全能型政府，改革调整为转型中的有为政府。三十多年的改革开放和政府转型，造就了经济社会发展的中国奇迹：通过经济体制改革，建立了基本的市场体制，推动了改革开放不断走向深化，确保中国经济持续三十多年的高速增长和繁荣，国内生产总值从1978年的3645亿元，增长到2012年的520000亿元，35年增长142倍，成为仅次于美国的世界第二大经济体。高速推进的工业化、市场化和城市化撕开了城乡二元分割的旧体制壁垒，数亿农民脱离农业，从乡村涌进城市，中国的城市化率从1949年的10.64%、1978年的17.92%，飚升到2012年的52.57%。执政党和政府推行“政社分开”，调整国家与社会的关系，创新政府管理方式，实施村民自治和社区自治，为社会自主治理释放了一定的空间。政府改革与治理转型，促进中国社会朝着民主、法治、平等和公平正义的理想目标渐进前行。

当下的中国社会，已经从改革开放前以农业立国、实行计划经济体制和闭关锁国的封闭社会，走向工商立国、实行市场经济体制和对外开放的工业社会；从传统乡村文明走向现代都市文明；从国家权力全面控制，工、农、商、学、兵各行业或阶层被国家整合成为一体，社会结构、社会阶层和生活方式都呈现单一特征的简单社会，发展成为一个从社会组织结构、社会阶层和利益主体到人们的价值观念、生活方式都呈现出多元化和多样性特征的都市社会。