前言

2006年《可再生能源法》实施后，我国可再生能源在系统性的法规政策支持下快速发展，“十二五”时期可再生能源进入规模化发展阶段，为实现2015年、2020年和2030年非化石能源在一次能源中的占比目标和今后更大规模发展打下了良好基础。尤其是以风电、光伏发电为代表的可再生能源电力表现突出，得益于有效的电价和费用分摊政策，我国风电、光伏发电市场和产业规模均已位居世界第一。风电累计装机容量从2010年的3131万千瓦增加到2015年的1.29亿千瓦，装机容量占比从3.3%增加到8.6%，预期2016年底达到1.49亿千瓦；光伏发电累计装机容量从2010年的30万千瓦增加到2015年的4318万千瓦，装机占比达到2.8%，预期2016年底超过7700万千瓦；生物质能发电平稳发展，2015年底装机容量达到1031万千瓦，预期2016年底超过1200万千瓦，电量贡献和占比不断提升。可再生能源电力已经进入到大规模增量替代、区域性存量替代阶段，成为推动能源生产和消费革命的重要途径，是实现由以化石能源为主的能源体系向清洁低碳能源体系转变的核心和不可或缺的手段。

“十三五”是我国实现全面建成小康社会奋斗目标、全面深化改革、加快转变经济发展方式、建设生态文明和推进能源转型的关键时期。虽然可再生能源发展在过去十年内取得了长足进步，但随着应用规模的不断扩大，可再生能源电力在发展空间、电力系统融入、技术创新、政策保障等方面面临愈加严峻的挑战。

在价格和补贴政策方面，新形势下我国可再生能源电价补贴机制面临多重问题和挑战。2006年我国建立了支持可再生能源电力发展的固定电价和费用分摊制度，其后，陆续颁布了陆上风电、光伏发电、生物质发电（农林剩余物发电、垃圾发电、沼气发电）、海上风电、光热发电上网标杆电价以及分布式光伏发电的度电补贴政策，并依据各类可再生能源技术发展形势进行相应的调整。此外，2011年底设立了可再生能源发展基金，在全国范围内征收可再生能源电价附加，用于可再生能源电价补贴和接网费用以及独立可再生能源运行费用补贴。电价和费用分摊政策的实施，一方面，有效推动了风电、光伏发电等可再生能源发电成本的下降；另一方面，随着风电、光伏发电等可再生能源装机容量和发电量的迅速增加，可再生能源电价补贴资金需求不断增高，根据初步测算，按照可再生能源相关规划中提出的风电、光伏发电、生物质发电发展规模，考虑目前的煤电和可再生能源标杆电价水平不变，2020年当年可再生能源电价补贴需求将达到1800亿元以上。由于电价补贴来源目前仅有可再生能源电价附加这一唯一渠道，虽然电价附加标准已经在2015年底调整到1.9分／千瓦时，但仍存在较大缺口。财政部预期到2016年底，可再生能源发展基金收入与电价补贴需求之间累计存在约520亿元的资金缺口，如保持现有政策不变，未来缺口还将增大。

当前我国实行的标杆电价定价机制仅仅反映了煤电、风光等各类电源的直接成本，未能考虑化石能源的外部成本或者可再生能源的外部资源环境生态效益，这就导致风电、光伏发电的直接表观成本显著高于煤电，在经营期价格模式下，可再生能源标杆电价水平也显著高于煤电。尤其是2014—2015年，由于国内外化石能源价格持续走低，我国连续几次调低了煤电标杆电价，虽然风电、光伏发电等可再生能源发电成本和电价有不同程度的下降，但由于煤电价格的显著下降，光伏发电的度电补贴水平下降有限，风电的度电补贴水平不降反升，煤电价格不反映其外部成本，显著降低了可再生能源的经济性和竞争力，同时也造成可再生能源电价补贴资金需求飙升。从促进可再生能源长期持续健康发展角度看，需要在价格方面为其发展提供保障，或是通过将化石能源外部性成本以资源、环境、碳等税费形式外部化，提升化石能源的成本，或是将可再生能源的外部效益反映出来，对可再生能源予以持续的、合适的经济政策支持。

2015年3月，我国政府颁布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，同年11月又颁布了6个电改配套文件。2016年，全国在多个地区陆续成立了电力交易中心，电改的重点之一是推进电价改革，理顺电价形成机制，主要包括输配独立和单独电价核算、公益性以外的发售价格由市场形成、推进发用电计划改革、电量逐步转向市场化交易（发售直接交易、长期交易、跨区交易）并形成市场化交易电价等。电力体制改革对可再生能源和电价补贴机制创新又提出了新要求，从改革方向看，未来可再生能源需要全部参与电力市场，可再生能源价格形成机制一方面可以以市场化为目标进行相应的调整、变革，另一方面也可以成为电价改革的先头示范。因此，以电力体制改革框架为平台，借鉴国际经验，研究促进我国可再生能源电力发展的、以市场化为基础的可再生能源电价和补贴新机制，既有长远意义，也是现实迫切需要。

从上述可再生能源持续健康发展对电价长效支持机制需求分析、为解决和应对可再生能源电价补贴资金问题和挑战提出可行的方案，以及顺应电力体制改革方向设计可再生能源电价创新机制等关键点出发，笔者在2016年先后主持和参与了相关系列课题和任务的研究，主要有国家能源局新能源司委托的“风电、太阳能发电平价上网路线图研究”，国家发展改革委价格司、国网公司财务部和国网北京公司委托的“可再生能源附加电价补贴政策研究”，能源基金会委托的“电力体制改革框架下可再生能源电价及补贴形成机制研究”，中国长江三峡集团委托的“海上风电价格形成机制研究”等。本书是笔者承担这些课题的个人研究成果的整理和汇总。

研究过程中得到了来自上述政府部门、企业、基金会和国内有关协会、企业，以及笔者所在单位国家发展改革委能源研究所的领导和专家的指导和支持。国家可再生能源中心的王红芳、袁婧婷、刘建东、樊丽娟、杭宇、郭晓雄等在研究过程中提供了协助，书中部分内容来自国家发展改革委能源研究所陶冶、高虎撰写的研究报告（第一章“补贴资金需求、补贴资金平衡和资金缺口”部分以及第三章“成本影响因素和变化趋势”部分为陶冶撰写，第二章“英国”部分以及第四章“与其他机制衔接”部分为高虎撰写）。在此对以上部门、单位、领导、专家和同事表示衷心的感谢!同时感谢中国经济出版社的姜静编辑对本书出版给予的帮助和支持!

书中不妥之处敬请读者批评指正。

时璟丽

2016年12月于北京