1.1　国内光伏政策演变与分析

从1958年，中国研制出首块硅单晶，10年后的1968年中科院半导体所开始为“实践1号卫星”研制和生产硅太阳能电池板，1969年中国电子科技集团公司第18研究所接替半导体所为东方红二号、三号、四号系列地球同步轨道卫星研制生产太阳能电池，直到1975年，太阳能电池主要还是以空间应用为主。

1975年宁波、开封等地先后成立太阳能电池厂，电池制造工艺模仿早期生产空间电池的工艺，太阳能电池的应用开始从空间降落到地面。太阳能电池开始有了少量的商业化应用和政府及政策支持的离网项目。

1998年，中国政府开始关注太阳能发电，拟建第一套3MW多晶硅电池及应用系统示范项目，成为中国太阳能产业的第一个项目。2003到2005年，在欧洲特别是德国市场的拉动下，中国太阳能电池的产量迅速增长，截止到2007年，我国成为生产太阳能光伏电池最多的国家。与太阳能电池生产的快速增长形成鲜明对比的是，这一时期，我国太阳能电池的应用市场主要依赖于国际援助和国内扶贫项目的支持，光伏发电项目市场化程度很低，尚处于初期示范阶段，先后实施了“西藏无电县建设”、“中国光明工程”、“西藏阿里光电计划”、“送电到乡工程”、“无电地区电力建设”等国家计划，例如，2002年由国家计委启动的“西部省区无电乡通电计划”，通过光伏和小型风力发电解决西部7省700多个无电乡的用电问题，截至2005年，光伏用量达到15.5MW；2004年8月建成发电的“建筑并网光伏发电尝试——深圳园博园1MW光伏发电并网系统”，成为国内首座大型的兆瓦级光伏并网电站，也是亚洲最大的并网太阳能光伏电站。2005年8月，地面光伏电站雏形——西藏羊八井高压并网光伏电站，中国第一座直接与高压并网的100kW光伏电站并网运行，开创中国光伏发电系统与电力系统高压并网的先河。

2007年后，中国光伏行业开始进入产业化建设阶段。为促进我国太阳能光伏发电产业的发展，2007年11月国家发改委办公厅出台了《国家发展改革委办公厅关于开展大型并网光伏示范电站建设有关要求的通知》（发改办能源［2007］2898号）。针对光伏行业的配套政策也陆续出台。2006年起我国开始实施《可再生能源法》，该法规定：从销售电价中征收可再生能源电价附加作为可再生能源发展基金。从2007年开始正式征收可再生能源附加，征收标准为2厘/kW·h，根据当时全国的用电量，大约每年可筹集资金约56亿元，这一政策为光伏项目长期、可持续的获得补贴提供了保障。随着光伏装机容量的提升和社会环保意识的提高，可再生能源附加的征收标准逐渐提高到了2016年的1.9分/kW·h，可再生能源附加征收的演变如图1-1所示。

在2007～2008年间，共4个并网光伏项目（上海2个，内蒙古和宁夏各1个）获得批复，上网标杆电价均为4元/kW·h。

2008年全球金融危机之后，中国已经跃居为世界第一大太阳能电池生产国，形成具有规模化、国际化、专业化的产业链条，作为中国光伏产品主要市场的欧洲各国受金融危机影响纷纷消减光伏补贴，产业投入急剧紧缩，导致当时以出口为主的我国光伏产业面临出口受阻、产品滞销的困境，国内市场启动迫在眉睫，在这样的背景下，2009年3月，财政部、住房和城乡建设部推出《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》（财建［2009］第128号），采取示范工程的方式，实施我国“太阳能屋顶计划”，对示范工程项目给予初始投资补贴，从而激活市场供求，启动国内应用市场。同年7月财政部、科学技术部、能源部联合出台《财政部、科学技术部、能源部关于实施金太阳示范工程的通知》（财建［2009］第397号），决定综合采取财政补助、科技支持和市场拉动方式，加快国内光伏发电的产业化和规模化发展。

从市场反应来看，“金太阳工程”和“光电建筑应用示范”项目的推出极大地刺激了分布式光伏市场。在2009年金太阳第一期示范工程中包含了329个项目，设计总装机容量642MW，随后几年，金太阳装机容量逐年攀升，2011年装机容量600MW，2012年“金太阳”装机总规模达到4544MW，是之前国内光伏装机容量的总和，规模占据国内光伏应用市场的半壁江山。

在光伏组件价格高企，光伏并网为电网所排斥，国内对光伏应用缺乏认识的大环境下推出的“金太阳项目”，起到了国内光伏应用市场的示范、探索作用，为推动产业创新、加速业内和行业间配套、材料及设备国产化、大幅降低应用产品成本等进行了有益探索，但因政策本身存在缺陷，属于一次性补贴，政府拨付给企业补助资金后，对项目后续的监管不到位、查处惩罚力度不强，导致“金太阳工程”暴露了很多问题，主要有：①光伏组件以次充好，组件亏瓦严重，虚报装机容量；②编造虚假申报资料，骗取、套取资金；③挤占、挪用资金用于生产经营、业务经费支出；④以“报大建小”，重复申报等方式违规获得资金；⑤跑项目，转手卖给第三方。正是“金太阳工程”暴露的诸多问题，在2012年“金太阳项目”项目实施第四批后停止了“金太阳项目”的审批。

经过特许权项目招标、光伏发电示范项目、实施“金太阳示范”工程等一系列多元化的尝试，国内光伏市场快速启动，产业服务体系日渐完善，在此背景下，能源局于2012年7月出台《国家能源局关于印发太阳能发电发展“十二五”规划的通知》（国能新能［2012］194号）文件，提出了在“十二五”期间太阳能发电发展的总体目标和发展规模：通过市场竞争机制和规模化发展促进成本持续降低，提高经济性上的竞争力，尽早实现太阳能发电用户侧“平价上网”；到2015年底，太阳能发电装机容量达到2100万千瓦以上，年发电量达到250亿千瓦时。重点在中东部地区建设与建筑结合的分布式光伏发电系统，建成分布式光伏发电总装机容量1000万千瓦。

2013年7月国务院发布了具有里程碑式意义的文件《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发［2013］24号），各省各市县的落实政策纷纷出台，光伏发展规划提上各地方政府的重要日程，从而调动了各类投资主体的积极性，光伏产业进入了产品制造和市场应用协调发展的新阶段。2013年8月，国家能源局发布《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》（发改价格［2013］1638号）文件，明确规定2013年9月后将统一采用度电补贴的方式，分布式补0.42元/kW·h，初始投资补贴逐渐淡出，只被少量地方补贴采用。但由于分布式电站规模较小、成本较高，初始投资补贴改为度电补贴后，融资等相关配套政策不健全，导致分布式装机量骤然下降，从2012年的1655MW下降到了2013年的801MW。

与分布式不同的是，地面光伏电站从开始之初就采取标杆上网电价的模式，只是在不同时期电价标准不同，在2009年和2010年分别进行了两期特许权招标对上网电价进行摸底，上网电价为4元/kW·h，2011年7月，国家发展改革委出台《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》（发改价格［2011］1594号），明确了对非招标太阳能光伏发电项目实行全国统一的标杆上网电价2011年7月1日前1.15元/kW·h，2011年7月1日后1元/kW·h。两期特许权项目刺激了一下地面光伏电站项目，而标杆上网电价的确定，则真正使地面电站的装机量实行爆发式增长，从2012年的1928MW猛增到2013年的12119MW。

2013年8月，国家能源局发布《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》（发改价格［2013］1638号）文件，地面电站采用三类标杆电价，分别为0.9元/kW·h，0.95元/kW·h，1元/kW·h，从而确定了光伏项目定价机制。

2013年8月，国家能源局发布国能新能［2013］329号《关于印发<光伏电站项目暂行管理办法>的通知》文件，国家能源局对光伏电站项目实行备案制管理，各省级政府均出台了投资项目的备案指导文件，简化了光伏项目的备案流程。

由于各项利好政策的推出，光伏装机总量和增长速率都快速增长，同时，由于大型地面光伏电站主要建设在用电量较小的西部省份、全国装机量分配不均匀、电网不具备长距离输送电条件，造成发电端与用电端不匹配；另一方面，光伏等可再生能源的增长速率远高于全国用电量的增长速率，造成可再生能源基金告急，开始出现弃光及补贴拖欠问题。2013年11月，为推进分布式光伏发电应用，国家能源局印发《分布式光伏发电项目暂行管理办法》（国能新能［2013］433号），要求分布式发电实行“自发自用、余电上网、就近消纳、电网调节”的运营模式。2014年1月，国家能源局出台《国家能源局关于下达2014年光伏发电年度新增建设规模的通知》（国能新能［2014］33号），自2014年起，光伏发电实行年度指导规模管理，国家能源局按“分布式”和“光伏电站”分别给出了各省的规模控制指标，并大力鼓励分布式光伏项目。

随着太阳能光伏发电技术的进步和国内光伏发电规模的提高，上网标杆电价逐步降低。2015年12月，国家发展改革委出台《关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》（发改价格［2015］3044号）文件，将全国光伏上网标杆电价调整为：一类资源地区为0.8元/kW·h，二类资源地区为0.88元/kW·h，三类资源地区为0.98元/kW·h，鼓励各地通过招标形式确定上网电价。提出利用建筑物屋顶及附属场所建设的分布式光伏发电项目，在项目备案时可以选择“自发自用，余电上网”或“全额上网”中的一种模式，“全额上网”项目的发电量由电网企业按照当地光伏电站上网标杆电价收购，完善了分布式光伏发电发展模式，极大地促进了分布式光伏发电项目的发展。

中国光伏应用市场经过4年的高速发展，截至2015年底，我国光伏发电累计装机容量4318万千瓦，成为全球光伏发电装机容量最大的国家，其中，光伏电站3712万千瓦，分布式606万千瓦。光伏电站主要集中在内蒙古、甘肃、青海、宁夏、新疆等用电量较小的省和自治区，导致光伏电站所发电量当地无法消纳，弃光现象日趋严重，导致清洁能源的极大浪费。为保证光伏发电的持续健康发展，国家发展改革委、国家能源局于2016年5月联合印发《国家发展改革委　国家能源局关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》（发改能源［2016］1150号）文件，核定了部分存在弃风、弃光问题地区规划内的风电、光伏发电最低保障收购年利用小时数。

2016年12月，国家发展改革委出台《关于调整光伏发电陆上风电标杆上网电价的通知》（发改价格［2016］2729号）文件，从2017年1月1日开始，全国光伏上网标杆电价下调为：一类资源区0.65元/kW·h，二类资源区0.75元/kW·h，三类资源区0.85元/kW·h。光伏上网标杆电价走势如图1-2所示。

针对太阳能光伏发电项目的用地、金融、税收等相关政策也逐步完善，并利用太阳能光伏发电收益稳定、技术成熟、运行周期长、维护简单等特点，与国家扶贫计划相结合，推出光伏扶贫项目，进一步拓宽光伏应用市场。

（1）光伏用地政策

2015年9月，国土资源部联合发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部印发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规［2015］5号）文件，提出采取差异化用地政策，光伏项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。

光伏项目投资企业在对用地性质确认时，由于国土部门和林业部门对土地性质认定的规范不同、相关数据库没有合并联网，导致某些项目用地在国土部门的规划中被划为“未利用地（盐碱地等）或是荒地”，而在林业部门的规划内则是“规划林地或宜林地”，造成实际上贫瘠荒芜的山地滩涂，因戴上“林地”的帽子而无法得到有效的开发利用。2015年11月，国家林业局印发《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发［2015］153号），其中规定，对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。

2015年12月，国土资源部发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土规划［2015］11号）文件，要求光伏电站建设应尽量利用未利用地，不占或少占农用地。

针对困扰光伏产业的投资企业和金融机构的土地性质归纳问题，2016年10月，国土部印发《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发［2016］38号）文件通知，再次明确了地面光伏电站、租用建设分布式光伏电站、配套建设分布式光伏的用地政策。

通过以上政策，明确了光伏项目建设用地问题。

（2）税收及补贴政策

2008年9月，财政部、国家税务总局、国家发展改革委印发《关于公布公共基础设施项目企业所得税优惠目录（2008年版）的通知》（财税［2008］116号），由政府投资主管部门核准的太阳能发电新建项目销售企业所得税“三免三减半”的优惠政策。

2013年7月，财政部印发《关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》（财建［2013］390号）文件，通知对分布式光伏发电项目补贴的资金来源、发放方式、发放时间等做了详细的规定。

2013年9月，财政部、国家税务总局印发《关于光伏发电增值税政策的通知》（财税［2013］66号），通知规定自2013年10月1日至2015年12月31日，对纳税人销售自产的利用太阳能生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策。

2013年11月，财政部印发《关于对分布式光伏发电自发自用电量免征政府性基金有关问题的通知》（财综［2013］103号）文件，通知规定对分布式光伏发电自发自用电量免收可再生能源电价附加、国家重大水利工程建设基金、大中型水库移民后期扶持基金、农网还贷资金等4项针对电量征收的政府性基金。

2016年7月，财政部、国家税务总局印发《关于继续执行光伏发电增值税政策的通知》（财税〔2016〕81号），通知规定：自2016年1月1日至2018年12月31日，对纳税人销售自产的利用太阳能生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策。文到之日前，已征的按本通知规定应予退还的增值税，可抵减纳税人以后月份应缴纳的增值税或予以退还。

2017年8月，国家能源局印发了《关于减轻可再生能源领域涉企税费负担的通知》征求意见函，提到对纳税人销售自产的利用太阳能生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策，2018年12月31日到期后延长至2020年12月31日。同时，征求意见稿还提出，光伏发电项目占用耕地，对光伏阵列不占压土地、不改变地表形态的部分，免征耕地占用税。

税收在光伏发电成本中占重要部分，光伏产品实施优惠的税收政策，能明显降低光伏企业负担，可以让企业在技术研发上加大投资，鼓励企业重视产品研发，提高产能及产品质量，增加分布式光伏项目的经济效益，有力推动光伏发电项目的开展。

（3）光伏扶贫政策

2016年3月，国家发展改革委、国务院扶贫办、国家能源局、国家开发银行、中国农业发展银行印发《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》（发改能源［2016］621号）文件，文中指出光伏发电清洁环保，技术可靠，收益稳定，既适合建设户用和村级小电站，也适合建设较大规模的集中式电站，还可以结合农业、林业开展多种“光伏+”应用。在光照资源条件较好的地方因地制宜开展光伏扶贫，既符合精准扶贫、精准脱贫战略，又符合国家清洁低碳能源发展战略，督促各地区将光伏扶贫作为资产收益扶贫的重要方式，并制定了工作目标和确保政策落地的各项相关措施。因中国贫困人口基数大，这一政策有力扩大了光伏发电市场。

综上所述，国内已经基本形成比较完善的光伏政策体系，光伏市场趋于成熟和理性化，光伏补贴逐年下降，相信不久的将来就能实现光伏发电在用户侧平价上网的目标。国内主要光伏政策如表1-1所示，部分重要政策全文可查阅本章附录部分。