第三章 我国各类型环境介质污染控制措施与建议

第一节 区域性大气污染防治措施评估与建议

本节内容回顾我国大气污染防治进程，梳理并评估了现行的大气污染防治措施，分析了我国大气污染防治面临的挑战，并据此提出防治建议。

一、我国大气污染防治进程

我国政府对环境空气质量问题十分重视，对大气污染的防治工作始于20世纪70年代。随着大气污染的特征演化及人们对大气污染问题认识逐渐深入，我国大气污染防治工作也不断加强。郝吉明等在2014年发表的《中国大气污染防治进程与展望》中将我国大气污染防治工作分为四个阶段，如表3-1所示。

二、大气污染防治措施战略性转变

2010年5月，国务院办公厅转发了环境保护部《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》;2012年9月，国务院发布了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，这是国务院批准的第一个大气污染综合防治规划。我国环境空气质量管理也正在发生四大战略性转变，主要体现在：①在控制目标上，不但要考虑总量削减，更要重视环境空气质量改善；②在控制对象上，不但要关注燃煤污染物，更要注重多种污染物协同控制；③在排放源上，从以工业点源控制为主转变为多种污染源综合控制；④在管理模式上，从属地管理转变为区域联防联控管理。2013年9月国务院发布的《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”）是国务院对大气污染防治工作从战略高度做出的顶层设计，标志着我国大气环境管理进入新的历史性转折时期。本节将以“大气十条”为中心展开分析。

（一）“大气十条”出台背景

近年来，以高浓度PM2.5污染为代表的持续多日的区域性重污染天气在京津冀、长三角和珠三角等区域多次发生，受影响总人口达8.5亿，且高污染事件发生频率之高、持续时间之长、影响范围之广历史罕见。特别是2013年1月全国多数省市多次出现不同程度极端能见度和重度空气污染雾霾事件，导致中小学停课、高速封路、航班停飞等，少数城市PM2.5监测峰值最高超过1000μg/m3，空气质量达到“严重污染”级别，严重影响了社会秩序和人体健康。

有学者估计，仅2013年1月全国因雾霾事件造成交通和健康的直接经济损失保守估计约为230亿元，造成急性健康损失约226亿元。我国大气环境形势非常严峻，环境管理面临巨大挑战，引起了社会和政府的高度重视。在此背景下，我国政府审时度势，于2013年9月颁布了“大气十条”，表明我国政府治理大气环境污染、改善民生的决心。“大气十条”提出了十条35项具体措施，内容非常丰富，突出了重点地区，体现了分类指导的原则，在重点地区希望取得突破。

（二）“大气十条”主要措施

“大气十条”提出，2017年全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高，全国空气质量总体改善，重污染天气大幅减少，京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市PM2.5年均浓度控制在60μg/m3左右，区域空气质量明显好转。力争再用5年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。为实现上述目标，“大气十条”提出的主要措施包括：①加大综合治理力度，减少多污染物排放；②调整优化产业结构，推动经济转型升级；③加快企业技术改造，提高科技创新能力；④加快调整能源结构，增加清洁能源供应；⑤严格节能环保准入，优化产业空间布局；⑥发挥市场机制作用，完善环境经济政策；⑦健全法律法规体系，严格依法监督管理；⑧建立区域协作机制，统筹区域环境治理；⑨建立监测预警应急体系，妥善应对重污染天气；⑩明确政府企业和社会的责任，动员全民参与环境保护。

（三）配套政策措施

“大气十条”出台以来，环保部通过协调相关部门，推动了多项配套政策出台。国家发改委调整了可再生能源电价与环保电价政策，使可再生能源在电力结构中的比例不断提高，快速推进了烟气脱硝、高效除尘在燃煤电厂中的应用；还调整了油品质量升级的价格政策，对油品坚持优质优价的原则，促进了国四标准燃油的生产和供应。农业部推进了秸秆综合利用政策，减少了秸秆露天燃烧。财政部发布了新能源汽车推广应用的鼓励政策，有力推动了我国新能源汽车的发展。工信部发布了京津冀及周边地区重点工业企业清洁生产水平提升计划，通过推进清洁生产，从源头减少排放。住建部发布了集中供热老旧管网改造规划，通过管网改造，降低供热能耗，减少污染物排放。国家能源局与中石油、中石化、中海油等企业签订了重大能源保障项目任务书，确保京津冀等重点区域清洁能源的供应。环保部与气象局联合发布了京津冀及周边地区重污染天气监测预警工作方案，明确了预警等级标准和程序。中央财政设立了大气污染防治“以奖代补”专项资金，2013年安排了50亿元用于京津冀大气污染防治工作，2014年安排100亿元用于重点区域大气污染防治。

（四）地方政府主要措施

面对我国严峻的大气污染形势，各地方政府按照“大气十条”要求，出台了相应的政策措施，主要包括各省（区、市）大气污染防治行动计划及防治条例。表3-2为东部六省（区、市）出台的主要政策措施，从表中可知，东部六省（区、市）所采取措施侧重点虽有不同，但总体来看均有相似之处，说明同一区域内污染特征相似的地区，大气污染防治工作可以通过建立区域联防联控体系，促进区域内各地区协同协作共防大气污染。

（五）区域联防联控措施

大气污染的区域化是任何国家工业化进程中不可避免的问题，因此有必要建立区域大气污染防治联防联控体系及协调机制。2014年11月“APEC蓝”和2015年8月“阅兵蓝”的出现，主要是由于京津冀等华北地区多省市在大型国事活动前期步调一致，各尽其力，采取了一系列减排限排措施，联防联控大气污染，保证了会议期间区域内空气质量良好。加强区域内各地区联合防治，被检验和证明是当前阻击重点区域大气重污染的有效手段。

2014年12月，“中国环境与发展国际合作委员会”发布的《大气污染防治行动计划绩效评估与区域协调机制研究》专题政策研究报告，总结了我国区域大气污染防治协调机制，主要包括以下五个部分（见图3-1）。

（1）区域大气污染防治工作机制。我国已建立由环保部牵头的全国大气污染防治部际协调机制，加强部门间的信息沟通；建立分别由北京、上海和广东牵头的京津冀及周边地区、长三角区域、珠三角区域大气污染防治协作机制，制订了工作规则，明确了工作职能和重点，研究了协作重点。

（2）区域环境影响评价会商制度。区域环境影响评价会商制度是指针对区域重点规划或重点项目开展的环境影响评价中需关注的涉及区域性的大气环境问题，进行区域间的磋商、互动的机制，以预防和解决规划或项目实施可能引起的区域性大气环境问题。

（3）区域联合执法机制。区域联合执法机制是指区域内各城市政府间和政府内部相关部门间建立的联合执法机制，通过开展联查、互查行动，联合打击各类环境违法行为，协调处理环境事件。区域环境联合执法的突出特点是打破行政区限制开展联合执法，统一环境执法尺度。

（4）区域重污染天气应急响应机制。我国已初步建立了国家—重点区域—省—城市四级空气质量预报预警框架体系。其中，国家与京津冀预报预警中心已建成，并实现业务化运行，向京津冀协作机制和京津冀各城市多次通报了重污染天气预警信息，京津冀及周边地区重污染天气预警等级也得到统一。

（5）区域环境信息共享机制。区域环境信息共享机制是指针对跨行政区、跨部门、跨层级之间共享区域大气污染防治有关的信息。信息共享是有效打通跨行政区、跨部门、跨层级的桥梁和纽带，是实现区域“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”的基础，通过环境信息共享，可以对区域管控进行统筹协调。

三、现行大气污染防治措施评估

（一）评估考核办法

为贯彻落实“大气十条”,2014年1月环境保护部与全国31个省（区、市）签署了《大气污染防治目标责任书》，明确了各地空气质量改善目标和重点工作任务，落实了地方政府环境保护责任，为实现全国环境空气质量改善目标提供了坚实保障（见表3-3和表3-4）。

2014年7月，国家环保部、发改委、工信部等六部委联合发布了《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）实施细则》（以下简称《考核办法》），对地方政府的“空气质量改善目标完成情况”和“大气污染防治重点任务完成情况”进行考核。《考核办法》强化了空气质量改善的刚性约束作用，终期考核仅考核空气质量改善目标完成情况，未完成《大气污染防治目标责任书》所列空气质量改善目标，即视为未通过考核。

（二）绩效评估指标与方法体系

绩效评估方法体系参考2014年《中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告》的第六章“大气污染防治行动计划绩效评估与区域协调机制研究”中设计的方法，包括实施绩效的预评估和实施绩效的跟踪评估两种评估方法（见图3-2）。

实施绩效的预评估是通过排放清单和空气质量模型等手段对现有控制措施的实施效果和空气质量改善效果进行测算，预评估具体方法如图3-3所示。

实施绩效的跟踪评估考察两部分内容：一是环境空气质量，用于考察工作效果；二是各项工作的进展，用于考察地方落实措施的情况。相应地设立两个指标：空气质量改善绩效指标和大气综合整治工作指标（见图3-4）。其中空气质量改善绩效指标应作为主要评估指标，在全国范围考核；大气综合整治工作指标作为辅助评估指标，用于重点区域的年度考核。

（三）评估结果

针对“大气十条”进展情况，以及上述考核办法、绩效评估指标与方法体系，可从预评估、跟踪评估、一周年评估和中期评估四个方面开展。其中，预评估和跟踪评估案例主要来自2014年12月发布的《中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告》的第六章“大气污染防治行动计划绩效评估与区域协调机制研究”；一周年评估案例主要来自中国科学院“大气雾霾追因与控制”专项总体组在2015年7月发布的《“大气国十条”实施以来京津冀PM2.5控制效果评估报告》；中期评估案例主要来自2016年7月中国工程院发布的《〈大气污染防治行动计划〉实施情况中期评估报告》。

1．预评估：以京津冀地区为例

京津冀地区“大气十条”措施主要体现在《大气污染防治行动计划》《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》《天津市清新空气行动方案》和《河北省大气污染防治行动计划实施方案》等文件中。“大气十条”提出了一系列强有力的控制对策，评估过程将这些措施划分为两大类：结构调整措施和末端控制措施。

能源结构调整是“大气十条”中较为突出的政策，图3-5给出了2017年京津冀地区主要能源品种消费量预测。“大气十条”明确提出要控制煤炭消费总量，京津冀地区共压减煤炭消费总量6300万吨，其中北京市、天津市和河北省分别净削减1300万、1000万和4000万吨。2017年，京津冀地区煤炭消费占能源消费总量比重降低到65%以下，并通过逐步提高接受外输电比例、增加天然气供应、加大非化石能源利用强度等措施替代燃煤。此外，调整优化产业结构也是“大气十条”中的重要举措，如严控“两高”行业新增产能，加快淘汰落后产能，压缩过剩产能。例如，2017年京津冀地区计划淘汰落后水泥产能7000万吨，河北省钢铁产能削减6000万吨。

末端控制措施将加快重点行业脱硫、脱硝、除尘改造工程建设。所有燃煤电厂、钢铁企业的烧结机和球团生产设备、石油炼制企业的催化裂化装置、有色金属冶炼企业都要安装脱硫设施，每小时20蒸吨及以上的燃煤锅炉要实施脱硫。除循环流化床锅炉以外的燃煤机组均应安装脱硝设施，新型干法水泥窑要实施低氮燃烧技术改造并安装脱硝设施。燃煤锅炉和工业窑炉现有除尘设施要实施升级改造。机动车排放控制持续加严。例如，2016年京津冀地区全面实施国五标准；北京市则在2017年起实施更严格的“京六”标准。此外，进一步建设在我国2017年强制要求供应硫含量低于10ppm的车用油品后，包括京津冀地区在内的我国三大区域应在2018年实施国六标准。

大气污染物减排效果评估：

根据《大气污染防治行动计划绩效评估与区域协调机制研究》建立的参数化方案，定量化控制措施对排放的影响（见图3-6）。基准年（2012年）排放清单来自清华大学开发的我国多尺度排放清单模型（MEIC）。目标年（2017年）排放清单是在基础年排放清单上，依据“大气十条”的措施进行量化，同时实施结构减排措施和末端治理设施，并结合能源消费等活动水平和控制技术分布的预测得到。2017年-E则是仅考虑实施结构减排措施的情景下预测得到的排放清单。京津冀地区2017年主要污染物SO2、NOx、PM2.5和VOC的排放量分别为139.5万、221.2万、90.2万和199.9万吨，相比2012年分别下降32%、21%、24%和6%（见图3-6）。河北省由于排放量远高于其他两个直辖市（在图3-6中对其排放量除以10后再与京津地区进行比较），对京津冀地区污染物减排贡献最大，贡献了京津冀地区SO2、NOx、PM2.5和VOC减排量的71%、71%、74%和45%；北京市的减排幅度最大，因为推行相对较严的控制措施。

从各项措施对京津冀污染物减排的贡献来看，能源结构减排对SO2减排的贡献最大（41%），电厂脱硫次之（24%）；电厂脱硝对NOx减排的贡献最大（46%），其次是机动车减排（20%）、能源替代（19%）。对一次PM2.5减排贡献量最大的是钢铁行业除尘升级（29%），其次是能源结构减排（20%）。

空气质量改善效果预评估：

基于2012年排放清单和“大气十条”实施下2017年排放情景，利用多尺度空气质量模型CMAQ分别模拟两种排放下京津冀地区细颗粒物的污染状况，结果见图3-7。模拟结果表明，实施“大气十条”后，北京市、天津市和河北省PM2.5年均浓度将由2012年的88.3μg/m3、112.7μg/m3和112.9μg/m3降至2017年的65.8μg/m3、91.6μg/m3和96.3μg/m3，相应降幅分别为25.6%、18.7%和14.7%。京津冀地区PM2.5浓度降幅显著，但天津市和河北省部分地区仍存在达不到2017年浓度要求降低25%的风险。PM2.5浓度下降的组分中，硫酸盐、元素碳、有机组分和其他组分贡献较大，硝酸盐的贡献相对较小甚至浓度略微上涨，与非线性化学反应有关。SO2和PM2.5减排措施对京津冀地区PM2.5浓度削减的作用较大，北京市主要是大幅削减燃煤；天津市和河北省主要削减燃煤、末端脱硫以及钢铁水泥行业的颗粒物减排。应当加大对NOx、VOC、NH3的控制力度，实现PM2.5多组分协同减排。

2．跟踪评估：以京津冀地区为例

跟踪评估主要根据京津冀地区2014年第一季度和2013年同期相比PM2.5浓度变化情况（见图3-8）。

大气污染物减排效果：

图3-8给出了京津冀地区2014年第一季度和2013年同期相比的空气质量变化情况。大部分污染严重的城市2014年的PM2.5季均浓度和重度及以上污染天数相比2013年均有较为明显的下降，表明“大气十条”取得了一定的控制效果。而在张家口、承德等相对洁净的地区，PM2.5浓度有一定反弹，可能与气象传输条件的改变有关。在评估时应尽可能去除气象因素干扰，因此建议评估时应采用滑动平均（如3年滑动平均）的方法，以强调人为减排的作用。

大气综合整治工作指标：

大气综合整治工作指标各任务分值根据在空气质量改善效果中的重要程度确定。考核任务指标原则上可定量、可评估、可考核。例如，京津冀地区一次PM2.5排放中54%来自工业部门，而其中46%、23%和18%的工业排放分别来自钢铁、建材、炼焦行业，鉴于这些行业对于京津冀地区PM2.5的贡献较大，因此对于这些行业控制措施的指标分值相应也较高。

3．一周年评估：以京津冀地区为例

“大气十条”实施一年多以来，北京、天津和河北分别从“控煤”“控车”“控尘”“控工业污染”和“控新建项目污染”等方面部署了防治措施。中科院“大气灰霾追因与控制”研究团队从观测和模拟角度对该区域控制措施的实际效果开展了评估。

根据我国环境监测总站公布的污染物小时浓度数据，计算得到2013年和2014年北京、天津和石家庄主要大气污染物地表日均浓度的季节性变化（见图3-8）。分析对比了上述三个城市2013年和2014年PM2.5地表日均浓度累计概率分布以及主要大气污染物年均浓度在95%置信度下的统计分析结果，利用OMI level2数据获得NO2、SO2柱浓度空间分布，进一步从遥感数据角度说明京津冀各省市为落实“大气十条”采取措施的效果。通过研究大气颗粒物组成及来源变化，基于空气质量模型开展了京津冀地区减排效果的模拟评估，为了使现有模式适应我国大气污染的区域特征，对模型进行了改进。模拟区域中心点是117°E、39°N，模拟区域面积900km×900km，水平分辨率为6km，模式模拟共选择了2013年和2014年冬、夏共4个个例，每个个例运行两次，分别使用2013年和2014年的排放，来排除气象场变化的影响以确定在京津冀地区减排的效果。模式模拟采用SAPRC 99化学机制，排放清单包括农业、工业、能源生产、居民生活和交通运输排放。

基于上述评估方法结果显示，与2013年相比，京津冀2014年SO2和NO2大气平均浓度下降约20%, PM2.5大气平均浓度下降约10%；其中河北SO2、NO2和PM2.5的下降幅度最显著。上述污染物浓度在冬季比夏季降低更显著（见图3-9）。与2013年冬季相比，京津冀2014年冬季PM2.5中硫酸盐比例略有下降，硝酸盐比例略有增加（见表3-5）。模拟表明，2013年和2014年该区域气象场无明显变化，由于控制措施的实施导致污染物排放清单的变化，进而导致2014年冬季京津冀PM2.5浓度下降，但对夏季PM2.5浓度无有利影响，并存在臭氧污染的潜在风险，与观测结果较为一致。在实施京津冀大气污染物联防联控过程中，控制重点应向河北倾斜。

4．中期评估：全国范围

2016年，中国工程院组织50余位相关领域院士和专家，对“大气十条”落实情况进行中期评估。从数据来源来看，此次评估整合了环境保护部、中国科学院、气象局和多家有关科研院所的连续在线监测、地面长期定位观测、典型过程科研观测、卫星遥感和地面遥测等数据，同时还参考美国航天局卫星观测的数据，全方位对重点区域空气质量改善情况进行了验证性评估、多元数据的独立分析和结果比对，保证了评估结果的客观性。在评估方法上，专家利用环境保护部国控站点逐时空气质量观测数据，以2014年实施新《环境空气质量标准》（GB 3095—2012）的161个城市和2015年全部338个地级及以上城市为重点，采用年均浓度、达标天数、重污染天数和峰值浓度等统计数据，评估了2013年以来空气质量的变化情况，给出了公众和地方政府关心的常规指标。

评估的总体结果表明，“大气十条”确定的治污思路和方向正确，执行和保障措施得力，空气质量改善成效已经显现。全国城市PM2.5、PM10浓度呈下降趋势，总体预期能够实现规定的空气质量改善目标（见图3-10）。但环境空气质量面临形势依然严峻，冬季重污染问题突出，个别省份的PM10年均浓度有所上升，北京市完成2017年终期目标需要付出努力。今后两年和更长的时期内，需要加大力度释放能源结构调整的污染削减潜力，并构建精准化治霾体系，提升重污染天气应对能力，保障空气质量长效改善。

SO2减排效果最明显的措施是重点行业提标改造、燃煤锅炉整治和产业结构调整，分别贡献SO2减排量的39%、29%和22%; NOx减排效果显著的措施有重点行业提标改造、产业结构调整和黄标车及老旧车辆淘汰与油品升级，分别贡献NOx减排量的63%、20%和9%; PM2.5浓度下降贡献最为显著的措施是重点行业提标改造、产业结构调整、燃煤锅炉整治和扬尘综合整治，分别贡献了PM2.5浓度下降的31.2%、21.2%、21.2%和15.2%。机动车的减排贡献在城市更为显著，以北京市为例，2013—2015年北京市共淘汰黄标车122.2万辆，NOx、PM2.5减排量为3.47万吨和0.26万吨，分别贡献了两种污染物减排量的71%和16%，说明“大气十条”在控制机动车污染的方向上是正确的，措施是有效的。北京市及周边省份的重污染应急措施也能够有效降低PM2.5浓度，两次启动红色预警使得重污染期间北京市PM2.5日均浓度下降17%～25%。

2015年全国338个地级及以上城市中有73个城市空气质量达标，占21.6%；平均超标天数比例为23.3%，重度及以上污染占3.2%，其中67.4%发生在冬季。全部重度及以上污染天次中，以PM2.5、PM10和O3为首要污染物的天次分别占83.4%、15.3%和1.3%。京津冀及周边地区是全国重污染天气高发区，占全国总天次的44.1%。冬季重污染对全年PM2.5平均浓度有明显拉升作用。2013—2015年，重污染天气对京津冀、长三角和成渝地区PM2.5年均值的贡献分别为40%、10%和20%。PM2.5污染负荷重、日均值超标率高，成为我国城市和区域大气污染的首要污染物。此外，不利的气候背景对重污染天气影响显著，2013—2015年间每个冬季均频繁出现不利气象条件天气，导致重污染多次发生。

四、大气污染防治面临的挑战

我国大气污染防治工作已开展了30多年，为环境管理和决策积累了大量经验，为公众服务提供了有力保障。然而在新的区域性复合型大气污染形势下，现行大气污染防治措施已难以满足新形势下的环境管理需要，当前大气污染防治工作还面临诸多挑战。

（一）宏观经济形势

我国已经进入改革开放的攻坚期和深水区，发展绿色、低碳、循环经济是现代化经济改革的必由之路，从长期看经济发展与环境保护是相辅相成的关系，二者并不冲突。但从目前产业结构和布局以及能源构成来看，我国经济增长方式仍以粗放型增长为主，大气环境问题是过去几十年积累而成，不可能一蹴而就彻底解决。在可预见的未来，环境保护与经济增长仍然作为一对“矛盾”，二者是此消彼长的关系，加强大气污染防治，必然会影响经济发展。

目前我国经济正面临越来越大的下行压力，东部地区一线城市经济发达，产业总体处于高端行列，竞争力强，大气污染防治工作对经济影响较小。但中西部很多欠发达地区主要靠高污染粗放型产业支撑当地经济，地方政府出于维持政绩和GDP增长的需要，面对环境问题呈现消极心态，一些企业出于生产成本考虑，未按“大气十条”和相关法律、政策要求对设备进行升级改造，政府为保护地方经济对企业违法行为视而不见，容忍迁就。这也进一步将环保部门置于尴尬地位：如果不严格执法，地方环保机构成为政府“鸡肋”，会引发公众不满；如果秉公处理，则会影响地方经济发展，当地政府不同意。

（二）立法与执法

2014年4月新修订的《环境保护法》（以下简称《环保法》）和2015年8月新修订的《大气污染防治法》（以下简称《大气法》），均被称为“史上最严”的大气环境相关法律。新修订的两部法律均增加了大量具体条文，加大了对环境违法行为的法律制裁，自实施以来环境污染趋势得到一定遏制，空气质量明显改善，环境执法积极性提高，公民环保意识增强，成效显著。但是在法律制定与实施过程中，也存在一些问题，主要表现为以下几个方面。

1．党委和政府环保责任凸显不够

从2014年11月的“APEC蓝”到2015年8月的“阅兵蓝”，大型国事活动期间环境空气质量会直接影响活动效果和国家形象，各级党政部门在活动前期严阵以待，采取强制性临时大气污染防治措施效果显著。党委作为政府领导者，在发展导向、资源配置、人事安排等重要事宜方面具有决定性作用。政府作为环境治理的第一责任人，其责任担当直接决定着治理的效果。新法律要求地方政府应对本行政区域大气环境质量负责，但并未明确建立相应的追责机制，也未对各级党委和中央政府环境保护法律责任作出明确规定，导致各级党委和政府之间环保责任权力失衡。我国的环境保护相关法律目前普遍存在一个问题，即规定总体过于原则，给执法部门以很大的自由裁量权，但对其自身追责却笼统概括。完善的法律除了对外要有行之有效的治理手段，对内也要建立切实可行的约束机制。

2．相关法律之间衔接缺失

大气污染防治是环境保护的一个重要内容。新《大气法》应成为新《环保法》的细化和深化，也应成为《环保法》在大气污染防治领域内的全面突破。但新《大气法》依然秉承了环境领域部门法具有相对独立特性的传统，没有和新《环保法》紧密地融合，在环境侵权的法律责任、环境民事公益诉讼及其知情权，以及公众参与保障等方面，二者没有进行更进一步的衔接和突破。在能源控制方面，二者缺乏与《节约能源法》《可再生能源法》等能源法律的衔接机制。在监管体制上，因涉及部门利益，相关环境立法也予以回避。

3．环保部门职权受限

新法律虽然突破了部分壁垒，赋予了环保部门更多职责，但与经济管理部门相比，环保部门权限仍然较低。中央层面上，国家环保部为国务院组成部门，为正部级建制，但地方环保部门与同级其他部门相比仍处弱势地位。地方环保部门下属的监察机构中，新《环保法》虽然明确了“环境监察机构”的法律地位，但仍定位为委托执法机构而不是法律授权部门，环境监察机构依然不能作为行政主体具备独立执法权。地方环境监察执法机构属于事业单位，在实际监察执法过程中，其独立性大打折扣，执法权威受到影响。

4．人力资源数量与素质有限

目前基层环保机构发展很不平衡，经济落后地区环保执法力量薄弱，存在装备差、监控手段落后、经费难以保障、执法草率等问题。特别是我国环保执法人员数量与质量均呈现“倒金字塔”形，即中央拥有较多高级研究人员和专业技术人员，但越到地方环境执法一线人员明显不足，素质参差不齐，很多一线执法人员并没有环境专业知识背景。目前环境审判专业人才缺口也较大，各级人民法院资源环境审判庭法官多是从民事庭转岗，环保案件审判专业化程度不高，一些环境公益诉讼案件甚至是地方政府和法院为了自我宣传而炒作。

5．地方保护主义严重

一些地方政府为了减轻环境考核压力，达到环境空气质量被“达标”的目的，指使地方环境监测站编造篡改监测数据，对环境监测系统造成了极大伤害，导致大气环保执法的实际效果大打折扣，政府公信力降低。部分企业在应付环境执法检查时，通过临时改装设备、更改排放监测设备参数等方式造假。在认定企业环境违法行为是否构成犯罪这一问题上，很多环境违法案件由于环保行政部门与司法机关对接渠道不畅，部分地方政府对违法企业持宽容态度，常以行政处罚代替刑事处罚，企业守法成本高、违法成本低，环境守法成本与违法成本倒挂现象仍然存在。

（三）监管体制与政策执行

大气污染防治是一项涉及多部门、多学科的复杂系统工程，需要建立一套多元参与、有效配合的管理体制。我国现行大气污染防治管理体制在行政管理层面上可概括为环保部门统一监管、区域统一协调、其他部门分工负责的体制。影响大气污染防治的典型体制问题如下。

1．监管职责呈现碎片化，部门协调配合有待加强

工业企业排污、燃煤、城市扬尘、机动车尾气等都是造成大气污染的主要来源，涉及的监管部门除环保部外，还包括发改委、工信部、交通运输部、气象局、住建部等。由于管理职能交叉，使具体治理过程中各部门缺乏有效协调。例如，在机动车污染防治方面，对于一些非环保部门来说，大气污染防治并非其主体职能，多是附带职责，许多方面存在监督不到位的情况，导致车辆环保检测流于形式，许多地方油品质量根本达不到国四以上标准，机动车环境监管步履维艰。此外，一些监管领域存在空白，如恶臭、光污染等方面尚无明确监管部门。

2．污染物信息分散，影响政府决策及公信力

大气污染物监测在气象、国土、环保、交运、民航等部门均有设置，由于各部门关注重点不同，监测点位分布、数据标准不同可能导致分析结果差异，信息发布不统一。2013年10月北京出现严重雾霾天气，北京市气象局根据能见度、湿度、光照强度、风力等标准发布了霾黄色预警信号，北京环境应急指挥部监测数据侧重于污染物组成成分和污染程度级别，发布的却是蓝色预警，对此公众产生了强烈质疑。在环境监测信息公开范围、数据精度、空气质量标准，以及政府层面通报机制等方面都存在很多问题，公众参与雾霾治理途径少、程度低。部分地方政府还缺乏严格执行大气环境影响评价的约束力和动力，或由于各地环境监测机构受经费及条件限制，难以对大气污染源开展长期高频次监测，从而削弱了环保部门对污染源的日常监督管理。

政策可行性和持续性也需重点关注。我国环境执法具有很强的政策导向性，现今国家推行生态文明体制改革，雾霾等严重大气环境污染问题促使环境保护成为社会焦点，国家陆续出台了一系列强有力的大气污染治理政策措施，但这些政策的可行性和持续性仍需进一步关注。例如，为减少火电厂NOx排放量，2011年8月，国务院公布《“十二五”节能减排综合性工作方案》，要求新建燃煤机组全部安装脱硝设施，并由环保部出台了新的《火电厂大气污染物排放标准》。为落实这一标准，国家发改委于2012年年底出台了火电脱销电价政策，2013年9月进一步提高补贴。但在实际执行过程中，部分火电厂脱硝电价仍难以弥补脱硝运营成本和投资，因此电厂装备并运转脱硝设施积极性不高。

（四）区域联防联控体系

现行环境管理制度主要以行政区划为界，各省市环境管理和污染控制呈属地管理模式，缺少解决跨区大气污染问题的相应激励机制，同时在污染控制方面效率低下，需要打破行政区划限制，建立以区域为单元的一体化控制模式。我国在2010年出台了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，但在实际应用中缺乏强制性。2015年“联防联控”被写入新修订的《大气法》，但仍侧重点源控制，没有把大气污染联防联控提升到保证大气环境安全的高度。我国现有部分区域合作机制中，除京津冀等重点区域属中央主导的强制性区域合作机制外，其他区域合作多以自愿为主，缺乏中央统一领导，相互之间难以恰当融合。国家法律和行政法规指引的缺失，对于区域纠纷和环境侵权也难以做出适当评判，区域合作机制规则适用功效有限。

作为区域联防联控机制的典型，京津冀三地联防联控机制也面临很多问题，最大的问题是京津冀发展严重不均，利益补偿机制不健全，导致三地在环境保护上的政治意愿、资金投入、管理水平和环境污染控制程度有很大差异。河北省整体发展水平远落后于北京和天津，产业结构落后，经济增长主要由钢铁、煤炭、化工、建材等重化工业支撑，同时接收了一批北京市迁出的重污染工业企业，为北京市经济发展和产业结构调整作出了巨大牺牲。河北省既要对省内大气环境质量负责，也要兼顾区域内京津发展，需要投入大量人力、物力和财力。据测算，仅2014年，河北省为化解产能过剩，改善区域空气质量，投入各类大气污染防治资金总共近千亿元，影响了生产总值增速约1.75个百分点。作为我国经济欠发达和大气污染最严重的省份，河北省大气污染防治工作压力巨大。

（五）空气质量评价标准

按照新《环境空气质量标准》（GB 3095—2012）（以下简称《环境标准》）的相关要求，除NO2、SO2和PM10老三项污染物外，PM2.5、O3和CO也作为基本项目开展监测和评价。而已发布的《环境空气质量指数（AQI）技术规定（试行）》在小时评价和日评价层面对上述六项污染物的评价方法进行了规范，但在年度达标评价方法中仍只考虑了前三者达标情况，未说明后三者如何评价。与其他国家或组织标准相比，我国《环境标准》部分指标（如苯、二英、挥发性有机物等）暂未纳入，同时缺乏适当的标准评估修订机制。我国1996年出台的《大气污染物综合排放标准》（GB 16297—1996）沿用至今，也仍然延续着粉尘污染时期的大气环境评价思路，难以应对新型复合空气污染情况。

目前我国尚未建立日均值标准等短历时标准的超标频次限制要求，不利于精细化环境管理工作开展。超标频次要求是指在1年（或多年平均）内，对日均值标准等短历时标准的最大超标次数加以限制。以PM10为例，美国PM10日均值标准为150μg/m3，其超标频次要求是三年中平均每年只允许超标一次。印度PM10日均值标准是100μg/m3，只允许2%天数超标，且连续超标天数不得超过2天。而我国仅给出了PM10日均值标准浓度限值为150μg/m3，却没有规定一年最多允许超标多少天。日均值标准限值不是一个安全浓度限值，而是用于指示可能发生急性危害的阈值，年均值标准限值是保证长期慢性暴露安全的健康阈值。制定日均值标准意义在于限制高浓度污染发生的频次，避免短期内集中超额导致人体发病或死亡。环境空气质量评价需要提供多方位、不同层次的环境质量信息。

（六）应急管理

目前我国很多城市重污染天气频发，特别在冬季特定气候条件下，城市污染物浓度在短期内迅速升高，直接威胁着民众身心健康，扰乱正常社会秩序，加强空气污染应急管理是当前我国大气环境管理工作的当务之急。自2013年以来，我国各城市都根据自身情况编制了重污染天气应急预案，建立了预报、预警平台，但总体来看，城市应对重污染天气经验仍然不足，不同城市应急能力相差较大。这些挑战主要分为以下四个方面。

1．预案制定缺乏法定听证程序

部分地方政府在制定环境应急预案过程中未建立相应的沟通机制，使利益攸关方不能各抒己见，达成一种合理、合法的社会共识，导致部分群体对应急预案认同度低，在实际执行过程中出现阻力。

2．应急预案配套制度欠缺

应急预案实施需要其他制度配合，如城乡规划制度作为重要组成部分，但在目前各地城市规划中，暂未把应对城市重污染天气纳入规划之中。制度欠缺还导致各部门之间的职责分工不明晰、联动性不强，预案启动时，单独由环保部门推动，其他部门响应较慢。

3．预案体系评估制度不足

大气重污染应急预案生效之前，应当对其实施效果进行预评估，在预案出台后要对实施效果进行评估总结。但目前预案实施后各部门主要以提交工作总结形式进行反馈，多谈功绩，回避问题，没有固定的评估体系来评价应急预案的真实效果，预案启动和终止条件难以界定。

4．专家参与机制存在缺陷

大气重污染事件应急管理具有专业性和紧迫性的特点。关于大气重污染天气成因、季节性大气污染比例构成、大气污染物精确来源等专业问题复杂，涉及领域广，需要相关专家学者共同会商确定，但目前环保专家在应急预案出台前后多扮演咨询角色，并未参与预案从出台到实施、评估等的全过程，应急管理预案与措施缺乏专业性。

五、大气污染防治建议

（一）严格落实“大气十条”措施

“大气十条”作为我国推进大气污染防治工作的纲领性文件，是当前和今后一段时期全国大气污染防治工作的行动指南，内容基本覆盖了未来大气污染防治工作的各个方面，重点包括以下几个方面。

1．加快产业结构调整

行动计划要求，强化节能环保指标约束，健全重点行业准入条件，严格实施污染物排放总量控制，将SO2、NOx、烟粉尘和VOCs排放总量作为建设项目环评审批的前置条件。提高环保、能耗、质量等标准，促进高污染高耗能行业过剩产能退出。

2．优化能源结构，推广清洁能源

“大气十条”强调，2017年全国煤炭比重降至65%以下，京津冀、长三角、珠三角等区域争取实现煤炭消费总量负增长，新建项目禁止配套建设自备燃煤电站，用热电联产替代工业燃煤锅炉，增加天然气、煤层气供应。

3．强化机动车污染防治

主要包括控制城市机动车保有量，提升燃油品质，淘汰黄标车，加快石油炼制企业升级改造，推广新能源汽车，加快推进低速汽车升级换代。

4．建立多种污染物、多种污染源协调控制机制

联防联控方面由国务院有关部门、省级人民政府组成协调委员会，建立京津冀、长三角区域联防联控协调机制，对重大问题进行协调，希望能够在京津冀取得突破性进展。

2016年7月，中国工程院组织专家对“大气十条”落实情况进行了中期评估，并针对“大气十条”防治目标和空气质量长效改善提出了对策建议，重点如下：

（1）以北京市为战略重点，破解大气污染防治中的难点。包括提升北京市机动车污染排放控制能力、完善非道路移动源的大气污染排放控制体系、确定北京市VOCs与NOx协同减排策略、加强重污染天气应急减排等措施。

（2）将京津冀大气污染防治作为京津冀一体化发展的重要任务。

（3）加大秋冬季污染防治工作力度。

（4）大力推动能源结构调整和产业结构调整，促进能源生产和消费革命。

（5）减少农村和城乡接合部大气污染物排放。

（6）推进非电行业达标排放和超低排放技术及应用。

（7）开展柴油机、非道路、船舶的大气污染排放控制。

（8）加快实施国家挥发性有机物总量控制。

（9）构建精准治霾技术体系，创新机制体制，加强科技引领，持续提升环境监管和执法能力。

“大气十条”的发布，标志着我国大气环境管理进入新的历史性转折时期，是我国环境保护史上的重要里程碑，改善环境空气质量关键在政策落实。在当前宏观经济形势不利的情况下，地方政府作为大气污染防治工作的主力军，在经济上既要保住金山银山，在环境上又要保护绿水青山，因此在落实“大气十条”政策措施的过程中，首先要处理好经济发展与大气污染防治工作的关系。

（二）正确处理经济发展与大气污染防治的关系

过去几十年，我国经济长期高速增长，作为维持经济增长的主要能源，煤炭、石油是造成当前大气环境污染严重的主要因素。当前我国经济增长与环境问题均遇到了天花板，从2012年开始我国GDP增长率跌破8%，接踵而来的是大气重污染天气频发，倒逼我国必须降低大气污染物排放量。当前我国经济增速下行原因有很多，但是能源资源等要素驱动力减弱以及环境污染空间制约是非常重要的动因。我国以环境污染高排放为代价换取经济粗放式高增长的旧常态已经濒临崩溃，取而代之的将是经济从高增长降低到中高速增长来换取环境污染排放增速同时降低的新常态。

日本在20世纪60年代时经济高速增长，伴随的大气环境问题也层出不穷。在公众压力下，日本政府于1970年修改法律，明确规定环境优先，工业企业被迫相继开发新技术，工业生产线迅速更新换代，向高效洁净的模式发展。环境问题引起的技术革命使日本成为环境友好的高新技术大国。科学技术作为第一生产力，根治大气污染源关键要开发新技术。例如，解决我国燃煤工业锅炉污染问题，采用煤粉锅炉技术将现有燃煤工业锅炉全部进行改造升级，每年可减排CO2约5亿吨、SO2约300万吨，粉尘约30万吨，煤渣约3000万吨，能够大幅改善环境空气质量。

当前我国经济与环境形势严峻，是挑战，更是契机。正确处理好经济发展与环境保护之间的关系，既可以发展高新技术，推进产业结构转型升级，使产业链条总体迈向高端层次，又可以改善大气环境，促进经济继续发展。

（三）积极发展大气污染治理产业

大气污染治理产业作为新兴产业，是指为大气污染控制、污染清理等方面提供设备和服务的行业，主要是对大气污染物进行“末端治理”。近年来严重的雾霾天气引起政府和公众对大气污染治理产业的共同关注。大气污染治理产业发展受政策影响很大，据测算“大气十条”实施的投资共计需要1.84万亿元资金，能够拉动GDP增长2.04万亿元（5年合计），增加就业岗位291.13万个（见图3-11）。2013年8月，国务院印发了《关于加快发展节能环保产业的意见》，明确提出，为治理突出环境问题，需要围绕市场应用广、减排潜力大、需求拉动效应明显的重点领域，加快相关技术装备研发、推广和产业化，提升环保技术装备水平。该意见的出台为大气污染治理产业发展提供了总体思路与建议。

大气污染治理产业领域主要分为脱硫、脱硝、除尘三个方面。产业链上游是脱硫、脱硝、除尘、尾气污染治理领域的技术研发、原料供应和专用设备产业，中游为相关生产行业，下游主要是相关领域经销、运营产业（见图3-12）。2012年，全国脱硫、脱硝、除尘产业规模均已超过百亿，其中脱硝产业规模超过500亿，市场潜力巨大。目前产业链条存在的问题主要包括上游供应企业发展缓慢、中游生产企业缺乏核心技术、产业链条总体专业化程度较低等。未来发展需要通过促进产业集群、深化技术创新、发展大气环保服务业、加强与国际企业合作和管理机制等方面进一步推动。

作为发展尚未成熟的技术型新兴产业，大气污染治理产业在发展前期需要大量资金投入于研发与技术应用，因此产业整体面临的最大困难是资金不足。而我国民间资本实力雄厚，但目前民间资本所需的公正、公开、公平的投资机制还有待完善，需要国家出台强有力措施为民间资本投入提供保障，如通过降税免税，引导消费者购买节能环保产品。民间资本持有者看到大气污染治理产业的商机，又有相关政策保驾护航，会主动参与环保事业，在获得经济利益的同时，也促进了产业结构调整升级，培育了新的经济增长点。

（四）完善相关法律，促进政府转型

新《环保法》从环境全局领域出发，对环保目标、原则、方法、罚则都作出了规定，是环保领域的“基本法”。大气污染防治作为环境保护的一个重要领域，《环保法》所涉及的基本问题在《大气法》中均应有所反映。两部法律需要进行有效协同，如环境资源承载力检测预警机制应与重污染天气应对措施相结合，生态保护补偿机制应与重点区域大气污染联防联控机制相衔接。政府部门在制定大气污染防治规划和确定大气环境改善目标时，应借鉴和考虑《环保法》的相关要求，以使大气污染防治工作更具全面性和科学性。

2007年的中共十七大报告首次把“生态文明”这一理念写进党的行动纲领，2012年的中共十八大报告更将生态文明建设作为一个重要的工作目标与任务加以重视和发展。生态型政府意味着从中央到地方各级政府都要服从环境法治，其直接目的在于实现政府的目标、政策、职能、体制、机构、文化等各方面的生态化，彻底摒弃片面强调经济发展而忽视环境保护的执政理念，倒逼生产生活方式、消费方式以及社会经济结构的深刻调整，用生态文明理念检视和评判政府行为，以环境保护优化经济、促进社会整体和谐。同时，将强化政府责任作为落实这一目标的重要手段，不仅要重视具体环境执法人员的有关责任，更要将环境责任落实到具体领导岗位，严格执行环境保护目标责任制和考核制度，才能有效避免盲目追逐GDP，这是环境行政执法生态化的关键。

（五）强化问责与监督机制

我国现阶段尚未建立对下负责的压力机制，地方政府大气污染防治动力主要来自自上而下的压力，自中央政府开始，逐级下达大气减排约束性任务，根据任务完成情况对下级实施奖罚，一些地方甚至对大气污染治理指标完成与否实施“一票否决”制，但仍未从根本上改变大气污染治理困境。在自上而下的压力型体制之下，地方政府操纵大气污染排放数据以应付上级考核和公众诉求的可能性很大，主要在于我国尚未建立核查环境数据的程序机制及隐匿伪造和篡改数据的法律责任机制。区域管理体制变革要求环境数据共享，前提是必须保障统计数据的科学性和合法性，在排放标准存在差异、统计方法不一和数据操纵现象风险存在的情况下，环境数据共享机制可能会流于形式。

虽然新《环保法》对行政机关内部监督、司法监督、人大监督、公众监督等方面均有相关规定，行政色彩浓郁，但是外部监督可操作性不强，缺乏具体规定。如《新环保法》对于公众是否可以对行政机关提起环境公益诉讼，并没有明确规定，公众监督实效不大。人大监督主要是听取环境报告，其实际效用发挥有限，行政内部监督也缺乏公信力。预计到2025年以后，我国将完成工业化转型，转型导致的矛盾大幅减少时，可能会明确规定环境行政公益诉讼制度。

（六）健全执法体制

执行是决策的生命，没有有效的执行，任何完善的政策都会停留在纸面上，还会削弱政令的权威性和公信力。我国应通过加强执法能力建设将大气污染防治相关法律法规和政策真正落到实处，主要从以下几个方面着手。

1．推进信息公开

环境信息是社会参与和社会监督的必要条件，也是环保执法的重要依据。当前我国的大气环境信息充斥了大量虚假、伪造数据，应当建立严格的虚假信息法律责任追究机制，严打地方政府或企业伪造环境信息的行为。环保部应牵头制定和完善详细的监测技术评价规范、大气环境质量监测因子和评价方法，各地监测机构严格贯彻并执行质量控制规范，重点发挥好环境监测的监管职能，加强对企业日常污染源排放的抽查力度，强化政府监管的作用。相较于政府大气环境信息公开程度，目前企业大气污染物排放信息公开很少，还包括企业内部环境管理信息、环境绩效信息或产品污染信息等，企业应该将其环境行为持续地向社会公布，将压力转换为动力，接受公众和媒体监督。新《环保法》仅规定了重点排污企业有环境信息公开义务，对其他管控级别的企业未作硬性规定。

2．加强执法队伍建设，鼓励社会参与监督

在环境执法活动之中，环保部门面临人力、物力、财力不足的难题，常常出现数十人监管上百家企业的情况，且执法人员专业素质差异较大，对辖区内的大气污染状况认识存在偏差，环境行政监管的偶然性问题不可避免。一方面，要将环境执法人员纳入公务员序列，探索建立环境警察队伍，通过提高环境执法人员准入门槛、建立执法人员考核制度和加强业务技能培训等方式提高执法队伍专业水平，同时在环境监测硬件装备上要加大投入。另一方面，环境执法对象有其特殊性，执法涉及的企业本身是社会财富的贡献者，是地方财政收入的来源，环境部门有责任帮助企业理解和认识大气污染危害，协助其升级改造设备，降低环境守法的成本。要促进由单纯的执法监督向执法与守法服务相结合转变，向企业提供守法援助和支持，引导企业自律，强化企业的环境责任意识。

3．厘清环保部门各层级职责

当前环保部门大气污染防治监管职能呈现横向分散、纵向分离、地方条块分割的现状，造成政令不畅，难以发挥整体监管效果。中央层面上，环保部在大气污染治理中主要扮演的是“监”的角色，应充分发挥环保部六大区域监察机构的“督政”作用，对各地方政府履行国家环保政令情况进行监督，加快推动建立国家环保总督察体制。地方政府方面扮演“管”的角色，应强化其对本辖区大气环境质量的职责，环保部应下放地方项目审批权，省级以下环保机构监测监察执法应实行垂直管理制度，并引入社会监督和公众问责机制，采用多手段立体施治。解决大气污染防治目前存在的“多龙治水”现象，必须努力减少环境部门与其他部门存在的职能交叉、监管缺位和推诿扯皮等问题，将分散于各部门的与大气污染治理相关的行政管理职能进行有机整合，科学划分国务院各部门的环保事权，调整和明确部委之间的权责，加快建设并完善区域联防联控体系和部门协调机制，形成大气污染防治合力。

（七）创新区域联防联控与协调机制

我国区域大气污染管理体制变革过程中，从早期的环境保护联席会议、协调（协作）小组，到区域大气污染防治联席会议，均因组织化程度低、法律地位模糊且协调成本高，难以持续承担区域大气污染监督管理职责。环保部六大区域督查中心虽然具有较强的组织化，但因其职能复合性以及不是依照区域大气污染流动性客观需要所设置，难以专司协调区域大气污染联防联控职责。

2014年12月，中国环境与发展国际合作委员会发布的《大气污染防治行动计划绩效评估与区域协调机制研究》专题政策研究报告提出了我国区域大气污染防治联防联控与协调机制的政策建议。主要包括以下几个方面：①建立基于质量改善的大气污染控制管理模式，提高空气质量达标的法律地位，科学划分大气环境管理分区。②深化区域大气污染联防联控机制。包括制定我国东部区域统一的空气质量达标规划、完善统一协调的区域大气污染防治工作机制、建立区域环境影响评价会商机制、完善区域联合执法机制、整合国家科技力量进行区域决策支持和科学规划、进一步深化环境信息共享。③完善区域大气污染防治政策。包括加大对重点区域产业结构调整政策与资金支持力度、制定企业环保技术经济鼓励政策、完善机动车污染防治的经济激励政策。

区域大气污染防治协作机制在北京大型国事活动空气质量保障工作中发挥了积极作用。根据区域大气污染传输路径分析，区域范围内管控污染源，同步启动重污染应急响应，可以大大降低周边污染物传输对北京市空气质量的影响。目前，我国大气污染防治区域协作模式初步建成，下一步应继续落实区域联防联控机制，依据污染传输规律、污染源排放特征、大气环境容量等因素，科学划定重点控制区，设定差异化的分类环境质量目标与污染防治战略，明确区域内共同但有区别的污染防治责任，在区域联防联控机制下科学精确施策，形成区域联防联控合力，推动区域空气质量达标。

此外，还需深入研究大气污染传输特征，根据大气污染与气象地理条件、污染源的关联性，重点研究大气污染的时空分布特征和形成机理，摸清污染物迁移转化和扩散规律，完善环境空气质量横向生态补偿机制。按照“谁保护、谁受益，谁污染、谁付费”原则，依据大气污染物跨区传输及扩散轨迹测算城市间空气质量的相互影响，结合区域经济水平和产业结构，合理设定生态补偿资金系数，实施纵向生态补偿。形成纵横向相结合的生态补偿机制，探索建立排污交易制度，并成立专门机构具体负责区域大气污染联防联控日常工作，定期对各城市落实区域联防联控工作情况进行监督考核。

（八）改进环境空气质量评价体系

新《环境标准》的发布和实施，为大气污染问题的解决提供了立法保障。当前迫切需要完善与之相匹配的《环境空气质量评价技术规范（试行）》（以下简称《评价规范》），来推动大气污染防治工作的精细化管理。主要建议如下：

（1）扩大《评价规范》适用范围并明确各评价要素。《评价规范》定位于对《质量标准》的使用进行解释说明，应扩展规范的适用范围并明确各评价要素，满足环境管理中对空气质量进行评估和考核的需要。

（2）增加短历时标准超标频次要求。为完善我国环境空气质量评价方法，《评价规范》中应增加短历时标准的超标频次要求。主要考虑以下几方面因素：一是充分吸收借鉴国外制定环境空气质量标准过程中的人体健康风险评价研究成果。二是充分利用污染物年均值与日均值浓度间的统计关系，使日均值标准超标频次要求与年均值标准相匹配。三是超标频次要求应充分考虑到异常天气和偶然事件影响，能够合理反映出环境管理的成效。

（3）评价结果需进一步匹配精细化环境管理的需求。我国环境空气质量评价结果主要关注整体，对细节重视不够，不便于有针对性地制定污染防治措施。例如，在评价范围上，应提供从小尺度范围到大尺度区域的空气质量评价信息；在评价项目上，既应有单项污染物污染程度信息也要有综合状况的判定；在评价时段方面，除关注年均值达标情况外还应关注短期严重超标的情况。

（九）提升应急管理水平

近年来我国大气污染突发事件多次出现，“雾霾”成为主要关键词之一。环境风险时期将大气污染突发事件应急处置上升为常态化管理，是阻止雾霾危害升级并最终将其根治的有效途径。如何做好重污染天气应对，最大限度减少空气污染对公众身心健康和生产生活的影响，是当前环境管理面临的一项紧迫而重要的课题。

首先，要协调各种社会资源，强化大气污染突发事件的干预力度。各级政府要逐步整合社会各种资源，健全大气环境应急管理预警机制和快速反应机制，建立中央和地方环境空气质量预警和发布平台，制定环境空气重污染应急预案及预警响应程序。

其次，应重视预防措施，减少大气污染突发事件的致灾因素，加强大气重污染应急预案评估机制。通过执行预案应急措施，验证预案能否达到预期治理效果，是否具有科学性、合理性、有效性等特点，如发现预案缺陷应当及时修正。评估机制应包括以下要点：时间效率，在预警发布后，各部门应急响应的时间速度，对突发状况救援疏导的时间和效率；人力效率，运用最少的应急救助人员，维护应急秩序，同时保障救援指导人员的人身安全；成本效益，协调环境与社会经济发展，如何以最小的经济代价控制大气重污染；社会影响，对社会影响越小越好，同时能够在预案结束之后迅速恢复。

最后，鉴于大气污染防治应急工作的特殊性和专业性，专家应全程参与政府决策。从预案制定到实施全过程中，要积极采纳专家意见，加强不同领域内专家的交流，综合考虑专家在应急预案上给予的意见。同一领域内较知名的专家可以在同级或上下级政府间推荐交流，专家与政府间交流能破除不同领域之间的阻碍，专家可从实际工作中获取科研信息，提高自身科研水平反哺预案实施。

（十）国际经验

我国现今面临的大气环境问题是粗放式快速发展的历史积累产物，为此应当既有紧迫感，也要有适当耐心。我国应在保持自身综合国力和国际竞争力的同时，遵循历史规律，通过国际合作，采用历史方法解决现阶段性环境问题。欧美等发达国家和地区在20世纪也多次爆发跨区域大气污染事件，经过长时间治理，大气污染防治工作取得了较好成效，形成了相对完善的大气污染防治管理体系，积累了丰富的治理经验，这对我国当前面临的大气环境问题具有重要的借鉴意义。

1．信息公开与公众参与

美国政府针对公众质疑的大气环境问题，会通过多种方式及时回应并披露相关信息，定期召开公众听证会，积极赢取公众信任。主要做法包括：针对公众质疑，指派人员进行针对监测，将认证后的分析结果快速回应；向公众提供大气监测信息的多种获取方式，如网上发布空气质量监测报告和空气质量地图；实时发布监测数据及趋势预测结果，帮助公众安排好出行计划；空气质量报告上报时需一同上报公众评论；定期公开听会制度；公众可以通过网络、电话等多渠道投诉，有专人对问题及时处理并反馈。

2．采取区域一体化和行业整合措施

20世纪五六十年代，伦敦在治理雾霾期间，采取了在大区域搬迁企业和企业重组的措施。现今我国很多造成严重污染的低端产业广泛存在。造成此种状况存在的原因则在于区域一体化和行业整合未全面推广，未能发挥区域一体化和行业整合取长补短的优势来为优质产业发展提供更多空间。例如，雾霾问题的表层原因是个体企业超标和超总量排放，深层原因则是区域结构不优化，行业结构未整合，一旦彻底改变现有格局，势必会带来良好的经济效益和环境效益。

3．财税部门运用经济手段调控

国外在政府治理大气污染的进程中，诸如环境税费等经济手段也发挥了重要作用。我国过度依赖行政审批和行政执法，缺乏运用市场手段。以目前社会热议的北京单双号限行为例。汽车限行是世界解决大城市空气污染、交通拥堵的无奈之举，但限行不等于限号。国外限行主要采取经济手段，通过提高碳税、硫税、排污税费、燃油税、停车费、拥堵费等方式，释放强烈的政策信号，影响人们出行方式的选择，而我国许多城市把限行简单等同于限号，完全由政府采取行政命令的方式，代替了公民出行方式的选择。国外环境税费的征收还为财政筹集了可观的环境治理资金。除了征收环境税费，各国还积极采用各种诸如补贴、减免税、融资让利等方面的优惠政策。美国环保署1978年就开始对设置各种废弃资源回收系统的企业提供财政补贴，最高补贴量高达90%；政府还设立专项资金，对治理空气污染的产业提供优惠贷款。德国曾于2007年立法，补贴安装颗粒过滤装置的柴油机小汽车。在英国，购买电动汽车可享受高额返利，使用电动汽车不仅可免交汽车碳排放税，还可免去停车费。

4．推行环境责任保险制度

当前我国环境监管仍处于非常被动的状态，环保部门“小马拉大车”异常辛苦，但大气污染事件还在增加，群众对环境空气质量仍不满意，环保部门被问责情况越来越多，环保岗位风险也越来越高。20世纪60年代，美国最早出现了强制性环境责任保险制度。我国应当借鉴国外经验，力推环境责任保险制度，保险公司收费获得了利益，为了盈利也承担起相应责任，绝不希望投保企业发生污染，必然会主动监督企业，帮助企业规避污染风险。建立环境责任保险制度，引入市场机制能够降低环境事故风险，既能推动环保服务业发展，也降低了环保部门岗位风险，对环保事业、环保部门都有益处。

5．大力发挥环保组织作用

在发达国家，各地区环保组织各司其职，可以发挥很多作用：①可以监督企业违法排污，如果企业忽视环保组织警告，违法排污，环保组织取得证据，可到法院起诉；②可以为受污染侵害群众提供法律帮助和救济，体现社会公平和正义；③可以帮助治污技术、资金不足的企业寻找技术和资金，为企业治污服务；④可以组织专家，帮助政府编制法律法规、经济政策、技术规范、环境标准等；⑤在政府不作为或乱作为时，环保组织可以监督政府。目前，我国环保组织数量少、能力弱，尚无法弥补政府监管不足的短板，环保部门应该培养一批充满正能量的环保组织，提高环保组织发展的独立性，以弥补当前环保力量的严重不足。