绪论：有效市场与有为政府的辩证关系[3]

《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》（以下简称《摘编》）一书，第三篇重点阐述了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。习近平总书记在论述中强调，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，既是一个重大的理论命题，又是一个重大的实践命题。科学认识这一命题，准确把握其内涵，对全面深化改革、推动社会主义市场经济健康有序发展具有重大意义。在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。

然而，一些主流的经济学理论则不这么辩证地看，在其学科传统中，市场和政府是两种非此即彼、对立的资源配置方式。对政府与市场关系的推理方法和辩论方式存在几波主要的针锋相对的范式。[4]主流新古典经济学经典的推理方法和辩论方式是建立在斯密“看不见的手”基础上的福利经济学的两个定理：完全竞争市场能够实现帕累托最优的资源配置，帕累托最优的资源配置能够通过完全竞争市场实现。在这一理论范式中，政府只需充当“守夜人”。

但是，很快经济学界就认识到这是太理想的情景，极不现实。例如，庇古所指出的外部性，引发了关于市场失灵与政府干预的讨论。不过其后，科斯所指出的外部性的私人解决方法，再度扭转了针对市场失灵与政府干预的讨论。

除庇古与科斯之争外，信奉市场竞争的芝加哥学派和信奉市场过程的奥地利学派关于自由市场、竞争本质与政府反垄断作用也引发了另一场旷日持久的经济学之争。不过，这些主要基于西方市场经验，西方主流经济学家间的市场与政府之争，于发展中国家急切的经济发展而言可以说是隔靴搔痒，本质上相去甚远。

对后来发展中国家尤其是社会主义国家以及主流经济学影响深远的关于市场与政府的争论，莫过于兰格和哈耶克关于计划经济和市场经济的著名论战。[5]哈耶克认为，由于各个决策者的供给和需求的信息分散，只能由市场的竞争来处理；兰格则提出，计划者可以用模拟市场价格的试错法来解决信息的问题。伴随苏联计划经济在20世纪30年代的成功与西方资本主义社会的大萧条所形成的强烈反差，强调有效需求不足的凯恩斯主义宏观经济学横空出世，对古典自由主义经济学进行了革命，这使得战后第一波旧结构主义发展经济学思潮对市场极度不信任、对政府过度热情。不过其后，社会主义计划经济与发展中经济体的艰难历程，以及理性预期主义对凯恩斯主义的反革命，又使得第二波新自由主义发展经济学思潮对政府极度不信任、对市场过度热情。这是第二次世界大战后至今，西方理论界主宰发展中世界的两波代表性发展思潮。

然而，实践与理论的深化，使得在旧结构主义与新自由主义范式下，政府与市场之争变得更加扑朔迷离。以“华盛顿共识”为代表的新自由主义在发展中国家的实践，比旧结构主义更加糟糕；以机制设计理论为代表的微观经济学前沿进展，也证明在诸多不满足福利经济学第一定理的情景下，政府比市场的资源配置效率更高。姑且不论这两波发展思潮在实践上的失败，即便退缩到理论堡垒中，科学研究的进展也应该具体问题具体分析，而不是基于信念偏好相互攻讦。例如，机制设计理论视角下的政府与市场关系研究的一个进步，便体现在对具体情景的具体分析，尤其是具体情景因素对政府和市场在资源配置效率优劣的比较静态细节上。[6]但遗憾的是，这些新近的理论依然将市场与政府视为一种替代关系。

正是基于这种根深蒂固的西方主流经济学理论范式，一些训练有素的新古典经济学家和奥地利经济学家一碰到政府作用最重要的表现形式之一“产业政策”，便机械地把它与“计划经济”画等号。显然，一些所谓“主流的新古典经济学”理论与《摘编》一书的论述，可谓南辕北辙。

《摘编》一书指出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来；既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定市场在资源配置中起决定性作用。”

然而在驳斥西方主流理论的实践上，第二次世界大战后在每一时期都未遵循当时所谓主流发展思潮的亚洲“四小龙”，创造了“东亚奇迹”，这为研究市场与政府关系提供了新的转机。著名的日本经济学家青木昌彦等将“东亚奇迹”中市场与政府关系的相关争论归纳为三派：亲善市场论（market-friendly view）、国家推动发展论（development state view）、市场增进论（market-enhancing view）。亲善市场论认为民间部门能够解决绝大多数市场缺陷，国家推动发展论视政府干预为解决市场缺陷的主要工具，而市场增进论则强调政府政策的目标被定位于改善民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力。

世界银行1993年出版的研究报告《东亚奇迹：经济增长与公共政策》（以下简称《东亚奇迹》）被视为经济发展过程中在市场与政府关系争论上的一个分水岭。正如经济学家罗德里克（Rodrik，1994）所言，这要感谢世行的研究，人们不再继续坚持认为，是因为东亚地区的政府极少对经济进行干预才使东亚经济表现如此不俗；或者，如果政府不过多干预，东亚经济就会得到更快的发展。这一贡献极有价值，因为人们对东亚问题的讨论如今可以迈上一个更高的台阶了，有了更高层次的共同理解。

然而，《东亚奇迹》的这项开创性研究存在一个缺陷：有意无意地忽略了中国奇迹。为了弥补这一缺陷，林毅夫、蔡昉和李周于1994年所著的《中国的奇迹：发展战略与经济改革》一书应运而生。该书系统地分析了内生于赶超战略的计划经济体制的形成与转型过程，将“东亚奇迹”采取的发展战略称为“比较优势战略”，将第二次世界大战后中国以及社会主义国家和拉丁美洲经济所采取的发展战略称为“赶超战略”，并对比两者的经验教训，对经济发展中政府的作用做了界定。在实行赶超战略的情况下，为了支持一些不具有比较优势的产业中缺乏自生能力的企业的投资和运营，人为干预经济、扭曲市场和价格信号、用行政手段配置资源是赶超战略的内生要求。因此，政府做出不恰当的行为，以至于伤害经济发展过程，这几乎是必然的；而且，除非改变这种发展战略，否则这种政府干预是无法根除的。

在2012年出版的《新结构经济学》一书中，林毅夫将比较优势战略分析框架提升为新结构经济学理论框架，作为第三波发展思潮，进一步阐述了政府在结构变迁动态机制中的作用和操作程序，即“增长甄别与因势利导”框架（GIFF）。这不但奠定了“有效市场”与“有为政府”辩证关系的理论基础，还提供了政策操作工具。[7]

在新结构经济学看来，一个国家经济发展的本质是人均收入不断增加，其前提则是越来越高的劳动生产率水平。劳动生产率水平的提高有两个途径：一是通过技术创新，提高现有产业中产品的质量和生产效率；二是通过产业升级，将现有劳动力、土地、资本等生产要素配置到附加价值更高的产业。

根据新结构经济学的分析，这两者的实现需要“有效市场”和“有为政府”的共同作用。“有效市场”的重要性在于，按照要素禀赋的比较优势选择技术和产业，这样生产出来的产品在国内国际市场的同类产品中，要素生产成本才会最低，在给定合适的软硬基础设施下才会最有竞争力，才可以创造最大的剩余和资本积累，使得比较优势从劳动或自然资源密集逐渐向资本密集提升，为现有产业和技术升级到资本更为密集、附加价值更高的新产业和新技术提供物质基础。按照比较优势发展经济的前提，必须有一个能够很好地反映各种要素相对稀缺性的价格体系。如果有这样的价格体系，企业为了提升利润和竞争力，就会按照要素禀赋所决定的比较优势来选择合适的技术和产业，这种价格体系只有在充分竞争的市场中才会存在。所以，按照比较优势发展产业、选择技术的前提是，要有一个“有效市场”。

而在经济发展过程中，“有为政府”也必不可缺。首先，这是因为经济发展是一个资源随着要素积累、比较优势变化，不断从现有技术和产业配置到效率更高的新技术和附加价值更高的产业的结构变迁过程。在技术创新和产业升级的过程中，必须要有“第一个吃螃蟹的人”。如果没有其他必要的安排，第一个吃螃蟹的人倘若失败，将承担所有成本，并让后来者知道螃蟹不可吃，不去犯同样的错误；倘若成功，后来者将会随之涌进，第一个吃螃蟹的人不会有垄断利润。也就是如果没有其他必要的安排，对于第一个吃螃蟹的人而言，失败的成本和成功的收益是不对称的；而从社会的角度看，不管失败或成功都会给后来者提供有用的信息。

因此，政府必须给第一个吃螃蟹的人以一定的激励，这样才会有人愿意去冒这个风险。发达国家的专利制度发挥的就是这种功能。发展中国家的技术创新和产业升级，一般是在国际的技术和产业链内部进行的，多数情况下不能给予专利；但是，仍然要给第一个吃螃蟹的人以激励。当然，这种激励需要找到其他合适的替代方式。其次，第一个吃螃蟹的人成功与否，并不完全决定于个人勇气、智慧和企业家才能。例如，要进入一个新的产业，所要求的从业人员的技能和以往的产业不尽相同，第一个吃螃蟹的企业家如果完全靠自己培训员工，后来的企业可以以稍高的工资聘走拥有新技能的员工，从而使第一个吃螃蟹的企业家蒙受损失。

新产业所需的资本规模和风险通常也会比原有的产业大，需要新的能够动员更多资本、有效分散风险的金融制度安排与之匹配，这也不是第一个吃螃蟹的企业家自己可以解决的问题。随着技术创新、产业升级以及资本密集度和规模经济水平的提高，市场范围和交易价值会不断扩大，交通、电力、港口等硬的基础设施和法律、法规等软的制度环境，也必须随之不断完善，而这些完善显然超出第一个吃螃蟹的企业家的能力之所及。随着一个国家的发展，技术和产业会越来越接近国际前沿，新的技术创新与产业升级需要与这些新技术和新产业相关的基础科学的突破。基础科学的研发属于公共品范畴，其发现不能申请专利，企业家不会有积极性持续地从事这方面的研究。凡此种种困难如果不予以解决，和同样在这些产业有比较优势但已经解决这些困难的国家中的企业相比，第一个吃螃蟹的企业家需要支付更高的交易费用、面临更大的风险，而使其在开放竞争的市场中因为要素生产成本和交易费用相加的总费用太高而缺乏竞争力。因此，需要一个“有为政府”来协调不同的企业，或者由政府自己直接提供相应的服务。只有这样，技术创新和产业升级才能顺利进行。

在经济发展的过程中，政府可动员和配置的资源有限，不可能满足各种可能的技术创新和产业升级所需的外部性补偿并完善所有相应条件的要求。因此，和企业一样，政府也必须对可能的技术创新和产业升级的经济与社会回报做出甄别，就如同“伤其十指不如断其一指”，利用产业政策集中有限资源，协助企业家推动那些回报最高的技术创新和产业升级。只有这样，才能促进经济最好、最快地发展，避免陷入“低收入陷阱”或“中等收入陷阱”。

根据上述分析，林毅夫将市场和政府的有机而非对立关系的原理概括为：市场有效以政府有为为前提，政府有为以市场有效为依归。新结构经济学作为一个新的发展经济学理论体系，把结构引进现有的经济学理论分析中，探讨政府和市场在经济发展、结构变迁过程中各自的作用。这种有结构的经济学理论所主张的政府的作用，自然不会完全等同于没有结构的、处于静态状况的经济学理论所主张的“守夜人”政府的作用。有必要讨论的是，在经济发展、结构转型的动态上政府应该做的与稳态时应该做的究竟有什么不同，这些不同应该如何随发展阶段与经济结构的变化而变化。除了这种原理性的论述，新结构经济学还为现实中复杂的市场与政府关系提供了分类分析框架。[8]正如诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨在《公共部门经济学》开篇所描述的，从生到死，我们的生活总是受到无数形式的政府活动的影响，要定量描述政府活动是一项令人望而生畏的任务。[9]按照新结构经济学的逻辑，我们可以对结构变迁与转型过程中的政府活动进行归类：首先，按照逻辑来分类，政府要么是什么都没做——“无为”（无为而治），要么总做了些什么。其次，按照政府是否支持违背比较优势的产业来分类，政府的行为要么是“乱为”（违背规律）——支持违背比较优势的产业，要么没有乱为。如果政府乱为，那么在这些违背比较优势的产业中的企业是没有自生能力的，必然存在内生的大量扭曲，应当采取渐进式改革的方式予以消除。因此，从这一点来讲，市场失灵并不是新结构经济学主张的政府干预的理由。为什么？因为按照新结构经济学的基本观点，任何国家或地区都存在三大类产业：失去比较优势的产业、远离比较优势的产业、符合潜在比较优势的产业。前两类不符合比较优势的产业中的企业是没有自生能力的，自发的市场是不会进入没有自生能力的产业的（因此第一波结构主义认为存在“市场失灵”），只有符合潜在比较优势的产业才会进入。因此，从这个意义上讲，市场失灵并不是新结构经济学声称的产业政策的理由。如果政府没有乱为，按是否支持符合潜在比较优势的产业来分类，政府的行为要么是“不为”（不作为）——由于各种企业自身无法克服的制约，使得即便符合要素禀赋结构所决定的比较优势的产业也不具有竞争力，而需要政府发挥降低交易费用、协调基础设施投资、激励先驱者等作用，但政府没有发挥应有的作用；要么政府发挥了这些因势利导的作用，即“有为”（因势利导）——促进了符合潜在比较优势的产业的发展。因此，可以看到“不为”就是不作为，与“无为”还不是一个意思。此外，现实非常复杂，还存在一些即便是违背比较优势的产业但其升级存在正的外部性，比如具有技术外部性的重工业与重工业赶超的扭曲[10]；以及政府在促进符合潜在比较优势的产业升级时存在两难困境，比如潮涌现象与产能过剩问题，政府必须采取权衡代价与收益的理性行为（权衡利弊）。对此，我们可以这样思考：市场能否自发地利用后发优势；如果不能，政府的介入方式超出了理想的政府因势利导边界，那么会引发什么代价以及带来什么收益。理性的做法需要权衡利弊，不能因噎废食。这个兼顾收益与代价的政策分析逻辑，不论是对理解过去中国的光伏产业案例，还是对理解和预测现在各地正在推进的新能源汽车、石墨烯新材料等新兴产业案例，都是如出一辙的。更一般地，政府干预在结构升级与结构失衡之间存在非常广泛的内生的两难冲突。这些经济发展过程中政府干预的两难困境便是本书的主题。

大部分的产业政策争论似乎到此为止，即产业政策应不应该的问题。新结构经济学不但回答了这个问题——产业政策应该支持符合潜在比较优势的产业而不应该支持违背比较优势的产业，而且提出了具体的可操作的产业政策应该如何设计的思路方法，即在经济发展过程中，“有为政府”应该如何因地制宜、因势利导。2015年11月10日，中央财经领导小组第十一次会议就明确提到产业政策要准。中国目前各个区域的要素禀赋和发展条件有异，现有产业转型升级的合适方式以及适合进入的新产业各不相同。在新常态下，各地如何因地制宜、因势利导地推动产业结构转型升级，这无疑是当下最为迫切的问题。新结构经济学还提出各地政府可以根据各地现有产业和国际前沿的差距分成追赶型、领先型、转进型、弯道超车型与战略型等五种不同类型的产业，有针对性地采取差异化的因势利导措施。可以用“天时地利人和”来通俗地表达新结构经济学的实践法则，“天时”指的是外部经济结构变迁带来的产业转进机遇，“地利”指的是本地的禀赋条件，“人和”指的是“有效市场”“有为政府”及“有情社区”。

总之，新结构经济学秉持“因行得知，用知践行，唯成证知，知成一体”的认识论，认为只有真的能够帮助我们将世界改造好的理论，才是帮助我们认识世界的理论。所以，关于市场和政府关系的理论争鸣，最终需要实践来检验，并在实践中深化。正如习近平总书记于2015年11月23日在十八届中央政治局第二十八次集体学习时的讲话所指出的：“在社会主义条件下发展市场经济，是我们党的一个伟大创举。我国经济发展获得巨大成功的一个关键因素，就是我们既发挥了市场经济的长处，又发挥了社会主义制度的优越性。我们是在中国共产党领导和社会主义制度的大前提下发展市场经济，什么时候都不能忘了‘社会主义’这个定语。之所以说是社会主义市场经济，就是要坚持我们的制度优越性，有效防范资本主义市场经济的弊端。我们要坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要‘有效的市场’，也要‘有为的政府’，努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题。”