1.6 发展战略的制度基础
1.6.1 制度及其分层（分类）
在分析发展战略的成本与收益的制度基础之前，我们简要地对制度进行界定。现实中的制度安排丰富多彩，不同的制度安排在理性深度、策略性质、经济后果、变迁动力、变迁频率、变迁难度等方面各不相同（斯密德，2004）。Williamson（2000）提出的制度分层框架为将多样性的制度进行分门别类提供了便利。根据康芒斯将制度分析的基本单元视为“交易”的思想，付才辉（2011）进一步将这个分层框架压缩为制度环境和契约安排，两者的区别在于：一张契约安排只对应一个交易，而一条制度安排则影响多个交易。Acemoglu and Johnson（2005）根据社会成员政治权力身份的不同，将社会成员分为民众与政府，并据此将制度分为以下两类：民众之间形成的横向（horizontal）关系称为契约制度（contracting institutions），民众与政府之间形成的纵向（vertical）关系称为产权制度（property rights institutions）。因此，我们对应地从这两个层次（或类别）的制度讨论发展战略成本与收益分析的制度基础。实际上，林毅夫（2012）在新结构经济学中提及制度时也是按照这两种思路的。
1.6.2 政府、契约与发展战略的成本与收益分析
林毅夫（2012，第19—20页）在基本的“关于经济结构及其变迁的新古典框架”中提出：“分析经济发展的起点是经济的禀赋特征……理论上说，也应将基础设施作为一个经济的禀赋的一部分。基础设施包括硬件（有形的）基础设施和软件（无形的）基础设施……软件基础设施包括制度、条例、社会资本、价值体系，以及其他社会和经济安排等。基础设施影响每个企业的交易成本和投资的边际收益。”因此，新结构经济学的第一个制度观点在于，政府可以为私人交易提供良好的制度环境以节约私人交易成本，进而影响经济结构变迁。
作为理论基础，我们有必要对新结构经济学的这个观点做出（新/旧）制度经济学的论证。旧制度经济学派的鼻祖康芒斯认为，交易本身包含三项基本原则（principles）：冲突（conflict）、依赖（mutuality）与秩序（order）。基于此，新制度经济学的命名者Williamson（2005）构建了私人秩序的治理经济学（交易成本经济学）。张凤超和付才辉（2010）则在康芒斯和Wil-liamson的基础上将契约结构分解为“参与人（品行与信息）、标的（专用性）与条款（协调、激励、权威）”，并在Boisot（2000）制度信息空间理论与Hart（1995）不完全合同理论的基础上将制度环境操作化为信息结构和权力结构，进而提炼出一种制度环境影响契约结构的分析思路。分析正式合同与非正式协议的文本可以发现，任意一份契约的菜单内容都可提炼为参与人、标的、条款三个要素。参与人的信息结构、行为品行和标的的专用性会导致交易冲突，而条款实质上是一种化解代理风险、不适用、套牢等交易冲突的私人秩序治理结构，包含激励、协调、权威三个维度。在特定的交易中，参与人的行为品行和标的的专用性相对稳定，交易冲突水平取决于信息结构和治理结构。在给定交易冲突水平的情况下，最小交易费用出现在信息结构和治理结构的边际交易费用效应相等之时。在建构契约结构模型的基础上，经连续的边际分析可以发现，契约多样性源于契约结构不同的均衡状态，而契约均衡结构是交易费用与交易福利的权衡结果，并因制度环境的介入而发生改变。将制度环境界定为信息集是基于信息学视角的考察。比如Neale（1987）从三个方面对制度做了界定：首先，应有大量的人类行为；其次，应有相应的规则对个体行为进行重复的、稳定的、可预期的规范；最后，应有大众观念。布瓦索（2000）非常明确地将制度视为一种信息空间，其三个维度分别是编码水平、抽象程度、扩散性，并包含认识空间、实用空间、文化空间三个子空间。因此，制度可界定为一组已被编码并且类似于公共知识性质的信息集，前者保证了制度的可学习性，后者则体现了制度的群体约束性。一般来讲，储存在制度中的信息是极易验证的。因此，交易参与人不必为每个交易建立全新的数据库，相关信息可以直接从制度中解读。制度环境越良好，交易参与人越能够以更低的信息费用获得更多的交易信息。将制度环境视为权力结构旨在说明契约的剩余控制权受其影响。特定控制源于交易双方在契约中可证实的约定，而剩余控制实乃契约中无法约定的决策控制权（Hart，1995）。根据新产权理论的观点，剩余控制源于与交易标的相关的产权。交易标的一般涉及产品、资产、服务、活动等，因此剩余控制既可以来自物质资产的产权（Grossman and Hart，1986；Hart and Moore，1990），也可以来自人力资本的产权（Rajan and Zingales，1998），还可以来自与标的相关的无形资产的产权（Aghion and Ti-role，1997）。剩余控制除了受到产权、法律、政策等正式制度的影响，还受到诸如关系、文化等作为社会资本的非正式制度的影响（付才辉，2010）。因此，制度环境越良好，交易参与人越能够以更低的治理费用获得更多的剩余控制。由于制度环境具备公共品以及可置信的第三方强制实施的性质，由政府改善制度环境就具有天然的优势（North，1981）。
按此逻辑，政府对制度环境的改善实际上是促进禀赋结构升级，从而推动经济结构升级。一方面，“当一个国家在经济发展过程中顺着产业阶梯拾级而上时，由于资本设备的不可分性，该国生产的规模效应也在扩大。该国企业的规模更大，需要更大的市场，这些反过来要求基础设施（比如电力、交通、金融以及其他软件基础设施）的相应变化”（林毅夫，2012，第21页）。本质上，这个观点是在斯密定律和杨格定律——“分工的深度取决于市场的范围，市场的范围决定了分工的深度”的基础上纳入制度。例如，Greif（1993，1994，2000）在其颇负盛名的历史比较制度分析（HCIA）中发现，马格里布人的衰落便是由于其非正式执行机制的制度结构不能够为远洋贸易提供支持；与此相反，热那亚商人建立的交易执行机制包括一套正式的法律体系以及其他有助于发展贸易的正式组织。这就意味着在产业级别较低时适合的“基于关系的治理”在产业升级时有必要向“基于规则的治理”转型（Li，2003；Dixit，2003）。因此，改善制度环境、提高契约执行效率，有利于扩大市场范围，从而推动结构变迁升级。另一方面，“产业升级和产业多样化的过程也增加了企业所面临的风险。企业离世界科技前沿越近，就越难以从发达国家引进成熟技术，也就越需要自主研发新技术和新产品，从而面对的风险越大。根据风险的来源，一个企业独有承担的风险可以分为三类：技术创新风险、产品创新风险和管理才能风险。在发展的初级阶段，企业倾向于使用成熟的技术为成熟的市场生产成熟的产品，此时企业面临的主要风险来自企业所有者及管理者的管理才能。当发展到了更高水平，企业往往发明新技术以向新市场提供新产品，此时除管理才能风险外，企业还面临技术和市场成熟的风险。因此，虽然技术创新、产品创新和管理才能都影响企业的总体风险，但三者之间的相对重要性却因产业和发展阶段的不同而大不相同”（林毅夫，2012，第21—22页）。从图1.4中可以看到，不同产业对制度的依赖是不同的，技术复杂性程度及非定制化程度越高的产业的交易复杂性越大，对合约执行要求越高（Nunn，2007）。新贸易理论就认为，制度是比较优势的重要来源，制度环境较好的国家在生产技术复杂和专用性程度高的产品上具有比较优势（Nunn，2007；Levchenko，2007）。这实际上与强调制度作为资源禀赋结构的思路是一致的，不过林毅夫更加强调政府在推动这种制度禀赋结构升级上的作用。显而易见，单个企业无法有效地内部化所有这些变革成本，而多个企业之间为了应对这种挑战进行的自发协调往往也不可能实现。基础设施的改善需要集体行动，至少需要基础设施服务的提供者与工业企业之间的协调行动，这样就把政府拉了进来，政府要么自己改善这些基础设施，要么积极协调各方的行动（林毅夫，2012）。
图1.4 产业的契约密度
总之，经济结构变迁涉及的产业多样性要求市场范围扩张，涉及的产业升级要求技术复杂性，这都要求改善制度环境以利于私人缔约。相对于市场而言，政府在制度建构上具有优势而且可以发挥积极作用，因此用发展战略的成本和收益方法表述新结构经济学的制度观就是：在良好的制度环境中，发展战略实现的边际收益相对较大而边际成本相对较小；与此相反，在较差的制度环境中，发展战略实现的边际收益相对较小而边际成本相对较大。亦即，作为资源禀赋结构的制度环境的改善可以降低发展战略的边际成本并提高边际收益，而政府在改善交易的制度环境上具有比较优势。
1.6.3 政府、产权与发展战略的成本与收益分析
从图1.3中我们可以得到一个推论：发展水平越高，政府干预的边际收益越低且边际成本越大，政府干预的程度应该更低——发展战略目标超越现阶段的程度更低以及发展政策实施的力度更小。这一结论如果在政府能力允许的范围内没有被观察到，那么必然是政府不愿意根据禀赋结构的变化调整发展战略，尤其是削弱干预程度。一个类似的问题是针对Ger-schenkron（1962）的“适宜性制度”观点：为什么政府不在国家的早期发展阶段选择偏向于投资型策略的制度和政策，然后随着国家趋近于世界前沿而转换至支持创新的政策？Acemoglu and Robinson（2006）认为，问题的答案在于政府干预的政治经济。偏向于投资型策略的政策可以产生并增加政府自身的支持者。当用经济权力购买政治权力时，要想在经济和政治方面都很强大的选区中逆转上述政策是困难的。因此，经济将会停留在“不适宜制度”的陷阱中。这种非收敛陷阱及其与政治经济和既得利益的相互影响可能反映了拉丁美洲经济体（如巴西、墨西哥和秘鲁）在20世纪后半叶的经验。进口替代和保护主义的政策使得这些经济体在20世纪70年代中期之前经历了快速的增长，但是同样的政策却导致了之后的停滞，结果这些拉丁美洲经济体被一些更加灵活的东南亚经济体超越，比如中国香港（Aghion and Howitt，2009）。不适宜的发展政策不能够随发展水平而调整的例子不限于拉丁美洲，韩国和日本的大财团（keiretsu/chaebols）政策曾在第二次世界大战后对经济发展起到了强有力的推动作用，但是其后即便阻碍了发展也难以改革。Tendulkar（2011）估计，基于南亚的经验，先进行增长甄别，然后事前培育被挑选出来的赢家，把它们置于一个严格的、有时间限制的约束下，是一个困难和高风险的事业。这并不排除偶然的、幸运的成功，但这个成功究竟是不是真的，还需要根据实际经验和对科学的信心做出判断。
因此，新结构经济学第二个制度观点就不得不涉及政府的动机问题，即民众与政府之间形成的纵向关系（产权制度）。林毅夫（2013，第1104—1105页）认为：“新结构经济学中是假定所有行为者，包括政府领导人，是理性的，其行为、选择是为了满足自己的利益目标……政府领导人的个人目标有二：一是长期执政；二是在长期执政的目标不成问题的情况下，追求青史留名。能够最好地同时达到这两个目标的选择是在执政期间给其治理的领地带来繁荣，使百姓人人安居乐业。如果真能够达到这个目标，这样的政治领袖就会表现为‘好人’。但是……政治领袖很容易犯下‘好心干坏事’的错误，使国家和百姓蒙受损失和不幸。为了继续执政，这些政治领袖就很可能采取各种必要措施去拉帮结派、收买利益集团以巩固其地位，以及腐败、贪污积累个人财富以作为下台后的生活或东山再起的资本，结果就变成‘坏人’。在理性人的假设下，政府领导人是‘好’还是‘坏’并非必然，关键在于是否有一个可以指导政府领导人做出实事求是、与时俱进的政策，真正能够给国家带来持续繁荣、长治久安，给百姓带来安居乐业、福祉不断增加，使其长期执政和留名青史的个人目标与全体人民的目标能够同时实现的理论。”可以看出，林毅夫秉持了民众与政府之间利益相容的权力观，与奥尔森“权力的逻辑”（logic of force）的思想是吻合的：专制者为了扩大自己从社会中攫取的纯收益量，不仅会限制自己窃税的程度，还会使用他所控制的一些资源提供可以增加其领地产量的公共品（McGuire and Olson，1996；Olson，2000）。这个逻辑改变了对专制者的悲观看法，权力可以导致繁荣，狭隘的私利变成共容利益（encompassing inter-ests）。因此，在激励相容的条件下，政府会根据禀赋条件的变化动态地调整发展战略的成本与收益决策。
然而麻烦在于，如果政府和民众之间的利益不相容，那么发展战略的成本与收益决策就很难进行有效率的动态调整。这是因为不同于民众之间的契约关系，政府和民众之间的产权关系不存在一个独立的第三方保证可置信的承诺，即政治科斯定理不成立——政府和民众之间的利益冲突不能由科斯式谈判来解决（Acemoglu，2003）。我们认为在结构变迁中，政府和民众利益不相容的情况更加普遍。随着发展水平向前沿趋近，给定发展战略，其边际成本会越来越大而边际收益会越来越小，最优的政府干预会变小。显然，这个根据禀赋结构变化进行的最优决策是针对社会最优而言的。一个自然的假定是政府代理人的私人收益会随着干预程度的变小而降低，那么社会最优的发展战略决策就不再是政府代理人的最优决策。
因此，如果政府及其代理人与民众之间是利益相容的，那么产权分布对发展战略的成本与收益决策并不重要；否则，产权分布是重要的。林毅夫（2013，第1105页）在新结构经济学中的用意似乎在于，“总结发达国家和发展中国家在现代社会中经济发展成功和失败的经验，提出一个可供理性的政府领导人参考的理论，使其成为一个‘好人’，在运用自由裁量权追求个人目标的同时也能满足社会和百姓的目标，这是经济学家的责任”。换言之，林毅夫（2013）旨在通过激励相容的办法消除发展战略的成本与收益决策可能存在的来自政府动机的扭曲：“这些顾虑是合理的，但只限于传统的产业政策，因其鼓励企业进入违背比较优势的产业。这些产业中的企业在开放的竞争性市场中是不具有自生能力的。它们的进入和持续经营通常依赖于大规模的补贴和保护，这为寻租和腐败创造了机会，也使得政府难以放弃干预、停止扭曲。增长甄别与因势利导框架促进了截然不同的方面，符合经济潜在比较优势的产业的发展。一旦进入障碍和经营障碍被消除，企业就是具有自生能力的。政府对先行企业提供的激励是暂时性且小规模的，只为补偿其信息外部性。在这种情况下，普遍寻租和政府干预超出最初时间表的问题将得到缓解。”在政府及其代理人与民众之间的利益不相容时，产权分布是重要的。如果产权分布集中于政府及其代理人，那么作为发展战略的主要决策者和实施者，发展战略的成本与收益决策对政府及其代理人来讲是最优的，但对民众来讲却不是。因此，如果改变产权分布，发展战略的成本与收益决策也会发生改变。因此，发展战略决策的动态调整轨迹就取决于产权分布的变迁，即发展战略决策权在民众和政府之间的配置。林毅夫在新结构经济学中对这个问题的思路是应然的而非实然的——正如张曙光（2013）评论的那样。林毅夫（2013，第1101页）写道：“不管发展的水平高低如何，一个国家作为上层建筑的各种制度安排是内生的。随着经济的发展，生产力水平的提高，生产和交易规模的扩大，以及人们财富的普遍增长，相应的规范市场交易和人与人、人与政府互动的制度安排也必须相应地与时俱进和完善。”作为应然问题，政府改善制度环境以利于私人交易是可以的，但对政府及其代理人与民众之间的产权分布的变迁却不太适合。因为产权分布的改变会引起利益分配的冲突，而承诺问题又不可以通过科斯式谈判得以解决，必须由政治权力的分布决定。我们可以借鉴Acemoglu and Robinson（2006，2008）构建的产权和政权变迁模型来寻找这个基础。他们认为，政治制度和资源分配是两个状态变量，其初始值决定了系统中的所有变量。当期的政治制度决定了当期法定政权的分布，当期的资源分配影响了当期事实政权的分布；这两种政权反过来又决定了当期经济制度（产权）的选择并影响了下期政治制度的变迁，即经济制度（产权）决定了经济后果，包括当期经济绩效与下期资源分配。在这个动态系统中，经济制度（产权）塑造了经济后果，但由政治制度和资源分配所锁定：政治制度分配法理上的政治权力，而那些拥有政治权力的人将影响政治制度的演变，他们通常会选择维持赋予其政治权力的政治制度；当一个特定的群体在资源分配上变得相对富有时，它就拥有更大的实际政治权力，并能够推动有利于自身利益的经济和政治制度，进一步扩大初始的差距。因此，对产权分布变迁的关键比较静力学有如下几点：第一，由相对平衡的政权分布对权贵的制约能够产生相对广泛的产权分布，比如不同权贵之间的分权；第二，政权掌握在相对更大并具有最重要投资机会的群体手中时，相对广泛的产权分布更有可能产生；第三，仅在权贵抽取的租金相对有限时，相对广泛的产权分布才更有可能出现；第四，在不威胁到权贵的政权时，产权分布的变迁才更有可能产生。影响政权分布的比较静力学也有可能影响产权分布的变迁，比如：民众在非民主制度下的生活条件、市民社会的力量、民众在非民主制度下面临的集体行动问题的性质和决定权贵做出的何种承诺可信的非民主政治制度的细节，以及权贵对民主成本的预期等因素会影响民主政权的建立；更为严重的不平等、土地和其他容易征税的资产在权贵资产组合中更大的重要性以及能够避免极端民粹主义政策的民主制度的缺失，更有可能动摇民主制度在民主政权成立以后的持续性。此外，付才辉（2013）在Acemoglu和Robinson模型的基础上还引入了文化，其发现国民的社会文化心理习性的演化通过政府与民众之间的产权博弈也会影响产权分布的变迁。
总之，当政府及其代理人与民众之间的利益相容时，产权分布并不重要；当政府及其代理人与民众之间的利益不相容时，发展战略的成本与收益决策的动态调整轨迹取决于产权分布，而产权分布则由政治权力配置，并受到社会结构等因素的影响。