第四章 中国政府购买公共服务的主体结构
政府购买公共服务的主体结构，体现为前文所述的四元主体结构：公共服务的购买者、公共服务的生产者、公共服务的消费者、公共服务的评估者及其互动关系。由传统体制下政府直接提供公共服务，过渡到社会主义市场经济和社会治理体制下政府向社会力量购买公共服务，在主体结构层面上引发的直接变化，就是公共服务供给和享用过程由“二元主体”发展分化为“四元主体”，并且使得主体角色相应进行重新配置。
项目组的调研表明，政府供给公共服务主体结构的变化，使得社会力量得以进入公共服务的供给系统，不仅为政府向社会力量购买公共服务创造了结构性空间，而且为社会力量的健康发展和政社关系的协调提供了改革创新通道。
一、公共服务的购买者：政府
政府向社会力量购买公共服务，就是政府将其所需提供的公共服务，以法定契约为基础，按照市场的运行机制，交由营利性或非营利性组织提供，政府支付相应资金。由此可见，政府是公共服务的购买者，政府向社会力量购买公共服务，本质上是财政性资金的市场性支付，由此，政府通过改变公共服务的提供方式，提升财政资金的有效利用。因此，购买服务的职能部门、管理资金的财政部门以及政府内部的监察部门，都属于公共服务的购买者，它们统一构成购买主体。
由此可见，从公共服务的“二元主体”结构到“四元主体”结构，提供公共服务，尤其是基本公共服务，都是政府的法定职责。在这其中，发生变化的是提供公共服务的主体结构、各主体的角色结构、公共服务的供给方式与运行机制。因此，在政府向社会力量购买公共服务的机制下，政府作为购买者依旧是非常重要的行为主体。
（一）政府参与购买公共服务的总体状况
根据国务院办公厅2013年9月颁发的《指导意见》，“政府向社会力量购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务的方式提供公共服务。”由此可见，“行政机关”“事业单位”“群团组织”都可以成为购买者。
在实践中，向社会力量购买公共服务的工作一般由政府相关部门统筹安排，社会组织直接或者通过“枢纽型”组织[133]向民政部门申报项目。
从20世纪90年代“罗山会馆”方式的购买发展至今，政府向社会力量购买公共服务改革创新，总体上取得了长足的进展，从政府的角度来看，具体表现为购买意识的转变、购买规则的建立与购买规模的扩大。
第一，如上所述，我国政府向社会力量购买公共服务的实践经历了两个发展阶段。国务院办公厅《指导意见》的出台，标志着政府向社会力量购买公共服务已经在中央与地方政府形成共识，政府购买公共服务不仅是提高公共服务质量、满足民众公共服务需求，更是转变政府职能、激活社会动力的有效措施。2016年6月，国务院政府购买服务改革工作领导小组的成立，既标志着中央政府统筹协调政府向社会力量购买公共服务发展，也意味着政府向社会力量购买公共服务提上全面落实的改革日程。
第二，2013年，政府向社会力量购买公共服务的顶层设计开始推行。2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》在第十二届全国人民代表大会第一次会议上获批通过，方案提出“加大政府购买服务力度”，确定了政府购买服务政策的出台时间表；5月国务院常务会议要求加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见；7月李克强总理主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买服务，要求各地制定政府购买服务指导性目录；9月国务院办公厅发布《指导意见》，阐明政府向社会力量购买服务的意义和总体方向，规范运作程序，明确制度保障，提出到2020年建立起比较完善的政府向社会力量购买服务体系。
2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在中国共产党第十八届中央委员会第十三次全体会议上获得通过，进一步明确推广政府购买服务和加大购买力度的要求；同年12月，财政部发布《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》，要求各地积极有序推进政府购买服务工作，各地各级政府配合通知要求，相继密集出台政府购买服务相关规范性文件，至此，政府向社会力量购买公共服务的“顶层设计”基本完成。政府购买的“顶层设计”明确了政府购买工作的发展理念、发展步骤与发展方向，制定了政府购买服务从项目申报到结项验收的操作环节，为购买服务的推进确定了制度原则。
第三，自2013年起，政府购买公共服务的规模不断扩大。一方面，根据“顶层设计”，全国各省（自治区、直辖市）相继出台政府购买服务总体指导性文件与购买服务目录，在2015年各地方《政府工作报告》中，有26个省（自治区、直辖市）提出“政府购买服务”。另一方面，购买者的财政投入不断增大。自2012年起，中央财政每年向社会组织拨款2亿元用于支持社会组织参与社会服务，以专项资金扶持社会组织发展。[134]同时，地方政府的投资规模也不断扩大，以本项目组调研的城市为例，BJ市专门设立市级社会建设专项资金用于补充政府购买公共服务，2010年投入资金2020万元，撬动配套资金821万元，购买了社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会管理服务、社会建设决策研究信息咨询服务等五大方面40个类别共300个项目。2013年，BJ市投入资金7698.9368万元，撬动配套资金10322万元，向社会组织购买515个服务项目（见表3-1）。据统计，从2010年至2015年BJ市市级社会建设专项资金5年内共购买2252个社会组织服务项目，投入3.5亿元。[135]GZ市政府购买服务主要有两类：一是为社会提供产品和劳务的服务，包括社区服务、法律服务、公益服务、市政建设等公共服务；二是政府自身需要的事务性、技术性、辅助性工作，包括草拟行业规范和规划、行业统计分析和调研、决策咨询、专业资质或资格审核、公务活动等服务。[136]2012年度，GZ市本级政府向社会组织购买服务共计支出2.93亿元，涉及254个项目，2013年度，GZ市本级政府向社会组织购买服务共安排资金3.61亿元，共260个项目[137]，其中GZ市政府购买家庭综合服务中心（简称“家综”）成为购买公共服务的主体项目（表4-1）。2015年，CD市WH区政府出资3085万元通过政府购买公共服务的形式将139项政务服务交于社会组织承担。NJ政府财政每年用于购买公共服务资金已经达到3亿多元，在教育、卫生、公益服务、社区服务、文化体育等多个方面都开展了购买尝试。[138]据NB市民政局统计，仅2011年市政府投入800多元用于扶持社会组织实施公益项目，自2010年至2013年NB市通过公益创投等形式投入资金3200多万元。[139]除此之外，一些购买服务开展较晚地区的政府也纷纷加大投入，例如，根据《YN省2015年省本级政府购买服务指导目录》，YN省政府2015年购买公共服务资金共计12183.55万元，较2014年2844.13万元增加了9339.42万元，增幅328%。2015年HF市本级购买公共服务110项，共计2.92亿元。2015年LZ市市级财政投入4.5亿元用于购买公共服务。[140]
表4-1 GZ市家庭综合服务中心总体发展情况
（二）政府在购买公共服务中的主要角色
政府作为购买者，在向社会力量购买公共服务的过程，主要承担三重职责：管理职责、对公共服务受益人即消费者的职责、对公共服务生产者的职责。这些职责，也就决定了政府在购买公共服务中的基本角色。
政府在向社会力量购买公共服务过程中的管理职责，主要包括制定和维护相关法规、促进有序竞争与实现公共政策目标等。
政府负有制定规则的责任。其中，主要是制定规范购买过程的法律法规，以明确谁来买、买什么和怎么买，使得购买服务有章有法可循。具体而言，需要通过法律法规明确购买服务的指导思想、基本原则、目标任务和总体要求；通过法律法规规范预算编审，加强政府购买公共服务的资金管理；以法律法规划定合理的购买范围，确定购买服务项目清单和优先顺序；按照不同的购买方式制定购买程序，保证制度实施的有效性。
在制定相关法规的基础上，政府的角色更加重要的是督促这些法规得到贯彻实施，维护这些法规不致遭到扭曲和破坏。
与传统计划经济体制下政府直接提供公共服务相比，政府向社会力量购买公共服务机制将市场竞争引入公共服务供给领域，由此提高了公共服务的供给效率，以更小的成本获得更好的公共服务。经验研究证实，“物美价廉的公共服务依赖于合同竞争的存在，当没有竞争时，私人组织会像最没有效率的政府一样浪费”[141]。因此，促进竞争、提高效率逐步成为政府的重要职责之一。
需要强调的是，在政府向社会力量购买公共服务中，政府促进和保障的是正当、合法和有序竞争，而必须强力防止和打击不正当的非法无序竞争。
政府从生产者那里购买的公共服务并不是为了自己享用，而是服务于社会公众，公众才是最终的买家。购买服务中购买者与生产者之间的购买关系并不能改变公众与政府之间的公共服务买卖性质，购买的实质是政府拿着纳税人购买公共服务的钱，替纳税人选择更好的公共服务产品，因此政府仍需承担公平、公正给付等传统责任。[142]由此实现基本生活公共服务的有效供给，进而实现政府公共服务的公共性和政府公共政策的公平正义目标。
政府对于消费者的职责，集中体现在为纳税人提供低成本、高质量的公共服务。换言之，提供什么公共服务及如何提供由购买者决定，这是政府的权力。但是，最终责任也就由此产生，并且必然与权力相对称。
在向社会力量购买公共服务的视域下，政府责任由过去的“履行责任”实际上转变为“担保责任”。政府以担保人的地位，担保购买的公共服务可以实现公众追求的目标。在购买公共服务过程中，国家与社会、政府与社会力量和公民各有所应承担的责任：政府通过设定大致的条件以及相关的结构性要求而影响生产者，促使与公益相关的目标能够得到应有的调控和充分实现。
本项目组的调研显示，在BJ市购买公共服务的案例中，政府对购买方向做了明确规定，购买公共服务的范围，则围绕社会公众迫切需要、加强社会服务管理和提升社会组织能力的综合性公益性项目展开和增加。经过若干年的探索实践，BJ市政府向社会组织购买服务项目已经形成了五大方面的基本构架，主要包括：社会基本公共服务类、社会公益服务类、社区便民服务类、社会治理服务类、社会建设决策研究和信息咨询服务类五大方面，并根据每年的工作重点和社会需求细分为不同的类别，以满足消费者的需求。[143]以BJ市2016年使用市级社会建设专项资金购买社会组织服务为例，为实现满足社会需求的目标，BJ市将五大方面细分为30个类别。（表4-2）
表4-2 BJ市2016年政府购买服务项目分类[144]
导入政府向社会力量购买公共服务机制后，政府对生产者形成新的职责，即契约管理的责任。这些责任具体体现为与购买合同相关的权利义务，包括订约、合同管理和验收等。
在订约阶段，政府的责任是寻求合适的合作者，以及决定如何在合同缔结阶段实现公平、公正，保证财政资金使用具有公平性和效率性；在合同管理阶段，政府的任务是监督合同的履行，保证合同实施进度，并应对突发事件；在验收阶段，政府的任务是评价公共服务的质量，一旦生产者没能提供应有的公共服务，政府需追究其责任并承担公共服务的担保给付责任。
本项目组调查研究显示，在BJ市的购买实践中，政府通过《BJ市市级社会建设专项资金管理办法（试行）》《政府购买社会组织服务项目实施指引》和《政府购买社会组织服务项目指南》规范生产者订约、履约的行为，维护生产者的主体地位，保障生产者的主体权利，同时监督生产者履行契约规定的义务，为公众提供专业、优良的公共服务，取得了较为良好的效果。
（三）存在的问题
毋庸置疑，在我国政府向社会力量购买公共服务的主体结构中，政府是第一主体。如上文所言，政府是购买规则的制定者、购买过程的管理者、购买结果的验收者，政府角色的履行情况，极大地影响着购买公共服务的绩效。
从90年代初政府向社会力量购买公共服务启动至今，虽然各级政府向社会力量购买公共服务的实践取得了长足进展，但是，项目组的调研也发现，政府机构在购买公共服务方面，仍然存在需要完善和改进之处：
就购买公共服务的宏观角度而言，政府宏观政策存在模糊性问题。这种公共政策模糊性问题集中表现为[145]：
第一，政府的某些具体管理规章与政府颁布的法规制度方面存在冲突。例如《政府购买服务管理办法（暂行）》要求政府向社会组织购买公共服务时采取“公开择优”的竞争筛选原则，但是，政府的《社会团体登记管理条例》仍然规定，以非竞争性原则强化对社会组织的管理。
第二，国家治理的原则的贯彻落实细化规则尚不完善和系统。例如，党的十八届三中全会提出，要“加快推进政社分开”，但是，由于多方面复杂的原因，推进政社分开的政府法定实施细则至今尚且空缺。地方政府权力清单、责任清单、负面清单制定和贯彻落实工作推展缓慢。
政府宏观政策的模糊性，使得社会组织领域的公共政策难以被细化成可操作的技术指标和标准操作流程，进而使得公共政策在执行效果方面相应呈现很大的模糊性。[146]
在购买实践中，政府作为出资者和购买者，目前突出存在的主要有两方面问题：
一是政府部门、机构或者人员忽视市场需求，单方面主观决定公共服务的供给。这种状态下的政府部门机构和相关人员，实际上并没有转变传统公共服务的供给思维，仅仅从形式上转换了公共服务的供给方式，将直接提供公共服务转变为购买提供公共服务。项目组对HN省TH县农村生产性公共服务购买的调研发现，基层政府机构在购买过程中主观性很强，往往不太关心社会需求而单方面决定购买什么、什么时间购买、如何购买以及验收购买的结果，由此导致政府购买的公共服务常常并不符合消费者的需求，甚至违背农时，造成资源的浪费。[147]事实上，政府向社会力量购买公共服务的核心，是通过市场的方式显示消费者的真实需求，提供公众真实急需的公共服务。
二是政府机构和人员忽视监管责任，认为市场与竞争可以解决一切问题。市场可以带来效率，是政府购买公共服务得以大力推广的主要原因，为此，一些人认为，只要将以前被政府垄断的领域推向市场，就可以一劳永逸地为消费者提供物美价廉的公共服务。但是，实际情况并非如此。
首先，当政府将公共服务的生产委托给特定组织或机构时，政府与该组织之间就形成了委托——代理关系，而委托人与代理人之间信息是不对称的，由此可能会给政府购买公共服务生产和供给带来严重困境。其次，对公共服务的购买，需要政府在监管方面履行更重要责任和职能。公共服务的特性，使得很多公共服务的供给市场无法形成充分竞争。公共服务的特殊属性和形态，使得其购买不同于物质性产品的采购：如果政府采购的是新的计算机系统或者办公用品，那么，政府可以与其他消费者一样，进入一个成型的市场并经过谈判形成最有利的交易条件。因为市场可以帮助定义产品，而市场的竞争又会保证产品的低价格。[148]但是，对于公共服务的购买，事实上并不存在明显的预先市场，一些公共服务如果不是政府需要，根本不会有市场，这时，必须是政府而不是市场负责定义服务的价格与质量标准。项目组调研发现，NB市打算解决很多商户灯箱故障问题时，其民政部门将该项服务委托给老年摄影协会，让其会员在活动期间拍摄有故障灯箱的照片，并支付一定费用。在政府购买公共服务的这个案例中，市场实际上无法为政府提供服务的费用与质量标准，因此，政府在向社会力量购买公共服务实践中，具有无可推卸的主导和监督责任。
二、公共服务的生产者：社会组织
公共服务的“生产”，是指将投入转化成产出的制作过程。对于公共服务的生产来说，生产者可以是公司企业、社会组织和自然人，有的国家如澳大利亚，甚至把供给公共服务的政府部门也算作公共服务的生产者。
按照组织性质，公共服务生产者可以分为营利性组织与非营利性组织。非营利性组织是指不以营利为目的，而为民众提供教育、医疗、卫生、技术咨询等公共服务的社团等组织，[149]在我国，主要是社会组织和事业单位。这其中的“社会组织”，是指登记注册于民政部门的社会团体、基金会、民办非企业单位，主要提供与养老、助残、扶贫济困、司法矫正、灾害救援、慈善公益、精神抚慰相关的服务。
虽然公共服务的生产者既包括营利性组织，也包括非营利性组织，但由于本研究的关注重点是政府向社会组织购买公共服务的过程，因此，项目研究和本书中的公共服务生产者，主要是指“社会组织”。
（一）社会组织参与购买公共服务的总体状况
我国政府购买公共服务经历了从无到有、不断发展的渐进演化过程。1995年上海市浦东新区社会发展局将浦东新区罗山市民会馆委托给上海基督教青年会管理[150]，打破了以往由政府直接管理的单一模式，标志着我国政府购买公共服务在实践中的发端。
进入新世纪以后，政府向社会组织购买公共服务迈入试点探索阶段。继“罗山会馆模式”获得成功经验以后，上海市进一步推动公共服务的购买，从2000年开始在卢湾等六个区的12个街道依托养老机构开展居家养老试点。[151]在此之后，购买公共服务的实践在江苏、广东、四川、北京、浙江等全国各地逐步展开，涉及的领域也不断拓展。
2003年，JS省NJ市GL区开始向社会组织运作的居家养老服务网购买独居老人的居家养老服务。WX市于2005年就开始探索政府购买公共服务，向民营医院购买结核病防治服务，在政府相关职能部门监督考核及患者评议之后，向医院方拨付相关费用。2007年，SZ市政府也培育了PX社会工作服务社等三家社会工作机构，尝试在社区建设、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、社会矫正、残障康复、外来人口服务等领域购买社工服务。2009年9月，TJ市开发区成立TD社会服务中心，政府通过购买服务等多种形式，向其转移部分管理和服务职能。[152]CD市开始建立政府购买服务机制，鼓励公益组织参与购买。[153]BJ市民政局从2010年开始尝试和探索通过“服务民生行动”购买社会组织的服务等等。[154]2011年，GZ市YX区在养老、家庭服务领域启动政府购买服务，并进一步在城市改造领域首次尝试购买第三方服务，通过引入专业公关公司来协调居民利益与公共利益的冲突。[155]
如上所述，从总体上看，我国政府购买服务的发展历程大致可以划分为从萌芽到试点再到全国推行的两个阶段：一是从1995年到2013年的萌芽和局部试点探索；二是2013年以后的全面推行阶段。2013年后，在党的十八届三中全会《决定》指引下，民政部、财政部乃至国务院密集出台政策性文件，中央政府首次对政府购买公共服务作顶层设计和系统谋划，各地方政府相继出台配套政策和措施，政府购买公共服务的力度不断加大，由此进入自上而下全面推进的新时期。
在这一进程中，政府向社会力量购买公共服务的深度、广度和频度得到迅速开掘、拓展和提升，“政府购买公共服务从社会公众生活性民生公共服务，深化发展到生产性保障服务；从纯粹服务型公共服务，扩展到寓服务于治理之中；服务与治理两重属性兼具的社会治理和社区治理；从为社会公众供给的公共服务，扩展到为政府决策提供的公共服务和决策咨询；从对于人的社会服务扩展到对于自然资源的保护性服务，比如森林资源保护和生态保障服务”。[156]
相应地，政府购买公共服务的资金也有了大幅度的增长。据统计，2013年全国政府购买社会组织服务的资金达到150多亿元，比2012年有大幅度增长。[157]
本项目组调研的六个省市情况也大致如此。例如，BJ市2010年正式在全市社会组织范围内开展政府购买社会组织服务工作，投入资金2020万元，购买了社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会管理服务、社会建设决策研究信息咨询服务等五大方面40个类别共300个项目。参与项目的社会组织达到了1207个，为社会提供服务累计121万小时。2011年，资金投入增加到7879.6万元，资金投入增长近300%，购买了363项社会组织服务项目，同时撬动配套资金1911.72万元。2012年又投入8089.6万元购买了368项社会组织服务项目，撬动配套资金2867.22万元，比2011年增长了50%。2013年围绕五种公共服务的45个类别，投入了7698.9368万元，向社会组织购买515个社会组织服务项目。购买社会组织服务项目共撬动配套资金10322万元，参与社会组织5037家。2014年在五大类37个类别上投入9418万元，购买了708个项目（参见表4-3）。其中，SY区2010年以来共利用市、区社会建设专项资金2286万元购买社会组织公共服务，累计向52家社会组织购买110个项目，向21家“枢纽型”社会组织购买“管理服务”项目51个。[158]
表4-3 2010—2013年BJ市政府购买社会组织服务情况
据统计，2013年全年，GD省向社会组织购买服务金额高达4.66亿元。[159]目前，GZ市政府购买服务的范围主要有两类：一是为社会提供产品和劳务的服务，包括社区服务、法律服务、公益服务、市政建设等公共服务；二是政府自身需要的事务性、技术性、辅助性工作，包括草拟行业规范和规划、行业统计分析和调研、决策咨询、专业资质或资格审核、公务活动等服务。2012年度GZ市本级政府向社会组织购买服务共计支出2.93亿元，涉及254个项目，2013年度，GZ市本级政府向社会组织购买服务共安排资金3.61亿元，共260个项目。[160]FS市2013年全市各级购买服务的金额则达到了2.45亿元。市政府各部门向社会组织购买服务的金额从2009年的1209万元，提高到2013年5000万元。[161]截至2014年底，NJ市GL区社会组织参与的民政服务外包项目20项，服务外包资金达1500万元。[162]CD市则每年安排预算2000万元财政资金，通过支持社会组织开展社会服务项目，促进提升社会组织参与社会治理和公共服务的能力。
需要指出的是，尽管上述数字十分可观，但它并未真正全面地体现这些地方政府向社会组织购买公共服务的实际情况。由于历史原因，我国政府购买服务资金条块分割，分散在各职能部门和各级政府中，而上述数据多是民政部门的统计结果。从这一角度来说，我国政府购买社会组织服务的规模可能更为可观。
从社会组织的角度来看，政府向社会力量购买公共服务也为其发展提供了契机。政府资金对于社会组织的意义毋庸置疑。据萨拉蒙的研究，在世界范围内，政府资助已经成为社会组织经费的主要来源。[163]因而可以说，政府购买服务直接促进了社会组织的发展。
这种促进作用在我国也已逐步显现。近年来，随着我国政府购买服务力度的加大，社会组织在总体数量上增长迅速，特别是2013年中央政府开始密集出台相关政策以来，增长尤为迅猛（参见表4-4）。
表4-4 2011年以来中央政府有关政府购买公共服务的政策
据统计，2011年全国社会组织共46.2万个，比上年增长3.7%；2012年、2013年每年的增长率则一下上升了2倍多，达到8.1%、8.4%；2014年增长率更高达9.7%。截至2015年3月底，全国共有社会组织61.3万个，同比增长10.9%（参见表4-5）。
表4-5 近年来中国社会组织发展状况
在本项目调查涉及的省市中，其中BJ市2013年全市社会组织登记总量达到8438个[164]，而2014年共登记社会组织9091个[165]，比上年增长7%；近十年来，GD省社会组织数量的平均增长率将近10%，截至2013年底，全省各级民政部门登记注册的社会组织有41025个，比2012年（34537个）增长18.8%[166]（参见表4-6）；GZ市、区（县级市）截至2013年10月底，民政部门登记的社会组织达到5663个，与2012年同期相比增长了13%；[167]截至2013年底，FS市共有各类社会组织4150个，比上年增长17%[168]，2014年年底，全市在册登记和备案的社会组织共有4700多个[169]，比上年增长13%。
表4-6 2005—2013年GD省社会组织发展状况
在WC地震以后，SC省社会组织数量出现井喷式增长（2008年社会组织同比增长6.8%）。2008年底至2013年底，SC省社会组织总数由28345个增加到35461个，净增7116个，增幅25.1%，其中2012年、2013年的年增长率是2011年的两倍左右（参见表4-7）。[170]CD市近年来直接登记社会组织数量递增速度明显加快，平均每年增加200个左右，截至2015年9月，全市依法登记的社会组织达到8540个。[171]
表4-7 近六年SC省社会组织发展状况
可见，在政府不断加大购买公共服务力度的背景下，我国社会组织蓬勃发展，已逐渐成长为公共服务供给体系中不可或缺的力量之一。
（二）社会组织在购买公共服务中的基本角色
社会力量进入公共服务供给领域之后，公共服务供给机制转变为政府购买公共服务，社会力量直接生产和供给公共服务。不同类别与不同发展阶段的社会组织，在公共服务的供给中扮演不同的角色。大体而言，我们可以从政府与社会组织关系、公共服务网链两个维度出发，分析社会组织在公共服务购买中的角色和作用。
理论上，从政府与社会组织关系的角度分析，社会组织在政府购买公共服务的过程中存在着四种角色，即代理人、管家、合伙人和盟友。
政府向社会组织购买公共服务是公共服务生产供给方式的转变。在传统计划经济体制下，政府集多重角色于一身，是公共服务的供给者、生产者和相关规则的制定、实施、监督和评估者，[172]社会组织并无一席之地。而在政府购买公共服务中，社会组织终于披挂上阵，与政府、私营机构等共同构成了生产供给的多重主体，进而形成了公私部门合作的网络关系。
毫无疑问，在公私合作复杂的网络关系中，社会组织与政府的关系最为重要。显然，社会组织在政府购买服务中的角色定位也需要从政社关系入手去寻找答案。在这一类相关文献中，尽管多数研究并非以社会组织的角色为主题，但追寻其有关政社关系的讨论，仍可提炼出政府购买公共服务中社会组织可能扮演的几种角色：
“代理人”角色的理论来源是代理理论。在代理理论下，政府购买服务被认为是委托人（政府）向代理人（社会组织）授权履行其职能的过程。它假定委托人与代理人都是自利的，且二者利益并不一致，因而在信息不对称的情况下，委托人必须以完备的合同来管理代理人，避免其投机行为伤害委托人的利益。
不少文献对社会组织的“代理人”角色有所涉及，例如吉德伦、克莱默和萨拉蒙认为，政府和非营利组织的合作模式有两种，其中之一就是“合作的卖者”模式（collaborative-vendor model）[173]。在这一模式下，非营利组织便是政府项目管理的代理人，在谈判中拥有较少的决定权或讨价还价的权力；范斯莱克[174]、敬
嘉[175]从委托—代理理论出发，讨论了政府与社会组织的委托代理关系，即二者之间以合同为基础，严格按合同办事，保持一定的距离，既合作又矛盾。
此外，在一些学者所界定的“合同”或是“购买”等公私合作类型中，社会组织的角色也大致可以理解为“代理人”。例如，布林克霍夫在其提出的公私合作模型中，合同关系（contracting）是四种类型中的一个。在这一关系中，政府与社会组织通过合同来对项目进行管理，合同是政府事先设计好的，社会组织只是合同执行者，并没有参与制定的权力[176]；而库珀在分析公私合作关系复杂性时，提出二者关系之一便是购买（purchases）[177]，即政府通过签订合同直接购买商品或服务。在上述文献中，虽然承担服务的社会组织未被冠以“代理人”之名，却有“代理人”之义。
“管家”角色的理论来源是管家理论。[178]与代理理论相反，管家理论假定存在代理人不被个人利益驱动的可能性，在相互信任的前提下，代理人有可能为委托人的利益最大化而行动。在这样的情况下，代理人就有可能成为委托人的“管家”，委托人把权力尽可能多地授予管家，管家也会尽心尽力为委托人工作，实现委托人的目标。在这一关系下，委托人的主要管理策略不是建立基于合同的问责机制，而是通过发展双方的信任关系，从而减少交易成本，达成服务目标。
范斯莱克在管家理论的基础上，通过对美国公共服务合同外包实践的考查，认为完全意义上的竞争性外包只是一种理想，在实践中，“管家关系”是政府与社会组织关系的更为常见模式[179]；敬
嘉则从A市公益服务招投标实践入手，确认了“管家关系”在我国公共非营利合作关系中的存在，并分析了其产生的原因[180]；布林克霍夫虽未提出管家关系，但其公私合作关系模型中的延伸性关系（extension）与管家关系类似[181]。
在民营化、第三方治理、网络化治理的视阈中，社会组织与政府之间的关系常被称作是“Public Private Partnerships”（PPP），中文常译作“公私伙伴关系”。然而无论是英文还是中文，“公私伙伴关系”都是一个意涵复杂的词，相关定义纷繁多样，内涵与外延各有不同[182]，但大致可以归纳为两个类别：
一是广义类。这类定义通常被用于对政府与社会组织或是私营部门多种合作形式的概括，其隐藏的含义是合作即成为“伙伴”，不涉及其合作方式、合作程度的差异。在英文语境下，萨瓦斯的观点很具有代表性。他认为，广义的“公私伙伴关系”至少有三重含义：一是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排，包括合同外包、特许经营等；二是指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；三是指企业、社会贤达和政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。[183]
在中国，很多学者也在广义层面上理解“公私伙伴关系”，例如贾康、孙洁等认为，PPP是指政府利用非公共部门的资源，实现公共职能并带给民营机构利益的过程，它包含多种管理模式。[184]值得指出的是，近年来，中国政府大力推行PPP模式，将PPP模式与中文“政府和社会资本合作模式”相对应，其主要目的是吸引民间资本参与基础设施和公共服务的投资与运营。双方合作具有长期化的特征，其主要方式是特许经营[185]。
二是狭义类。由于“伙伴”一词固有的正向色彩，无论是西方还是中国，“伙伴关系”又常被视为政府与社会组织关系的最佳状态，双方地位平等、相互信任并深度合作，这种合作状态可以被理解为狭义的“公私伙伴关系”。在现实生活中，广义与狭义的“公私伙伴关系”常被交杂使用，容易造成认知上的混乱。针对仅以狭义理解“公私伙伴关系”的现象，很多学者表示担心。萨拉蒙曾经特别申明：将政府与社会组织之间的关系概括为“伙伴”，并非意味着现实中它是“完全和谐的”。[186]对此，库珀也深有感触，认为“伙伴”一词听起来不错，却也隐藏了许多复杂性[187]。
从本章的主题来看，有三篇文献对公私关系类型的分析值得关注。一是库珀将公私关系分为购买、伙伴关系和联盟[188]，二是吉德伦、克莱默和萨拉蒙将政府与非营利组织的合作关系划分为合作的卖者模式和合作的伙伴关系模式（collaborative-partnership model）[189]，三是布林克霍夫将公私合作关系分为四类，即合同关系、延伸性关系、吸纳和逐步吞并性关系（co-optation&gradual absorption）和伙伴关系（partnership）[190]。
显然，这三篇文献中“伙伴关系”的含义与通常意义下“伙伴关系”一词中的“伙伴”不同，它更多的是对政府与社会组织深度合作状态的描述，而不再是对公私合作状态的泛指。库珀认为，当政府与合同方的合作更加深入，合同日趋复杂，且涉及一些传统上被认为是“政府的天职”的活动时，如起草政府规章、甚至是裁定某类社会服务的投诉等，二者的关系则类似于伙伴关系[191]；在吉德伦等概括的“合作的伙伴关系”模式中，非营利组织不但在合同订立时拥有相当的决定权，在项目管理与开发上也更有发言权[192]；而布林克霍夫所描述的“伙伴关系”的各个主体，相互独立并相互依赖，就项目展开深度合作。在这样的合作关系中，社会组织的角色就成了政府的“伙伴”。文中的“伙伴”即是这样一种意涵。
公私合作中社会组织的另一个可能角色则是盟友。库珀认为，当政府更加依赖合同方，尤其是当政府已失去了自身提供服务的能力，且市场上又缺少合作伙伴时，伙伴关系就走向联盟（alliances）。在他看来，盟友关系不是一个短期的购买协议，而是一种长期的事业。他列举了美国能源部合同外包的案例：1994年到1995年确定的24个购买项目中，有16个是通过非竞争方式授予的，这16个合同的平均年限是35年，其中12个合同的授予从未经过竞争[193]。事实上，这种现象在美国至今仍然存在。2015年，美国卫生与公众服务部政府购买服务项目中，通过非竞争方式授予的至少8706个，占总项目数的10.7%；合同年限为5—10年的有2036个，10年以上的101个。[194]长达几十年的合作，双方的合同显然不能事无巨细，更像一种框架式合作盟约，双方在合作中相互信任、相互协商，在关系上相互依赖、共利共赢，这种关系则更倾向于盟友关系。
在社会组织与政府的合作中，当购买方式竞争程度高且平等程度也高时，社会组织的角色倾向于伙伴（图4-1，象限1）。在这一条件下，社会组织通常具有较强的自主性，具备较好的服务能力，故而更容易在政府购买服务的竞争中脱颖而出赢得项目，实现在更大范围内、更深层次上与政府的合作。双方合作遵从市场规则，公开招标，合同化治理程度较高，但双方视对方为伙伴，地位相对平等，优势互补，频繁交流，共同决策。
当购买方式竞争程度高且平等程度低时，社会组织的角色倾向于代理人（象限2）。即政府作为买主占据主导地位，项目的购买倾向于采用公开招标的方式，政府与社会组织之间是典型的委托—代理关系。双方保持一定距离，为防止代理人的投机行为，政府主导合同的制定，并严格按照合同监督管理社会组织；代理人则须严格执行合同，缺少参与决策的可能性。
当购买方式竞争程度低且平等程度亦低时，社会组织的角色则倾向于管家（象限3）。即由于社会组织弱小或是数量太少，项目的获得大多通过非竞争方式，政府作为买主占据主导地位。社会组织就像生活中的管家一样，以政府命令为行动准则，愿意为实现政府目标而竭尽全力。由于对社会组织的信任程度高，合同的重要性相对降低，政府对双方合作的管理倾向于超越合同，更多地授权。
当购买方式竞争程度低且平等程度高时，社会组织的角色则倾向于盟友（象限4）。在盟友关系下，社会组织鲜有竞争对手，且有足够的能力与政府平起平坐。政府与社会组织之间相互需要相互依赖，为共同的事业而合作。由于社会组织无可替代，双方合作并不采用竞争方式，而且是长期的、稳定的，二者间的合同“更像盟约，而不是购买协议”[195]。它有点类似于市场中的合伙人制度：雇主聘用雇员为其工作，但当雇员的能力提高到一定程度，能够与雇主相比肩时，雇佣关系就有可能演变为合伙关系，合伙人拥有公司股份，参与公司决策与管理，分享公司利润。在政府向社会组织购买公共服务中，当社会组织能力增强，和政府的谈判能力提高，政社之间的关系就可能向联盟关系演变，二者地位平等，互惠互利，合作向纵深发展。
图4-1 社会组织在政府购买服务中的角色：政社关系视角
政府以购买的方式提供公共服务，既是20世纪80年代以来诸多国家政府行政改革的结果，也与20世纪90年代以来私营企业供应网链、服务网链理念的兴起与发展方向相契合。在社会分工愈加精细、交通及信息技术日趋发达、消费者需求越发多样的时代背景下，产品或服务的生产与供给不再是一个企业的独角戏，而是由不同主体联袂出演的交响大合唱。出演的主角不但包括产品或服务的供应商和制造商，而且包括运输商、仓储商、零售商，甚至包括顾客本身[196]，它们分工合作，共同构成了产品或服务生产供给的网络化链条。
从生产与供给的角度来看，公共服务合作网络与市场中服务供应网络颇为相似。事实上，仅就政社关系分析社会组织在政府购买服务中的角色，并不全面。在政府购买服务中，社会组织与政府一样，都处在公共服务生产与供给多元化主体所构成的网络链条中，把握其在政府购买服务中的角色与功能，还需要将其置于整个公共服务网链中观察。
现有文献对于社会组织在公共服务网链中角色的讨论较为稀少。吴玉霞借鉴服务链理念，提出以“公共服务链”来分析政府购买服务，指出政府在这一系统中应承担引导者角色，枢纽型组织应当承担集成的职能[197]；戈德史密斯和埃格斯从公私合作网络的管理职责角度分析了政府作为集成者、主要承包商作为集成者以及第三方作为集成者三种不同情况的案例[198]。
显然，上述讨论并不能完全概括社会组织在公共服务网链中的角色。本书认为，和市场中的服务供应网链一样，在公共服务网链中，根据其服务的类型，参与主体所能扮演的角色可以归纳为以下几种：
即社会组织是直接面向顾客（公民）的服务生产商。在传统的计划经济体制下，政府是公共服务唯一的生产者。而在公共服务供给引进市场机制，实施政府向社会力量购买公共服务机制时，私营机构、社会组织、志愿组织等都有可能成为生产者，直接为公民服务。
即社会组织不直接为顾客提供服务，而是负责整合网链资源、管理网链运营的服务集成者。在政府向社会力量购买服务中，公共服务网链日趋复杂，衍生出网络集成的需求。戈德史密斯和埃格斯讨论了政府及社会组织分别作为网络集成商在美国实践中的案例。例如，得克萨斯州政府不直接向日托中心购买服务，而是聘请社会组织做网络集成者。州政府与一家非营利组织——儿童保育协会签订协议，由儿童保育协会负责管理几个县的儿童保育供应商网络，而该协会只负责协调管理等工作，并不直接提供儿童保育服务[199]。
即社会组织的直接服务对象不是顾客（公民），而是网络中的其他主体。社会组织作为支持者，其服务对象至少有两类：一类是其他社会组织，如专门为社会组织做能力建设的非营利机构，并不直接服务于民；另一类是政府，如行业协会为政府有偿提供行业调研报告，帮助政府做好行业管理，社会组织作为第三方机构评估政府购买的公共服务的绩效等。
图4-2
在公共服务网链中的位置，实际上显示的是公共服务生产和供给过程中各个主体之间的关系。无论网链有多么复杂，它都开始于供给的起点，结束于消费的终点。那么，在政府购买公共服务过程中，位于始端的自然是服务的供应者——政府，而位于终端的自然是服务的最终消费者——公民，位于两者之间的则是各级承包者。在公共服务网链中，社会组织越是趋近于终端，意味着它越可能直接服务于民；反之，则意味着它在服务网链中的功能越是非生产性的，而越是可能具有集成职能，即在公共服务网链中承担多元主体整合协调的工作。
在这一框架下，当社会组织离公共服务网链终端较近时，它可能扮演的角色就是生产者，即只负责为公众直接提供服务，例如儿童教育机构为小学生提供放学后看管服务；当社会组织离公共服务网链始端较近时，社会组织则可能扮演另一种角色即集成者。集成者负责联络管理网络中的其他成员，整合调配资源，保障服务网链的高效运作，为民众提供高质量服务；而位于网链中间的社会组织，则趋向于作为支持者的角色出现，支持者并不直接面向公众提供服务，而是为网络其他主体（政府或其他组织）提供服务，比如，一些社会组织专注于为其他组织做能力建设。
在公共服务供给网络链条中，社会组织包括其他主体既可能只作为一种角色出现，也可能身兼多种角色于一身。这种身兼多重角色的情况，至少存在以下几种可能：一是生产者兼集成者，二是生产者兼支持者，三是支持者兼集成者。在政府购买公共服务的过程中，除了社会力量（私营机构或社会组织）作为生产者兼集成者之外，还存在着另一种可能：即政府既是生产者，又是集成者，例如，政府设有公立养老机构直接为民众服务，同时，又购买社会养老机构的服务，并作为养老服务网络的集成者，管理这一网络的运营。需要指出的是，在公共服务网链中，具备集成职能负责管理工作，并不意味着“集成者”是管制者。公共服务领域异常复杂，充分竞争的状况并不普遍，多种角色常常同时并存。
（三）社会组织在政府购买公共服务中角色的案例分析
2015年5月至11月，本项目组分赴全国六省市展开专项调研，其间与政府部门座谈，深入社区及社会组织，获得了一手资料。下文从上文所建立的分析框架出发，结合项目组调研成果，研讨我国社会组织在政府购买服务中的角色。
（1）代理人的锻造——以CD市WH区购买社区公共服务项目为例[200]
在SC省CD市，上级政府向社区延伸的公共服务项目的提供方式经历了几个发展阶段。最初，所有工作由社区两委（党支部委员会和居民委员会）直接承担，但运行了一段时间后，发现下沉到社区的政务服务越来越多，社区两委人员有限，任务量过重，不堪重负。于是2010年CD市成立社区公共服务站，另行聘用人员负责服务工作，并由社区两委兼任领导。这一体制虽解决了两委负担过重问题，但也容易模糊公共服务站和社区两委职能的边界，工作大家一起干，仍然存在分工不明的问题。为此，WH区JJ街道办事处尝试进行改革，剥离公共服务站与社区两委的领导关系，人员聘用采用岗位购买的方式，由街道办事处直接负责，从机制上保证公共服务站和社区两委的职能分开。但在实际运行过程中，仍然难以避免两委借用公服站人员的情况发生；更为重要的是，由于工作繁重，各个镇（街道）不得不聘用大量的社会人员，仅在WH区YQ街道，各类“专干”“协管员”就有100多人[201]。
为解决社区两委行政化、与公共服务站职能不清以及社区人员负担过重等难题，2014年，WH区率先改革，尝试采取向社会组织购买政务服务的方式，将涉及居家养老、残疾人服务等基本民生领域139项政务服务职能全部交由社会组织承担，2015年预算是3700多万元。[202]
然而，改革面临着两项难题，一是原有公共服务站的人员怎么办，二是去哪里找能够承接服务的社会组织。为此，WH区政府采取了折中的办法，公共服务站原有聘用人员（社会综合协管员）共600多人全部与社区解除劳动关系，与此同时，政府出台相应政策，并成立社会组织孵化中心，鼓励并帮助原有人员在自愿的基础上成立社会组织。政府通过“申请—评估—入驻—孵化—出壳—跟踪”六个流程，为初创的服务类社会组织提供办公场地、设备、信息资源等方面的共享设施，并通过非公开招标的“比选”方法，向这些社会组织购买政务服务。政府（街道办事处）与新生的社会组织签订购买服务合同，并出台购买目录、购买标准、购买办法，组织街道相关业务科室、各社区、社区居民以及驻辖区单位参与考核。利用这样的机制，2014年WH区13个街道全部改革到位，承接政务服务的社会组织共有90余家。
运行一年多来，改革取得了良好的效果：社区居委会从政务中解放出来，把主要精力放在了推动社区自治方面；公共服务站职责清晰，聘用人员相应减少，政府卸掉了人员管理的负担。例如，最先改革的WH区JY社区原有综合服务站工作的社会综合协管员20名，改革后，他们全部与社区解除劳动关系，成立了WH区阳光惠民社会服务中心承接了原有的政务服务工作。作为社会组织的成员，这些人员的工作作风得到了改观，服务也更周到、更细化。目前该社区工作人员只有8人（包括书记、主任），初步实现了社区两委锚定社区自治的主业、精简聘用人员等目标。[203]
根据上文的分析框架，当政府购买公共服务的方式的竞争程度低，且政府与社会组织平等程度亦低时，社会组织的角色更倾向于管家。在这一购买服务项目中，毫无疑问，政府一直占主导地位，大多数社会组织是在原有聘用人员基础上组建的，而且并非通过公开招标获得项目，购买方式类似于单一来源购买，并不存在竞争。在具体合作中，政府是改革的推动者、项目的设计者，甚至是社会组织的催生者；而新生的社会组织与政府之间本就存在天然的联系，它为服务于政府的改革目标而诞生，作为项目的执行者被政府信任，因而最初政府与社会组织的关系表现出较为明显的管家关系特征。
然而随着项目的推进，一些问题也逐步显现出来。一是政务服务购买项目的合理性问题。例如“办理就业失业登记证”等行政审批类事项，是否能够外包给社会组织存在争议；一些交给社会组织的项目实际上还是由社区两委人员承担，而且数量可观，据有的社区统计，这些项目甚至高达43项[204]；而社会组织也常会帮助两委做份外的工作，如“社区迎检”等。二是社会组织的能力问题。虽然承接政务服务的社会组织大部分是由原有聘任人员组成的，相对熟悉业务，也容易与社区建立信任。但以往的政务工作是社区两委及聘用人员协作完成的，改革后没有两委人员的参与，新的社会组织能否独自承担剥离出来的服务项目都还是个未知数。
事实上，在项目运行一年后，这些社会组织逐步发生了分化，有的组织已经明显表现出能力的欠缺。为此，WH区政府一方面通过严格考核梳理出一份“准入名单”，淘汰不合格的组织，将原有的90多家社会组织减少到70多家；另一方面，尝试改变购买服务的方式，采用公开招投标的方式选择合作者，购买服务不再“零门槛”。2015年3月，CJ街道原有社会组织由于绩效不佳、考核不合格而被淘汰出局，街道办事处将该项目委托当地政府采购部门向全社会公开招标，CD市TX社会工作服务中心以237.9万元的报价中标[205]。
从竞争程度上来看，此次招标共吸引了5家机构参与，其中3家符合资质要求，形成了一定的竞争态势。从平等程度来看，中标的TX社会工作服务中心不是由原有社区人员转制而来，而是一家社会工作专业服务机构，成立于2012年，由CD信息工程学院教师创办，在当地享有一定声望。但目前TX的收入仍以政府项目为主，2014年，其政府购买服务收入279.3万元，占全年收入（287.3万元）的97.2%，2015年其政府购买服务收入占比为92%[206]，收入多元化的水平还有欠缺，机构对于当地政府还具有较强的依赖性。在这一购买项目中，合同的详尽程度十分引人注目，项目招标书长达20页，详尽列举了承接方需要履行的139项公共服务职责、相关考核标准及考核办法，显示了其较高的合同化治理水平，而在这一过程中，社会组织的代理人角色正逐步被锻造出来。
NP全称为NP公益组织发展中心（NPI），自2006年成立以来发展迅速，目前已成长为国内社会组织中的知名品牌。它的发展与政府购买服务分不开，可以说，它在政府向社会力量购买公共服务中诞生，更在政府购买公共服务中壮大。在这一过程中，NP的角色也从政府的管家逐步成长为政府的伙伴。
①信任的管家
根据本文的分析框架，当政府购买公共服务的方式的竞争程度较低，且合作双方的平等程度也较低时，社会组织与政府的关系倾向于管家关系。
NP的成立源自于政府对中心创始人的信任。NP的创始人LZ毕业于BJ大学中文系，曾担任过新华社记者，也曾下海办过企业。自担任《GY时报》社总编起，LZ与公益事业结下了不解之缘。他随后曾辗转担任QYGM工作委员会总干事、BJNPO信息咨询中心副主任等职，曾和胡润百富榜合作推出国内第一个慈善家排行榜。在工作中，LZ逐渐结识了若干中国公益事业的拓荒者，认识到中国已经到了“民间公益力量崛起的时候”，坚定了投身公益事业的决心[208]。
2006年，SH市PD新区开展综合配套改革，探索转变政府职能，引入社会组织提供公共服务的途径。在此之前即2005年底，NP创始人LZ先生与PD新区社会发展局的领导曾进行过积极的沟通，表达了希望在SH成立一个专业的、旨在为初创期和中小型民间公益组织提供切实帮助的支持型社会组织的想法。这一想法刚好切合了SH市PD新区新时期发展的需要。早在2003年，时任PD新区社会发展局领导的MYL即从企业孵化器得到启发，希望能将这一概念引入社会组织领域，建立这样一种培育扶持机制。[209]于是双方一拍即合，NP的第一个注册机构SHPD非营利组织发展中心于2006年1月成功地注册为民办非企业单位。登记单位和管理单位均为PD新区民政局。
NP的成立在当时并不寻常。十年前，社会组织登记的门槛相当高，必须首先找到愿意接收的主管单位，才能到民政部门申请注册，全无官方背景的草根组织很难获得批准。NP不但迅速获准出生，而且还由登记主管机关民政部门破例直接担任主管机构，可以说，没有当时PD新区民政局领导的信任，就不可能有NP以及NP后来的发展。
在最初的合作中，NP十分弱小，政府并不清楚它究竟能带来什么。双方都是摸着石头过河，对合作内容并没有特别清晰的图景，有的只是相互的信任及理念目标的认同，那就是要致力于社会组织的培育。2006年5月，在与政府不断的磨合交流中，NP在国内首创公益组织孵化器概念，并经历近一年的“漫长筹备”，于2007年4月在PD新区正式运作，NP刚满周岁，即成为旨在为初创期社会组织提供支持的公益组织孵化器的管理者。当时孵化器项目即以政府购买公共服务的方式运作，但很明显，NP并无竞争对手。由此看来，这一时期PD新区政府与NP的合作是以充分信任为基础的、无人竞争的管家模式。
②平等的伙伴
在本文的分析框架下，当政府购买公共服务的方式的竞争程度变高，且合作双方的平等程度也得到提高时，社会组织则倾向于以政府的伙伴角色出现。随着NP与政府合作的不断深入，NP的角色也在悄然发生变化。
首先，尽管双方初期的合作并没有通过招投标形式，而是基于信任的、在不断的碰撞磨合中前行的，合同也是框架式，其明确详尽程度有限，但PD新区政府从一开始就致力于提高政府购买公共服务的竞争化程度。事实上，2008年NP拿到托管PDSLSB家园市民中心的项目，就是通过招投标的方式获得的。2009年，NP参与设计并承办的首届“SH社区公益创投大赛”更是致力于改变公益金拨付的方式，以公开的、竞争性的招投标代替直接拨款。公益创投大赛的成功举办在当时产生了巨大的示范效应，很快成为SH市各级政府乃至全国各地政府启动购买公共服务项目的重要途径。同时，进入21世纪，政府转变职能、发展社会组织的脚步一直没有停歇，大量的社会组织应运而生，NP不再无人同行。在这一背景下，NP与PD新区政府合作中的竞争水平自然也得到了相应的提高。
其次，尽管NP最初是由SH市PD新区政府通过购买公共服务方式一手扶持起来的，政府在双方关系中占绝对主导，NP依赖政府资源而生存。但在之后的发展中，NP不断增强自身的自主性，逐步在与政府的合作互动中改变了弱势地位。
根据资源依赖理论（Resource Dependency Theory），组织在生存中为了避免对环境中其他组织资源的依赖，可以选择两条途径：一是尽量将对其他组织的资源依赖最小化，二是尽量把其他组织对自身的依赖最大化[210]。
一方面，NP通过寻求多元化资源而逐步减少对PD新区政府的依赖，这种多元化既包括寻求PD新区之外的政府资源，也包括寻求政府之外的其他社会资源：
一是将业务扩展到PD新区之外的整个SH市。除公益孵化器外，NP起初的主要项目也来自于PD新区政府，如2007年承担PD新区财政局“政府向民间组织购买服务流程规范”研究课题、2008年受委托管理PDSLSB家园市民中心等。2009年，NP将业务拓展到整个SH市，承办SH市民政局委托的首届“SH社区公益创投大赛”、2010年托管“SH社会创新孵化园”、2011年托管“SH市MX区社会组织孵化园”等等；
二是立足SH辐射全国。从2008年开始，NP分别在CD市、BJ市、SZ市、NJ市、ZH市等地成立办事处，2009年设计承办“公益项目北京交流展示会”、2010年与CD市高新区合作推动青年公寓社区服务中心建设、2011年承办首届DG市、SZ市公益创投大赛、2012年托管NJ市YHT区社会组织孵化中心、协办“中国公益慈善项目交流展示会”等；
三是寻求政府之外的资源。NP“从不拒绝把企业资源引导到公益领域的各种尝试”[211]，成立伊始便注意资源获取的多样性，这些资源有国内的、有国际的，有企业的、有公益慈善组织的，合作伙伴包括NDGY基金会、CYX家族基金会、SH市慈善基金会、SH市PD新区老年基金会、LX集团、WK集团、ABS公司、ITL、NJY、SAP公司、世界银行、XG社区伙伴、XGLS会、YG全国社会创业支持网络、YGDSGWH处、JICARBGJ协力机构等。合作项目包括2007年NP协助世界银行，推动“中国发展市场”项目；2009年与NJY启动“阳光生活社区重建项目”；2010年与YC基金会举办首届“新公益嘉年华”项目；2013年与HF银行启动中国社区建设计划等。
从资金来源看，NP发展几年之后，很快就实现了收入多元化，除了政府购买项目收入之外，还有企业和基金会捐赠和项目服务收入，政府资金仅占其全部收入的30%。以2010年为例，其捐赠收入达全部收入的84%，而政府补助及提供服务收入则分别仅占12%及4%[212]，可见那时NP对政府特别是PD新区政府的依赖便已大大降低。
另一方面，NP通过不断的服务创新提升自身的能力来强化政府对其资源的依赖：
NP的迅速发展源自其强大的创新能力。2006年，它在国内首创“公益孵化器”模式，被称为近年来社会建设领域的重要制度创新，很快在BJ市、SZ市等地得到推广。随后，NP率先在国内实施了公益创投、政府购买服务招投标平台、联合劝募、公益行业交流展示会、企业CSR咨询、社区综合发展等专业性的业务模块，在业界产生重要示范效应。多年来，NP还在社会组织能力建设与绩效评估、社区公共空间托管、社会影响力投资、社会创业媒体平台等诸多领域深耕细作，积累了丰富的理论和实践经验，如今，NP已经成为国内支持型社会组织的知名品牌。
事实上，在PD新区政府和NP的合作初期，政府对于初出茅庐的NP信任有加，但依赖有限。政府并不十分清楚NP能带来什么，NP也的确没有足够的资源。因而当时双方的合作带有试探性质，2006年，NP被允许登记注册后，直至2007年才正式承接两个政府购买公共服务项目，一个是PD新区民政局的公益组织孵化器托管，还有一个是PD新区财政局有关政府购买公共服务问题的课题研究。随着NP的各种创新服务项目渐次落地，其培育和支持社会组织方面的强大能力也逐步提高和显现出来，双方的合作才不断深入，合作领域也不断拓展。2008年NP受托管理PDSLSB家园市民中心，同年NP迁入由新区政府免费提供的社会组织服务大楼，并在浦东新区发起注册“SHWLX社区服务中心”，探索NPO托管政府社区服务中心新模式。目前，PD新区所属的24个乡镇、12个街道已全部成为WLX社区服务中心的合作伙伴[213]，PD新区政府对NP的倚重可见一斑。
已有学者注意到招投标模式的实施对于政社之间从管家关系向委托代理关系转变所起到的促进作用[214]。而根据本文的分析框架，显然，随着自身不断成长强大，NP与PD新区政府间最初的依附关系发生改变，加之双方合作的竞争程度不断提高，二者之间的管家关系就开始朝着伙伴方向转变。正像LZ所说，“NP通过坚持作为一个本土NPO支持性组织的‘主体意识’，得到了更多的机会和尊重”。[215]
根据本文的分析框架，当政府购买服务方式的竞争程度较低，但合作双方的平等程度较高时，社会组织则有可能成为政府的盟友。
在我国政府购买服务的实践中，毫无官方背景的草根组织大多相对弱小，无法在合作中与政府平起平坐，很多地方的购买服务项目带有支持和培育性质，这就决定了这类社会组织不可能以盟友的角色出现。
但是，在政府购买公共服务中，有一类社会组织与政府关系密切，往往能以非竞争方式获得政府购买项目，且项目的合同化治理程度较低，合同简单粗略，合作也常常并不依照合同的执行。由于政府目标的改变或是社会组织无法完成合同，双方合作中偏离合同的现象时有发生。这类组织就是政府主办的非政府组织（Government-Organized NGO,GONGO）。
顾名思义，GONGO是由政府发起组织的非政府组织。在我国，它们大多产生于改革开放以后，是政府精简机构职能转移的产物，也常常是体制内人员退休后发挥余热的场所。GONGO本身包罗万象，类型多样，与政府的关系有疏有近，有的从一开始就是与政府分离开、独立运作的实体，有的则与政府职能部门一套人马、两块牌子。但总体说来，在成立之初，它们依赖政府资源生存，独立性和自主性较弱，且有着较强的官僚化色彩，常被人们调侃比喻为“二政府”，甚至其“非政府组织”性质也常常受到质疑，被认为是“国家在社会前哨设立的严密控制的组织”[216]。
然而，随着改革的深入，特别是政府“政社分开”、构建新型政府治理体系的努力不断开花结果，我国国家与社会的关系处在一个前所未有的重塑期，包括GONGO在内的社会组织与政府之间的关系经历着一个不断变化发展的过程。尽管目前学界有关中国国家与社会关系现状的观点不一，但不管中国是出现了多元主义的社会结构，还是法团主义的体制结构，或是依附性的社会结构[217]，有一点却是可以肯定的，那就是从总体上看，中国的社会组织在发展壮大，其自主性独立性在增强，这其中当然也包括GONGO。
事实上，虽然复杂多样的GONGO在现实中的发展并不均衡，并不是所有的机构都是一路凯歌，但总有一些GONGO能够抓住机遇发展自己，从而拥有了更多的资源、更强的自主性。相应地，随着双方力量的消长，GONGO与政府的关系也在互动中得到重新塑造，GONGO获得了更多的平等与尊重，其角色也从“二政府”向盟友演变。已有学者关注到这一变化，他们发现，环境领域GONGO与政府之间的联系正在变得越来越虚弱，而自我管理和独立的趋势正在变得愈发明显，它们与政府之间似乎可以总结为“老战友的新伙伴关系”[218]。
行业协会作为典型的GONGO也经历了这样的一个发展过程。我们这里尝试以BJ市JN协会为例，说明近年来在政府转变职能中这类社会组织在政府购买服务中角色的变化。
在我国，行业协会的发展始于改革开放以后，随着市场经济的发展，政府职能的转变，政府开始逐步退出市场，以“行业管理模式”代替计划经济时代政府“部门管理模式”。从设立方式来看，目前我国行业协会大致可以分为两类，一类是官办协会，包括政府部门改革行业管理模式直接转制而成的协会，如1993年由纺织部改制而成的中国纺织总会；政府部门发起组建且由政府官员担任领导的协会，如1980年建立的ZGBZ技术协会；以及由国有企业发起设立并由国企领导或政府官员担任领导的协会，如2000年成立的BJ市GYMS协会。另一类是民办协会，由民营企业或机构发起设立，如2003年成立的ZJ省CX材料协会。
在发展初期，政府对于官办行业协会的支持是全方位的，从办公场所到人员，再到资金、项目，无所不包。但在随后的发展中，行业协会政社不分、管办一体、责任不清的弊端也逐渐凸显出来，明确行业协会定位，加强行业协会管理的呼声也日渐高涨。1998年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于党政机关领导干部不得兼任社会团体领导职务的通知》，明确现职领导不得兼职。2001年，中国加入世贸组织，完善市场机制的要求更加迫切，随后中央政府相继出台了若干政策，旨在规范行业协会的管理，促进行业协会的“去行政化”，如国家经贸委2002年颁布《关于加强行业协会规范管理和培育发展工作的通知》，2007年国务院办公厅颁布《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，2015年中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》等。其中，2007年的《若干意见》明确提出，行业协会要“切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题。要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开，目前尚合署办公的要限期分开。现职公务员不得在行业协会兼任领导职务，确需兼任的要严格按有关规定审批。”2015年的脱钩方案更明确领导干部退（离）休三年内不得在协会任职。
在这样的背景下，同其他类型的GONGO一样，处于转型中的官办行业协会几十年来的发展并不均衡。事实上，现实中行业协会的分化相当严重，一些组织被政府允许依然以“二政府”的面目在体制内运作，如BJ市开发区协会；另一些组织则由于与政府脱钩或是政府机构撤销失去“奶爸奶妈”而苦苦支撑，如BJ市渔业协会；还有一些则在发展中积累了较多的资源，摆脱了对政府资源的依赖，获得了更高的自主性，逐步在政府购买服务中成为政府的盟友，如BJ市建筑装饰协会。
社会组织获得更高的自主性与其所能获得资源的多元化密切相关。一般说来，官办行业协会所能获得的外部资源无外乎两类，一类是政府资源，另一类是社会资源。事实上，在政府断奶及市场推动的双重背景下，已经有相当一部分官办行业协会成功地摆脱了对政府资源的绝对依赖，实现了从政府依赖向社会依赖的转型。这些协会所能汲取的社会资源包括会费、服务性收入及社会赞助等。这一现象在经济发达地区表现得尤为明显。根据李学楠的调查，无论在物质资源还是人力资源方面，SH市行业协会对于政府的依赖度都不高。在调查样本中，政府委托项目收入占协会总收入的最高比重只有20%，其中有50%的协会只占总收入的0—10%；而2002年SH市启动行业协会改革以后，政府人员已基本不在协会兼职。[219]
此外，社会组织的自主性还可能来自于政府资源，亦即它们对于政府的“职能替代”。政府在改革中将手中“不该管、管不了、管不好”的事情下放给行业协会，通过职能直接转移或是购买服务的方式，由协会承担原来政府的职责，比如说BJ市经济和信息化委员会委托BJ市电子商会负责BJ市电子信息产业统计工作。职能的转移和项目的承接一方面体现协会对政府的依附，另一方面也是协会获取资源的源泉。尽管这些让渡的职能对政府来说可能是边缘的[220]，非核心的，但让渡的结果却是协会对政府“职能替代”的切实发生：一些职能下放之后，政府渐渐不再具备履职的能力，完全依赖协会来提供服务；在一些领域（如社工服务）甚至一些主流职能也被赋予了协会，社会组织对政府的“主流替代”日渐形成[221]。协会反过来成为政府“不得不”倚重的盟友，政府反而别无选择。
然而，并非所有的行业协会都能够从政府与社会获得足够的资源，进而发展成具有较强自主性的社会组织的。那么，如何能够获得足够的资源呢？根据资源依赖理论，为了生存，组织需要获取资源；而资源的获取则建立在一个组织控制它与其他组织关系的能力基础之上[222]。对于行业协会来说，这一能力主要表现在以下几个方面：
第一，行业内垄断地位。为方便管理，我国在发展行业协会时一般采用“一地一业一会”的原则。尽管这一原则有限制竞争的嫌疑，一些地方（如GD省）已出台政策放开限制，但对于没有放开地区的行业协会来说却是强有力的保护机制，它设置了创立协会的门禁，保障了现有行业协会的垄断地位，赋予了协会独一无二的权力。“只此一家，别无分店”，政府和行业内企业别无选择，这本身便是行业协会控制能力的体现。
第二，协会的专业能力。官办行业协会一般拥有行业内一流专家，组织架构完整，管理较为规范，具备较强的服务会员、服务行业、服务政府的专业能力，能够成为其他组织倚重的对象，这是协会可持续发展的内生资源。曾任福特基金会驻华首席代表的华安德研究发现，中国GONGO在业务能力以及语言能力方面的优势，帮助其赢得了与联合国等国际组织合作的机会[223]。
第三，领导人的影响力。官办行业协会的领导人最初一般由政府或国有企事业单位现任或退休领导担任。他们在政府中人脉丰富，在行业内从业多年，往往德高望重。而无论在政府还是企业中，现职人员往往是其老同事老部下，在可能的范围内，他们愿意为老领导提供机会与帮助，这种无形的影响力同样是协会控制其他组织关系的能力的体现。
③BJJN协会的实践[224]
BJJN协会是按照全国第二次资源综合利用会议要求，经市政府领导倡议，由BJ地区从事资源节约、综合利用的企业、事业单位、科研院所自愿成立的跨行业、跨部门的非营利性社会团体组织，1988年经BJ市社会团体登记机关核准登记。2003年以来，隶属BJ市发展与改革委员会管理。目前该协会团体会员单位275家，主要为建材制品、水泥、混凝土、固废砌块及报废汽车拆解、废电子电器拆解、废纸、废塑料、废旧轮胎等资源综合利用企业。
协会的宗旨是贯彻落实国家资源节约的基本国策和把节能放在首位、提高资源综合利用效率的方针政策，促进能源资源的合理利用，提高经济增长的质量和效益，实现经济效益、环境效益、社会效益相统一的目标，在政府和企业之间发挥桥梁和纽带作用，为政府服务，为会员服务。
成立近30年来，协会以资源的高效利用和循环利用为核心，努力贯彻落实国家和BJ市资源节约的方针政策，坚持大企业办会，联合中小企业共同发展的方针，服务政府，服务企业，已成为该领域不可或缺的社会力量。
从协会所走过的历程来看，协会的发展首先得益于政府资源的获取。由于节能和资源利用一直是政府重点工作之一，因而相关领域得到了政府持续性的重视与投入，协会也因此成为受益者，获得了政府不间断的支持。成立之初，市经济委员会便批准协会自建办公场所，目前协会在CW门拥有独立办公用房约150平方米；随着政府改革的深入，从中央到地方各项简政放权的强制性政策陆续出台，BJ市发改委、市节能监察大队等部门已将节能减排与资源综合利用领域相当一部分的政策宣贯、调查研究、认证督导、查验考核等工作交予协会，如资源综合利用企业认定、在用高耗能落后电机和更新高效电机需求情况摸底调查、用能单位节能评价考核等等。2014年，协会承担政府购买服务项目共9项，委托部门包括BJ市发改委、市节能监察大队、市经信委、CP区发改委，项目金额达49.67万元。目前，JN协会已成为政府在节能减排与资源综合利用治理领域倚重的主要力量。通过购买服务的方式，协会参与政府在该领域的政策决策及执行过程，参与制定相关行业标准、行业准入条件、行业技术规范，协会的名字也常常出现在政府的文件中[225]。
同时，协会努力通过对会员、对行业的服务来获取社会资源：包括及时向会员宣传国家和BJ市政府有关节能、环保和资源综合利用的方针、政策、信息；推进节能技术进步和合同能源管理的节能新机制，推广应用节能、环保和资源综合利用的新技术、新产品；组织专家为企业提供本行业发展前景的预测与咨询；开展为会员在享受国家相关优惠政策等方面的咨询、认证服务；积极反映会员企业的意见和要求；组织专业培训；开展节能、环保和资源综合利用的经济、技术国内国际交流以及会员（企业）之间的合作交流活动等等，这些服务工作帮助协会赢得了企业的尊重与信任。这种尊重和信任不但为协会带来了较高的会费收缴率，2014年会费的收缴率达95%；也为协会带来了不断增加的服务性收入，2013年协会服务性收入37万元，2014年服务性收入上升到123.6万元，是上一年的3倍多[226]。
JN协会之所以能够获得生存发展的资源，源自于协会自身的能力。首先，“一业一会”原则保障了协会在该行业的垄断地位；其次，协会拥有一个较强的专业服务队伍。目前，协会下设四个工作部，共有专职工作人员14名（不含离退休人员），其中大专以上文化程度的占全体人员的86%，50%拥有中级以上职称，同时拥有一个由近百名资深专家组成的专家组；第三，协会的领导人具有较强的影响力。协会历届理事长均为政府官员，2000年到2015年由原市发改委相关业务处长HQ担任理事长。[227]HQ是节能与资源利用领域资深主管，对相关政策把握精准，对政府与企业人员具有相当的影响力，这对于协会获得政府和社会资源都有着很大的帮助。
应该说，作为典型的GONGO,JN协会的官办色彩较为浓厚。直至今天，协会与政府相关部门的关系仍然十分密切，而且由于“一业一会”的政策，行业协会基本上处于垄断地位，它们之间的合作并没有强有力的竞争者，合同化治理程度也并不高。
但经过多年的转型发展，协会与政府之间关系也在悄然发生变化：一方面在政府简政放权和行业协会去行政化的强制性政策下，政府向协会购买服务的项目呈逐年增长之势，2013年协会的政府项目只有6项，2014年政府项目则比上年增长了1/3。这在某种程度上可以看作是政府对协会依赖性的增强，在行业管理领域，大部分官办行业协会没有竞争者，政府需要通过行业协会来实现治理目标，已有的行业协会就越来越被政府需要；另一方面，协会通过自身的努力正逐步摆脱对政府资源的绝对依赖，获得更多的自主性。协会的会费收入一直是收入的主要来源，占总收入的50%以上，政府项目收入所占比重并不高，2013年协会政府项目收入占总收入的21%，2014年这一比重更下降到17%。而服务性收入则呈现增长之势，2013年协会咨询等服务性收入占总收入的18%，2014年这一比重则跃升为42.6%[228]。因而可以说，经过20多年的发展，协会的能力正逐步提高，在政府购买服务中正一步步获得更加平等的地位，其角色也逐渐从“二政府”向政府的盟友转变。
从公共服务网链视角来看，社会组织在政府购买服务中的角色可以分为生产者、支持者和集成者三类。然而在现实生活中，有相当一部分社会组织身兼多职，本文以相关组织为例，具体分析它们“一身多角”的情况。
DJY市SS社会工作服务中心成立于2009年9月，是经过DJY市民政局核准登记的民非社工机构。中心秉承“助人自助，自助助人”和“上善若水、润物无声”的服务理念，主要在农村社区、城市市区、学校、养老机构开展社区发展、儿童、妇女、老人、少数民族等方面的专业社工服务，拥有专职人员13位，兼职人员2位。
中心从成立伊始便得到了政府的强有力支持。2008年汶川地震，全国乃至全世界的社会组织涌入SC省帮助灾区重建。然而大多数外来组织注定要离开，为了建立一支“不走”的社会工作队伍，DJY市积极鼓励本地社会组织的建立，SS社会工作服务中心便在其列。2009年开始，市政府陆续给予中心100万元支持资金，并提供了500平方米的工作场地。三年后，政府的支持主要采用购买服务的形式。2014年中心总收入158万元，其中50%来自政府购买服务项目。[230]
在政府购买公共服务中，SS社会工作服务中心的主要角色是生产者，即直接为社区百姓提供社工服务。其服务内容主要有以下三类，一是特殊青少年帮扶服务，包括留守儿童、单亲儿童的帮助、特殊青少年的矫正、帮教与安置服务等。如“童缘有爱”留守儿童社会工作项目，中心在TM镇JL村建设了JL课余辅导班，开展了课业辅导、小组、社区氛围营造、家长沙龙、教师培训、主题班会等各种活动50余次，服务儿童达有2463人次，旨在帮助孩子加强安全意识、养成良好卫生习惯、提高社交及组织能力，并帮助家长（监护人）学会如何照看孩子，如何与孩子沟通；二是为老服务，在社区、养老机构建立社工站，通过个案及小组服务的方式直接为老人提供生活帮助。如“ZLTL”项目，DJY市社会综合福利院通过购买服务的方式邀请中心在福利院建立社工站，入驻社工开展新入院老人适应性个案管理服务、个案危机预防与干预处理、康乐性及专业性系列小组活动（养生经络操、哈哈尼小组、丝网花小组、电影欣赏、歌唱小组、生日同乐会）等，提高了老年人的生活质量，使福利院成为老人们安度晚年的幸福家园；三是社区发展服务，通过一系列的服务活动，吸引社区居民参与互动，促进居民间的认识与沟通，营造社区和谐氛围，促进社区融合。如“民族团结、和谐社区”项目，入驻少数民族比较集中的BJ街道LTW社区，根据少数民族人士的特点，协助他们满足迁入新社区后面对生活、经济、个体发展、群体共融等各方面的需求，并充分发掘各民族的文化特色、促进民族间的文化交流，从而拉近了社区与居民的距离。
除了担任公共服务的直接生产者之外，SS社会工作服务中心还兼任公共服务的支持者角色。在社工服务中，中心发现DJY市的社工人才缺乏，人员的素质有待提高，整个DJY市仅有专业社工90名，社工员44名，因而中心开展了面向全社会的社工培训工作，为本土社工提供专业理论教育、能力建设、实践锻炼、在职培训机会；同时，由于意识到社区的发展仅仅依靠政府及外来力量远远不够，更需要的是社区内生力量的凝聚与释放，因而中心将一部分精力投入到社区社会组织的培育发展方面，例如，“幸福里有爱”政府购买服务项目中，中心为DJY市XF镇YA社区培育出“YL艺术团”“助老中心”“YA社区志愿者服务队”三个社区社会组织。三个社区社会组织成立以后，已经开始承担社区相关服务工作，如YZ艺术团已经承接了社区的重阳节庆祝演出、社区居民的舞蹈培训等服务，助老中心开展一对一结对助老帮扶等。这些工作虽然是公共服务供给的重要保障，但已远离公共服务网链的终端消费者，是典型的支持性服务。
SHFYHX青年公益事业发展中心成立于2011年7月，是一家专注于创新社会治理的支持性社会组织。中心成立时间并不长，但发展十分迅猛，目前中心在SH及ZJ设有4个分支机构，在SH之外建有6个办事处，共有全职工作人员约70多人，平均年龄29岁。目前，中心收入全部来自于政府购买公共服务，项目覆盖SH的30个街道，遍及全国近十个省市。2015年中心承担的社会治理类公益项目收入达800万元，预计2016年收入将增加1倍，达到1500万元。[232]
中心的定位非常明确，即不做直接提供公共服务的生产者，而是做社会治理的支持者，通过创新治理来缓解或者消除发展中城市的社会性问题。它的业务主要有四大类，一是发现并培育有治理能力的社会组织；二是社会治理创新性解决方案的设计与实施；三是构建及托管社区治理平台；四是治理型专业社工培养。显然，根据本文的分析框架，上述四大业务都不属于直接生产的范畴，其中第一和第四类是支持类社会组织的通常业务，其服务对象是社会组织，目的是提高这类组织提供公共服务的能力，属支持类范畴；而第二类和第三类则实质上是公共服务网络的设计与管理服务，有着强烈的集成化色彩。
作为公共服务的支持者，目前中心主要以社会组织孵化项目的方式，在区或街道层级为政府提供培育社会组织的一揽子服务。它所培育的对象类型可以多样，包括注册与非注册社会组织、社区自组织、社区单位的志愿者组织以及各类居民自发形成的组织，但必须属于治理型社会组织，即秉持多元协同，共治共赢的理念，专注于社会问题，愿意接纳甚至推动其他社会主体共同参与、在协商中共同设计并实践项目与服务。
目前，我国支持类社会组织发展迅速，有老牌的SHYL公益事业发展中心、NP公益组织发展中心等，也有像FYHX青年公益事业发展中心这样的后起之秀。面对强大的竞争对手，FYHX还是凭借自身的能力在政府购买服务中赢得了一席之地。这是因为，一方面，我国社会组织的发育还不成熟，政府在购买公共服务中常常出现“有项目、无组织”的现象，更难以形成竞争性局面。近年来，各地政府都将社会组织的培育作为重点工作之一，安排专门的预算资金来支持社会组织的发展，因而这一领域的政府资源相对丰富；另一方面，FYHX的孵化理念较为先进，得到了许多地方政府的认可。中心认为，社会组织在生存发展中面临六个短板，即需求定位短板、项目设计短板、资源募集短板、专业服务短板、内控管理短板、绩效评估短板，必须对应每一个社会组织的独特属性，结合社会与区域发展来帮助其个性化成长，才能变短为长，使其能够在社会中真正立足。到目前为止，FY-HX所承担的社会组织孵化项目已达9个，其中SH市4个，外省市5个。
作为公共服务的集成者，FYHX主要提供两方面的服务，一是社会治理创新性解决方案的设计与实施，即围绕某一社会需求或者某一社会问题，基于多元参与，协同共治的治理原则，结合各参与主体以及外部环境，设计包含整套具体操作手段的解决方案，并提供托管服务。比如，在ZJ省PH治理企业门口乱设摊问题，解决城市管理难疾：动员政府、企业、社会组织、职工乃至于商贩共同参与方案设计，建立销售规范区域，通过评比引入相对优质商贩，完成摊贩群体分流，并建立摊贩协会。通过严格执法，来消除顽固摊贩。通过企业配合，既满足职工的刚性需求，让摊贩合理生存，又维持良好的秩序。目前中心承担的此类项目有7个；二是构建及托管社区治理平台，即结合“多元协同”的理念，针对各级政府部门的切实需求，设计包括托管能够促进社会组织得到持续发育，服务项目得到顺畅实施的平台。在平台上进行供需的深度对接，通过项目实施来形成团队，并依靠制度来保障团队、项目的顺利运行。目前，中心承担的该类项目有23个，包括以下六类平台服务：以街镇党建服务中心为核心的治理支持平台、以街镇社会组织服务/孵化园为核心的治理支持平台、以街道生活服务中心/文化中心为核心的治理支持平台、以街道志愿服务中心为核心的治理支持平台、以社区公益基金会为核心的治理支持平台、在区县层面建立的各类社会治理平台。
SH基督教青年会、基督教女青年会（以下简称青年会）是一家历史悠久、具有国际性和基督教背景、非营利性的社会服务团体。自1984年复会以来，SH基督教青年会、女青年会致力于社会服务、教育培训、海外交流以及特殊人群服务等项目，为需要帮助的群体提供充满爱心的服务，目前在SH市区建有八个服务点，服务还延伸到NX、NMG、SC等省区和DJY市等地。
作为中国政府购买服务的第一个吃螃蟹者，青年会在公共服务提供中积累了诸多经验，业务不断拓展，2011年所承担的政府购买公共服务项目金额即达286.63万元。在这一过程中，青年会的角色也从单一变得多元。
首先，青年会是公共服务的生产者。青年会拥有一支专业化程度较高的工作团队，截止到2012年底，青年会有同工141人，义工4000余人。目前青年会[234]通过公开竞标的方式，接受政府委托管理的社区服务中心有八个，包括PD新区LS市民会馆、PD新区WF科普中心、HP区人民广场街道公益组织服务总社（人民广场老年活动中心）、LW区DPQ街道家庭儿童服务指导中心、DPQ街道社区文化活动中心、HH区活动中心、SH市青少年科技探索馆、TMX社区公共体育中心，这些中心与HA早期儿童教育中心等机构共同构成了青年会社会服务系统。该系统的服务对象实现了从儿童到老人，从普通人群到特殊人群的全覆盖，服务内容从生活照顾到精神照顾，全面多样。比如，养老服务、儿童早教服务、自闭症儿童服务、精神病日间照料等，青年会作为生产者直接为百姓提供服务。
其次，青年会还在公共服务中扮演支持者的角色。青年会下属的HA社区服务管理中心将培训和建立社区服务管理专业队伍与志愿人员队伍、组织非营利机构学习交流、共同提高运作能力等工作作为服务的重要目标，多次举办社区服务人员的培训及交流活动，比如，2000年，SH基督教青年会根据SH社会发展状况及医疗看护专业化的发展趋势，结合“社区护理员”培训计划（挪威王国政府资助），推出了社区护理员培训课程，为社会输送大批居家养老、医院照顾和敬老院护理领域的专业从业人员。[235]
再次，青年会在公共服务中也承担了集成者的职能。这主要体现在对社区服务中心的服务项目设计整合及对市民求助热线的管理上。青年会对社区服务中心的托管并不是简单被动的受托管理，而是从项目设计到运营的一条龙服务。由于是新生事物，罗山会馆初建时期的项目最初都是由政府根据主观判断事先确定的，但运营了几年后，青年会根据居民的需求重新设计了服务项目，当初政府设立的项目大多被替换；而对于DPQ街道社区文化活动中心，青年会则从一开始就参与了其建造、设计的过程；[236]1997年，青年会受PD新区委托管理“999”市民求助中心，并在罗山会馆设置了一个24小时为PD市民排忧解难的求助热线，服务网络由志愿者组成，提供道路交通信息、导购投诉、家电维修、医疗保健、家教家政等免费或低价的便民服务[237]，青年会作为一个资源的整合者、集成者、分配者，以另一种方式为百姓生活提供了极大的便利。
（四）存在的问题
从政府购买公共服务的方式来看，目前我国各地所采用的主要方式还是非竞争性方式，如BJ市SY区购买公共服务的方式主要有三种，即公益创投、定向委托和招投标，其中定向委托是主要方式；[238]SH市政府购买服务方式则分为两大类，一类是定向购买，一类是招投标，而定向购买是主要方式。[239]
与此同时，在采用招投标方式的地方，政府购买服务的合同化规范也有待完善。在本项目组调研中，几乎所有的地方政府部门都提到，购买服务的标准不清、绩效难以评估，这就使得购买服务的相关合同难以细化，很大程度上甚至具有某种形式主义的特征。购买签约伊始，合同就不具备足够精细的规定和有效的约束力。从这一情况推断，多数社会组织在购买服务中可能承担的角色，实际上是以非竞争方式获得项目的“管家”和“盟友”。
从社会组织能力方面看，目前，我国各地区社会组织的发展不平衡，发达地区及改革试点地区社会组织相对成熟一些，但总的来说，社会组织的能力较弱，例如BJ市SY区社会组织存在的较大难处就在于：经费来源渠道不稳定，专职工作人员较少，留不住人才。场地方面，很多社会组织经常更换租借的场地。资金短缺、人才匮乏、居无定所是目前很多社会组织的现状。[240]
社会组织能力情况还可以从民政部门对全国社会组织的评估结果得以证实。2007—2013年，民政部共评估全国性社会组织超过900家，占符合参评条件的全国性社会组织的70%，共791家获得了评估等级，其中能力较强的5A等级只占获得等级组织（791家）的9%，4A等级的占31%，大量社会组织只获得3A等级（占53%），处于勉强维持的状态。[241]
BJ市也从2010年开始对市本级的社会组织开展了评估工作，2010—2014年获得评估等级的市本级社会组织共1113家，其中5A级社会组织占比也只有15%，4A级的占38%，3A级则占39%。[242]然而，上述获得等级的社会组织只是在民政部门正式登记注册的社会组织中的一部分，大约还有30%的组织没有参评，更重要的是，社会上还存在着大量没有注册的备案组织，如2014仅BJ市就有备案的社区社会组织18195个，[243]它们的能力更为有限。
目前，大部分社会组织位于公共服务网链的终端，扮演着公共服务生产者的角色，而位于网链的始端，代替政府承担网络设计、资源整合与管理等集成功能的社会组织并不多，真正能够担任集成者角色的大多是有一定规模的公益支持类或枢纽型社会组织。
值得关注的是，近年来，社区公益服务中心发展迅速，已不局限在SH市、BJ、GD等地，例如，项目组的调研地NB市ZHH已于2014年11月成立了区社会组织公益服务中心，因而上述公益支持类社会组织的统计数据可能已经发生了很大变化。此外，本项目研究中的“支持者”，实际上并不能等同于“公益支持类组织”，社会上存在大量像SS社会工作服务中心一样的组织，它们既是公共服务的生产者，又为政府或其他社会组织提供支持型服务的机构，这部分机构数量目前尚难估量。
三、公共服务的消费者：社会公众
公共服务的消费者，即公共服务的受益人，通常意义上是指特定行政区域范围内享受政府提供公共服务的特定公众。
实际上，在我国，国家的社会主义性质和政府的人民属性，使得改革前后公共服务供给的最终目标都是一样的，即满足社会公众享用优质公共服务的权利。尽管如此，改革前后的变化在于：在传统的计划经济体制下，公众被动接受政府提供的公共服务，而在改革后，公众成为购买过程中的主体之一，积极履行对政府供给的公共服务进行监督的权利、对公共服务的最终评价权利以及对公共服务项目范围的选择建议权利。
（一）社会公众参与购买公共服务的总体状况
在政府购买公共服务的视域下，公众是主体结构的四元主体之一，是公共服务的终极享用者和消费者。但是，项目组的调研显示，目前，无论在理论上还是实践中，公共服务的消费者都还没有得到足够的关注，而且在购买过程的四元主体结构中，消费者实际上处于相对弱势的地位。一方面，政府购买公共服务的过程，不同于私人购买商品的市场过程，在私人购买商品的市场活动中，购买主体往往就是消费主体，因此，消费主体在购买过程中拥有绝对主动权，购买能否实现，取决于消费主体的意愿；但是，在政府购买公共服务的活动中，购买主体与消费主体是相互分离的，虽然消费主体的满意是购买过程的最终目标，但是购买公共服务能否达成，实际上取决于购买主体的意愿，而消费者却成为购买过程中相对弱势的一方。另一方面，我国购买方式的转变刚刚起步，无论是购买者还是消费者，尚未对消费者的作用予以足够的重视，尤其需要指出的是，消费者自身往往也以搭便车的心理对待公共服务供给中的种种弊端。
（二）社会公众在购买公共服务中的基本角色
消费者作为政府购买公共服务的主体之一，在购买过程中具有三重角色：确定公共服务购买的范围和方向；完善公共服务购买流程，使购买程序更加合理高效；监督政府购买的公共服务的绩效。
一般来说，公共服务，尤其是基本公共服务之所以主要由基层政府提供，是因为其主要服务于公众的日常生活。因此，消费者对于需要提供什么公共服务，至少对于需要解决哪些难题和不便，往往具有切身的体会，这就是基本公共服务的需求来源。忽视消费者的需求，政府凭着想当然提供公共服务，往往会“好心办坏事”，甚至演化成为“形象工程”。如前所述，项目组在HN省TH县调研时发现，国家为解决生产性公共服务的需求，每年专款专项投入大量资金，TH县位于省南，在气候水文条件方面与省北有很大差异，很多建设的生产性设施在当地不常用或用不到，因此，一直荒废甚至屡屡被盗，政府浪费了大量资金，却没有解决问题。[244]消费者参与需求制定，则可以较好地解决这一问题，使政府购买的公共服务真正符合消费者的需求。
另一方面，随着公共服务供给种类和内容不断丰富、消费者的需求日趋多样，政府需要保持公共服务供给的公益性。政府提供的公共服务与私有购买的服务的最大差别，即在于政府购买始终要以社会的公平正义作为核心价值取向，公共服务的提供具有补足社会短板的职能，在公共服务的供给中，需要优先考虑弱势群体的诉求。因此，消费者广泛、公开的参与，是保证公共服务供给保持公平正义，免于强势群体裹挟的重要途径。项目组调研发现，CD市WH区在公共服务资金的使用方面充分调动辖区内居民的积极性，既保证了资金的有效利用，又保持了资金使用的公益性。2007年开始，CD市辖区的村、社区每年根据人口、面积等指标，可以从政府财政预算拿到一笔用于公共服务的财政资金，即公共服务专项资金，共有20万—30万元。项目组在对WH区YL街道YL东路社区书记YJH的访谈中发现，在对这笔资金的使用上，辖区内的居民发挥了积极的作用。YL东路社区有6300多户，1.6万的人口，属于CD市老旧社区，小区设施相对落后，面对众多的居民需求，每年20万元的公共服务资金不可能满足各方需要。因此，该社区以自下而上的方式决定资金的使用，首先挨家挨户征集消费者需求，其次以户为单位选择议事代表，由他们代表社区全体居民对居民核心需求进行表决，决定20万元公共服务资金的使用。[245]从2007年至今，这种自下而上的决策方式既保证了每年公共服务资金使用的公益性和有效性，也培育了居民的参与能力，塑造了社区的凝聚力。实践证明，消费者的积极参与可以保证购买公共服务不偏离公平正义的基本目标，有助于政府保持购买公共服务活动的公共利益取向。
如前所言，政府提供公共服务是法定责任，是政府直接提供，还是以向社会力量购买的方式提供，取决于不同方式的成本/效益核算同时，政府向社会力量购买公共服务也具有不同的形式。由于公共服务自身的特殊性和复杂性，并非所有公共服务都适合采用购买的方式来供给，也不是所有的公共服务购买都要以竞争性方式进行。就既有实践经验来看，对于相对简单的公共服务如环卫、垃圾处理等，往往适宜以竞争性方式进行购买，且通过购买获得的公共服务绩效好于其他方式；但是，一些复杂的公共服务，如社工、心理咨询师等开展的服务类项目，就不适合以充分竞争的方式进行。在这一过程中，消费者作为公共服务的受益人，对于公共服务供给方式、供给质量、供给过程中的缺陷有着直观而切身的感受，因而是公共服务供给方式选择的最佳决定者。经验表明，根据消费者的反馈，往往可以更好地确定公共服务的供给流程，完善购买程序。
在政府购买公共服务的过程中，由于购买者并不是公共服务的消费者，因此，监督社会组织提供等值的公共服务成为一个重要的问题。消费者参与政府购买过程，有助于弥补购买者的监督不足，同时促进公共服务供给体系的完善。一方面，消费者是政府购买公共服务的最终受益人，消费者的满意度是公共服务供给水平的主要衡量指标；另一方面，对于处于公共服务供给链条末端，扮演生产者角色的社会组织而言，消费者对其真实的工作状况、专业水平、服务质量有着切身感受，更容易对这类社会组织进行监督。
在NB市HS区居家养老服务的购买中，消费者积极发挥作用监督服务人员的工作时间、工作质量，一旦发现服务不足现象将在经费划拨中扣除相应部分；对于消费者评价好的服务人员还会给予精神和物质上的奖励。通过消费者的积极参与，长期以来HS区居家养老服务的购买工作取得了良好效果。
（三）存在的问题
在政府向社会组织购买公共服务的过程中，消费者是受益主体，政府购买公共服务的目的，是为了满足消费者不断多样化的公共服务需求。但是，本项目组的调研显示，在实际操作中，消费者却成为四元主体结构中最为弱势的一方。
在政策法规层面，消费者在购买初期的参与权、在购买过程中的监督权以及购买终结参与反馈的权利迄今为止尚且缺乏明确的政策依据。在政府向社会力量购买公共服务的制度安排和规定中，目前还没有明确的关于消费者权益和义务的规定，甚至缺乏宣告式的社会义务规定。
在操作层面，由于传统购买模式的惯性，消费者依旧被视为公共服务的被动接受者。按照政府向社会力量购买公共服务的机理，政府购买公共服务的初衷并不仅仅是为了提高公共服务的供给效率，更应该是提供符合消费者需求的公共服务，因此，忽视消费者的主体地位的观念和做法，实则是与购买公共服务的宗旨和机理背道而驰的。在调研中，项目组发现，为数不少的购买者在实际操作中忽视消费者的主体地位，因此出现今年张书记送书，明年李书记送戏的现象。一些送上门的服务，并非消费者急需的公共服务，而公众急需解决的困难，却没有相应有效的公共服务。上海大学、上海社会科学调查中心联合进行的电话调查显示，上海19.02%的被访者认为，社区最大的烦恼是“公共服务不到位”。[246]这也从一个侧面说明，目前购买服务缺乏消费者的参与。
所谓消费者参与政府购买公共服务的程度低，在实践中表现为两个方面：一是消费者参与在政府购买过程中可有可无；二是消费者缺乏专门的救济途径。
第一，虽然在理论上消费者是政府购买公共服务的主体之一，应在购买公共服务需求的确定、购买过程的监督与购买结果的评估中发挥积极的作用；同时在《政府购买服务管理办法（暂行）》中也明确规定了消费者具有评价权，“财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制……对购买服务的数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价”。但是，在实际操作中，消费者的参与并没有受到应有的重视，在某些时候和某些情况下，消费者的参与甚至只是作为一种形式或陪衬而存在。本项目组在HN省TH县的调研发现，消费者的参与仅仅表现在项目验收时村民代表签字，且派去的村民往往是村委会成员，作为消费者的村民在立项到结项的过程中，几乎没有话语权。本项目组在城市的调研中也发现，目前只有少数地区少数项目，例如养老等服务的购买，在运行过程中将消费者的评价纳入绩效考核体系，相形之下，大量的政府购买公共服务项目中，消费者的评价权尚未得到相应的落实。
第二，消费者缺乏专门的救济途径。政府购买公共服务救济制度，是指在政府购买过程中各参与主体及其利害关系人的合法权益受到或即将受到侵害时，为了确保权益状态圆满或实现，通过排除侵害、督促履行、补偿或赔偿损失等形式或程序对受侵害主体的合法权益进行法律救济或事实行为的制度。目前，我国各级政府实际上是通过《政府采购法》规范和指导政府购买公共服务的运行，因此，政府购买公共服务的救济指导，实际上也就沿用《政府采购法》的救济制度。但是，如前所述，政府采购与政府购买公共服务在主体结构上存在着很大的差异：在政府采购中，政府是购买者也是消费者之一，政府采购的物品或服务常常是为政府服务的，至少政府是服务受益人之一；但在政府购买公共服务中，政府是购买者却不是消费者和受益人，实际的消费者是作为服务对象的社会公众。[247]两种行为在主体结构上的差异，使得消费者在政府购买过程中处于较为尴尬的境地，即消费者是服务的最终享用者，却游离于购买合同之外，对购买过程缺乏监控能力和资格，而沿用《政府采购法》管理政府购买公共服务，则进一步加剧了消费者在购买过程中的弱势地位。在政府购买的相关救济制度中，生产者的救济途径有询问、质疑、投诉、行政复议和行政诉讼等；购买者也根据购买合同，使用民事诉讼、仲裁、调解、和解等救济方式；相比之下，消费者却缺乏有效的救济手段，也间接导致了消费者的低度参与。
项目组调研发现，参与渠道的限制，是导致消费者参与式微的主要原因，但是，消费者自身权利意识薄弱，也是消费者的地位和角色难以得到充分发挥的一个重要因素。一方面，消费者不愿花费时间与精力参与公共服务的设计、监督与评估过程；另一方面缺乏权利意识与政治责任，不愿主动争取应有的权利。以社区公共服务的供给为例，社区公共服务的供给与辖区内的每个居民都息息相关，但是，在实践中，只有很小比例的居民，且多为退休人员与原街道、社区的工作人员对购买公共服务的内容、方式、效果积极进行监督，大量居民对此往往相对淡漠。
四、公共服务的评估者：第三方机构
作为政府购买公共服务的重要环节，绩效评估的有效运作是保障政府购买公共服务的关键。
简单地讲，评估是指“做了什么样的事情”，以及“获得什么样的效果”。在政府购买公共服务中，所谓评估，主要是围绕合同执行状况与项目资金使用情况进行的绩效评估。一般来说，“公共服务购买项目的评估可以分为对机构资质的事前评估、承担项目服务期间的中期评估、公共服务最终结项评估等三类评估”。[248]
在传统的计划经济体制下，公共服务的评估是由购买者承担的。在新的历史条件下，为了保障评估结果的专业性、独立性和客观性，在政府购买公共服务中，往往引入第三方评估机制，执行和实施政府所购买的公共服务的评估。实际上，随着政府向社会力量购买公共服务的推展，第三方评估正在逐步成为政府购买公共服务体系结构和流程的有机组成部分。为此，本项目组研究的评估，主要是探讨以第三方为主体的评估机制，也就是通常所说的第三方评估。
所谓第三方，一般是权威性和专业性的中介机构或组织。相比于购买者评估和生产者自身评估，第三方评估具有专业性、独立性与客观性的优势，其具体体现在：
（1）专业性。评估需要标准化和可操作的评估方法、完备的评估指标体系，因此，评估对专业性的要求比较高。与购买者相比，第三方组织多由该领域内的专业人士组成，在专业领域具有很大的优势，且熟悉评估流程，因此，其评估结果更具有权威性。
（2）独立性。第三方组织既独立于购买者也独立于生产者，独立的身份使得第三方可以独立收集信息，其独立的身份使得第三方的评估结果更容易得到消费者的认可。
（3）客观性。购买者评估、生产者自身评估，甚至消费者评估，都可能因为利益关系使得评估带有浓厚的主观色彩，第三方作为独立法人，不是政府购买公共服务的利益相关者，从而可以有效避免这一弊端。
（一）第三方机构参与购买公共服务总体状况
随着政府购买公共服务工作的不断推进，绩效评估成为购买管理过程中必要的一环，“第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统体制下政府自我评估的缺陷，可以显著提高评估结果的客观性和公正性”。[249]
目前，我国政府购买公共服务的第三方评估工作尚处于起步阶段，尽管如此，第三方评估工作在一些地区已取得了一定的进展和经验。BJ市政府委托第三方机构如NP公益组织发展中心、SH市YL公益事业发展中心、正规的会计师事务所等定期对所购买的项目执行情况和财务状况进行监督、审查并提出相关建议，BJ协作者社会工作发展中心也曾作为第三方受政府邀请对16家社会组织承接的服务项目进行评估。在GD省DG市2011年发布的《政府购买社会工作服务考核评估实施办法》中，立项评估和前期评估可参照中后期评估进行，分为机构自查、实地检查和联合验收，评估方式主要是通过联合第三方评估机构对社会组织的社会工作专业服务、服务量及服务成果、服务质量、运行管理进行评估。2011年，SH市JA区出台了《关于JA区社会组织承接政府购买新增公共服务项目资质的规定》，JA区社会组织联合会作为第三方机构对项目过程进行整体评估，即项目前期对社会组织资质、能力、信誉、业绩等的评估，项目中对项目执行情况的全程跟踪、项目后对绩效和资金使用情况的审计。
（二）第三方机构在购买公共服务中的角色
主要指在购买之前，通过引入第三方机构，就公共服务“是否需要提供、如何提供、提供水平”等一系列问题展开评估。具体内容包括：区分公共需求与私人需求，保证政府购买服务以及公共财政支出的公共性；区分基本公共服务需求与增量公共服务需求，实现基本公共服务标准化，保证公共服务供给的公平性；区分各级政府在公共服务供给中的基本职责，保证中央、地方各级政府部门明确自身应该承担的公共责任，切实做好本级责任内的公共服务供给工作。显然，在这一过程中，评估机构实际上充当着公共服务需求测量者的角色。
主要指在购买公共服务过程中，当需求评估确定后，作为提供者的政府一方，基于服务方案的内容，通过引入第三方机构，对服务方案的可行性问题进行专业化评估。供给评估主要涉及成本效益评估，即以效率原则为标准，选择成本和效益比例最为适当的生产者作为公共服务的承接者，并且重点评估服务方案可行性，确保服务方案符合政府购买服务的工作目标要求。
具体内容包括：区分某项公共服务由政府直接生产还是间接生产，一般而言，纯公共服务优先考虑政府直接生产，准公共服务优先考虑政府间接生产；若采取直接生产方式，区分采用权威制还是契约制组织生产，一般而言优先考虑契约方式以提高供给效率，若不适合以契约方式提供再以权威方式提供公共服务。
显然，在这一过程中，评估机构实际上充当着公共服务供给测量者的角色。
主要指第三方机构对承接主体承接服务的不同阶段，尤其是服务效果进行及时、有效的专业化监测，以实现提升政府绩效、平衡各利益主体诉求与满足公众需求的多方目标。
具体内容包括：以降低财政支出为核心的成本核算，以实现政府公共服务目标的产出核算，以及以满足社会公众公共服务利益需求的效果核算。
显然，在这一过程中，评估机构实际上充当着公共服务结果评估者的角色。
主要指对于政府购买公共服务的流程的合法性、合理性和公正性进行评估，以确保购买流程的程序正义。
对于很多政府购买公共服务的产品而言，生产与供给环节是同一过程，至少有密切关联，因此有必要加强对供给流程的评估监督。这其中主要包括信息公开机制与过程评估机制。
信息公开机制，即按照《政府信息公开条例》细化政府购买公共服务中的信息公开办法或细则；第三方评估结果动态发布，公布购买信息、项目进展信息、结项和审计信息等；针对社会公众关心或疑惑问题给予解答，对信息的误读与扩展等进行纠正和引导。
过程评估机制是基于过程质量控制的评估机制，认为“从顾客需求、产品实现到测量分析和改进等一系列过程是一个完整的、不能断裂的系统”[250]，第三方评估机构可以利用其专业优势实现对购买过程全方位、全过程的绩效评估，从而保证服务质量。
显然，在这一过程中，评估机构实际上充当着政府购买公共服务流程校正者的角色。
综上所述可见，引入第三方评估机制，可以利用第三方机构的独立性和专业性优势，对于政府购买公共服务的需求、供给状况，社会力量生产和供给的公共服务的综合绩效进行监测和评估，保障政府向社会力量购买公共服务的实质正义和程序正义。引入第三方机构评估机制有助于平衡各方利益主体的诉求，更好地推进政府购买服务工作，确保服务目标最终得以实现。
（三）存在的问题
目前，在政府购买公共服务领域，独立法人第三方机构评估的法律地位和实施机制尚不明确和健全。
2012年9月国家财政部颁布的《预算绩效管理工作规划》（财预[2012]396号）明确提出，要完善绩效评价主体，强化财政部门、预算部门绩效评价主体功能，探索引入第三方评价。
2015年1月1日起施行的新《预算法》，高度重视预算的绩效管理，并在法律层面启动了第三方参与预算绩效评估的工作。
由此可见，国家已经在法律法规层面强调注重建立健全独立法人第三方机构评估的制度规范。
与此同时，我们也应该看到，独立法人第三方机构评估在实施细则层面尚不清晰。对于第三方评估机构的遴选制度、第三方评估的法律效力以及评估机构承担的责任，尚未得到国家法和行政法意义上的建立和明确阐述，因此，在政府购买公共服务的实际操作过程中，第三方评估仍有很大的随意性和间断性，评估过程流于形式，评估结果束之高阁。
项目组在TH县的调研发现，虽然在生产性公共服务的购买中已经引入了第三方评估机制，但是，相关评估还缺乏强化生产者在项目管理与资金管控方面的措施，通过第三方评估改变原有购买服务运作方式的效用和效力尚待强化。
专业性是指第三方评估者对评估理论和知识的要义、评估工具的使用、评估结果的阐述等非常熟悉，拥有人才技术优势，能够制定科学合理的评估指标体系，设计严谨科学的评估模型、运用定量与定性相结合的评估方法对政府购买公共服务的过程、结果等进行定期评估、跟踪评估，评估结果具有更强的可检验性和可比性。[251]因此，评估的专业性不仅需要专业的评估人才，也需要充分掌握评估对象的信息。
目前，我国的第三方评估属于刚起步阶段，其专业性不强，具体表现为，一方面，第三方评估机构的人才优势不明显，很多评估者缺乏专业的评估能力与技巧，由此出现评估指标权重失衡、消费者满意度测评简单、抽样方法不科学甚至是按照相关部门安排选取调查样本等极不专业的情况。另一方面，第三方评估机构为了节约成本，没有持续跟踪评估对象的项目进展情况，不掌握评估对象的真实数据，不清楚评估对象的真实工作方法与工作方式，最终造成评估结果不尽科学合理。
总体来看，评估人才的缺乏，主要是由于我国第三方评估尚处在初级发展阶段，相信随着政府购买制度完善和政策的调整，加之政府的扶持，越来越多的人才、资源会进入第三方评估领域，分享这块“蛋糕”。但是，第三方评估工作方式的不专业，则会整体损害第三方评估的专业性，从而影响第三方评估机制的建立。
与购买者评估相比，第三方评估的一大优势是数据采集相对全面，这是政府评估很难做到的，但本项目组在BJ的调研中发现，由于一家第三方评估机构需要负责很多社会组织的评估，出于成本的考虑，很难保证派遣足够的人员对项目进行全程跟踪，在实践中，第三方评估机构往往只是对社会组织的财务、档案、活动情况进行评估，往往难以发现政府购买过程中的真实问题。
第三方评估的优势之一在于其独立性，因为第三方评估机构独立于购买者与生产者，才使得评估结果具有客观性真实性。
但是，就我国政府购买公共服务的当前实践来看，第三方评估主体的法定独立性严重不足：
（1）规范独立法人第三方评估机构建立或者注册的相关法律法规严重缺乏。目前，我国尚没有专门针对独立评估法人第三方评估机构建立或者注册的相关法律。在相关法规方面，也是采用的其他社会组织注册登记法规，比如民间非营利组织注册登记法规。因此，独立法人第三方评估机构的专门法律，从严格意义上讲，还是空白地带。就此而言，独立法人第三方评估机构实际上处于无法可依的状态。
（2）第三方评估机构与政府机构具有千丝万缕的行政联系，这就使得政府购买公共服务的评估，往往优先考虑政府的诉求。无论是高校、科研院所还是官办协会，大都隶属于相关行政部门，官办协会在“一业一会”的原则下更具有“二政府”的性质。因此，这些第三方组织对于政府机构具有很强的依赖性，在评估中很难摆脱政府诉求的影响，其评估的中立性和客观性难以确立。
（3）第三方遴选机制不健全，导致第三方组织独立性不足。目前，我国政府购买公共服务实践中对于第三方机构的选择，大多由政府委托，购买者自主选择。如此产生的第三方机构往往是政府的下属事业单位、业务合作伙伴或者相关利益群体，评估结果也会大打折扣。
一般来说，引进第三方机构进行评估的目的在于，利用第三方机构的人才优势、专业优势、技术优势、多元广泛的信息采集、公开透明的评价过程，以及长期以来良好的评价业绩、行业声誉等，提升评估的信用，使评估结果为社会各界广泛接受，弥补购买者自我评估的不足，从民主行政和政务公开的角度讲，这也是政务公开透明的一项举措。
但是，研究显示，公信力不足却构成了我国政府购买公共服务第三方评估面临的一大问题。其具体体现为：
（1）对于具有官方背景的评估机构，由于其独立性不足，常常被社会公众认为是为官方“背书”。
（2）评估结果常常只是单独送达购买者，大部分评估结果并不公开，无法接受外界的监督，使得消费者和广大公众很难认同评估结果。
（3）缺乏评估结果的究责机制。对于评估结果，评估机构没有承担相应的责任。这种状况，在客观上增加了公众对于评估者与购买者，甚至评估者、购买者、生产者合谋的疑虑。