“行政”经济法与“市场”经济法

刘少军[14]

任何一个完善的法学体系，都必须有一个至少能够自圆其说的完整理论，无论是从其产生与发展的角度，还是从其内容的角度，或者是从其主体、客体、行为、责任、程序的角度，都有一个无矛盾的解释。否则，这一理论就不具有可接受性。从目前世界各国经济法的实践情况来看，完全能够作出自圆其说的理论解释。但是，我国目前的经济法理论还不能做到这一点，还需要专家学者们进行认真的研究和完善。

一、经济法的沿革与性质定位

从世界经济法发展的历史上来看，经济法主要起源于“经济管制”“危机应对”“市场矫正”等的立法，以及对传统法律的修正。经济管制法主要是战争时期的经济立法，它虽然是经济法的最初起源，却不是社会正常条件下的立法，不可能成为经济法的核心内容。但是，任何社会都会有特殊事项，都需要有一定的管制。因此，经济法也不能排除管制法的内容。从危机应对法的角度看，经济法与行政法没有本质的联系，它完全是在传统行政法之外新出现的一系列法律。从市场矫正法的角度看，它也与行政法没有本质的联系，并且还特别强调将行政机关作为监管的对象，发现行政违法行为必须依法进行处置。

经济法不仅包括在传统民商法和行政法之外新出现的法律，还包括对传统民商法和行政法改造后形成的法律，比较明显的是产业法和财税法。传统的民商法是保护个体利益的法，基本上不具有保护整体经济利益的内容。目前，不仅在传统的企业法中加入了大量维护整体经济利益的内容，还形成了许多规范整个产业发展的法律，这些法律在总体的法学思想上不仅区别于民商法也区别于行政法，是传统民商法的经济法化。财税法在传统上基本属于行政法，但目前的财税法已经与行政法有了本质的区别。国家预算收支是由立法机关决定的，财政税务机关是监督法律实施的，尤其是监督行政机关对财政资金的使用情况，它不可能属于行政法，如果属于行政法，行政机关就应该对财政收支具有决策权。由以上可见，从经济法产生与发展的过程来看，它是与民商法和行政法有本质区别的。

二、经济法的内容与性质定位

行政机关是国家处理日常事务的机关，在国家日常事务中会遇到各种各样的情况，法律不可能事先对这些情况的处理给出一个具体的办法。因此，只能授权行政机关根据具体情况，按照法定的决策程序相机处理。因此，行政法内容的本质是授权法和程序法，只要行政机关决策是依据法定程序作出的，只要这个决策充分尊重了个体权利和整体经济利益，它就是可以被社会接受的。当然，对于某些能够明确各方权力（职责）义务的应尽量作出明确规定，以保护相对方主体的利益。因此，目前的行政法也有一些具体内容的规定，但这并不能改变行政法的本质，如果某一事务完全能够作出具体的权利（力）义务规定，就不存在行政、不需要设立行政机关，也就不会存在行政法，这一点是非常清楚的。

经济法面临的是社会整体经济利益问题，是如何防止民商事主体或行政机关，为了自身利益而实施侵害整体经济利益的行为。经济法的核心内容就是规定这些行为中相关当事人的权利（力）与义务，基本上不存在权利（力）义务事先不清楚的问题。因此，经济法中也基本上不具有行政权力，不需要事先授予某机构相机决策权，以便该机构根据具体情况按照法定程序作出社会可以接受的决策。经济法的核心主体不是行政机关而是监管机关，监管机关的核心权力不是行政权而是监管权，它是要监督民商主体和行政主体执行经济法的情况，发现违法行为依法进行相应处置，它与行政法的区别是非常明显的。

三、经济法的主体与性质定位

每一个独立或相对独立的法学体系，都必须有自己独立或相对独立的核心主体。如果没有自己独立或相对独立的主体，就不可能有相应的权利（力）义务体系，更不可能有相应的行为体系、责任体系和程序体系，它就不可能是一个独立或相对独立的法学体系。事实上，经济法从产生时开始就有自己独立于民商法和行政法的核心主体，只是这个主体多年来并没有引起经济法学者的重视，也正是由于这一原因，经济法理论才总是难以被法学界完全接受。在目前的法学体系中，民商法的核心主体是社会个体，行政法的核心主体是国家行政事务管理机关，经济法的核心主体是整体经济利益监督管理机关。

作为行政法核心主体的行政机关，它的职能在人类历史上是不断变化的。最初的行政机关主要是指警察机关和外交机关，随着社会整体行政事务的不断增加，行政机关的范围也在不断扩大。但是，从世界各国的规定上来看，基本上都禁止行政机关介入经济事务，国家取得各种财产收入主要依靠的是税法，国家的财产支出主要依靠的是预算法，如果行政机关能够直接介入经济事务，这个国家的经济就只能成为“行政经济”而不可能有真正的“市场经济”。我国经济目前存在的最大问题就是行政经济，它是社会腐败的根源，是我国改革核心需要解决的问题，经济法绝不能成为行政经济和政府腐败的保护伞。事实上，经济法的核心主体是经济监管机关，这已经是世界各国的客观现实。并且，经济监管机关在性质、职能、权力等方面都明显区别于行政机关，它是应经济法而产生的新型国家机关。

四、经济法的客体与性质定位

客体是主体之外的一切存在，法的客体应该是指财产。从财产权的角度看，可以将其分为国家财产权和个体财产权。国家享有财产权的依据主要包括三个方面：一是满足国防支出的需要，它具体由预算法进行调整，由国家财政部门监督使用；二是满足行政机关处理日常行政事务的需要，它也具体由预算法进行调整，由国家财政部门监督使用；三是国家直接享有资源和财产的监管，它的财产收支也应由预算法进行调整，由专门的国有资产监管部门监督使用。否则，社会经济也还会变成行政经济，如果将行政权力与国有资产权力结合在一起，必然成为一种没有约束的权力，也必然导致政府的腐败。

在正常条件下，国有资产经营监督管理机关应同其他经济监管机关一样，都是监督管理国家维护整体经济利益法律的执行，它们基本上不享有法律授予的经济行政权，主要享有的是经济法律执行的监督权。没有行政权的结果是它们没有直接作出行政决策的能力，不具备产生腐败的客观条件；同时，它们还是行政权的监督机关，依法监督行政机关是否侵害了整体经济利益，发现侵害整体经济利益同样有权依法进行处置。并且，监管机关不应向行政机关负责，而应向立法机关负责，具有同行政机关同等的法律地位。

五、经济法的行为与性质定位

主体的行为是法学研究的核心，是一个法学体系区别于另一个法学体系的重要标志。行政法的行为是行政机关作为一方当事人直接介入社会活动，从而形成行政机关与行政相对人之间的法律关系，它所形成的是行政权力与民商事权利之间的对抗，行政法就是要找到行政权力与民商事权利之间的法律边界。经济法的核心行为是监管机关的监管行为，是监管机关监督民商事主体和行政机关的行为是否违反经济法律的限制性规定，如果违反就对其实施相应处置。在此过程中，经济监管机关不是该经济法律关系的当事人，它只是一个执法监督者，监管机关也不享有直接介入该经济法律关系的权力，它只有对经济违法主体依法进行处置的权力，监管机关的职能如同“经济检察院”的职能。

当然，我们并不否认行政法与经济法在行为上具有一定联系。如中央银行的货币政策行为，就是行政法与经济法具有直接联系的行为。在中央银行实施货币政策的过程中，它所要实现的目标是维护整体经济利益，这一目标是与经济法共同的。但是，它所实施的行为却是依据《中央银行法》的授权，主动地通过操作货币政策工具来实现经济法的目标。在此过程中，中央银行在行为上属于行政行为，在行为目标上实现的是经济法的目标。然而，我们并不能因此就得出结论，说经济法是经济行政法。经济法的实质是市场经济法，它的核心行为是对违反整体经济利益的市场行为进行监督管理；行政法的实质是积极的行政行为，是作为社会活动当事人的行为，它与监管行为具有本质的区别。

六、经济法的责任与性质定位

行政法与经济法主体、客体、行为上的本质区别必须也要反映在其责任上，行政法责任的核心是行政机关主动行政行为对民商事主体权利的侵害责任，是作为行为当事人实施侵害行为的责任。它的责任内容是补偿对民商事主体的损害，以及对实施加害行为责任人的行政处罚。行政责任的起源是行政机关实施了加害民商事主体的行为，侵犯了不得以整体行政利益为依据的民商事主体的合法权益。经济法责任的核心是民商事主体或行政机关的行为违反了整体经济利益，违反了经济法的限制性制定，同经济监管机关没有直接的联系。经济监管机关只是依法调查这一违法行为，并依法作出相应的处置。因此，行政法上的责任与经济法上的责任也是有本质区别的，不能将二者混为一谈。

在我国和世界许多国家的法律规定中，将经济监管机关对市场行为主体违反经济法的责任称为行政处罚，实际上是对这一责任形式法律性质的误解。行政机关的所谓行政处罚是行政监管处罚，它是在法律对某行政领域民商事主体的行为规定有具体行为限制的条件下，该行为主体违反了这一法律限制所给予的处罚，它不是行政法的核心责任形式，也不是行政法的核心行为特征。只有在经济领域中，民商事主体或行政机关的行为违反了明确的经济法律规定，且对这一违法行为又规定有明确的处罚责任时，经济监管机关直接或通过诉讼对民商事主体或行政主体实施的处罚才是经济法具有代表性的处罚。因此，行政处罚并不是典型的行政法责任形式，而是经济法典型的责任形式，将这种责任形式称为行政处罚是对行政机关和监管机关的混淆，是对经济法与行政法本质的误解。

七、经济法的程序与性质定位

行政法与经济法的上述区别也必然反映在其诉讼程序上，行政诉讼程序的核心是行政相对人首先必须执行行政机关的行政命令，然后再对其权利侵害行为提起诉讼，由行政机关承担相应的法律责任。经济诉讼程序的核心是经济监管机关发现民事商主体或行政主体有违反整体经济利益的行为，违反了经济法的限制性规定，直接就该行为向法院提起诉讼或者移交检察机关提起诉讼，以依法追究民商事主体或行政主体的法律责任；或者为了节约监管成本由监管机关直接作出监管处罚。因此，行政法的程序也是与经济法的程序具有本质区别的，经济法程序是非行为当事人的程序，行政法程序是行为当事人的程序。

由以上可见，虽然经济法与行政法具有一定的联系，但它们在核心理论上是有本质区别的，经济法不可能是行政经济法；否则，如果将经济监管权与行政权合一，建立起来的就只能是行政经济。我们并不否认这种经济形式在一定时期内也能够取得较好的经济运行和增长效果。但是，这种经济模式只是计划经济的另外一种表现形式，是一个正常的社会所无法长期接受的。并且，行政经济的最终结果只能是导致政府腐败和经济混乱，它不可能保证整个社会和经济的长治久安，这也是我国目前改革核心要解决的问题。

经济法只能是市场经济法，它以市场经济的存在为基本前提，以整体经济利益为目标，以各种经济法律规定为依据，以经济监管机关为核心，监督管理各种经济主体是否存在违反整体经济利益的行为，发现违反整体经济利益的行为依法予以处罚或起诉，以保障社会整体经济的正常运行和高速、稳定、协调增长。经济法的核心主体是经济监管机关，它不是市场经济关系的直接参与主体，而是市场经济违法行为的监督管理主体；它基本上没有行政权力，也基本上无权实施行政行为；它在法律地位上应是独立于行政机关之外的，同行政机关具有平等地位的，依法监管经济法实施的国家机关。当然，由于受传统法学概念的影响，许多专家学者将经济监管机关混同于行政机关，对当代社会国家结构变化视而不见，以概念推导代替对现实的总结，自然也就不会发现法学的进步和经济法的本质。