经济结构性矛盾与供给侧结构性改革⁽¹⁾

裴长洪⁽²⁾

2015年11月10日，习近平总书记针对当前我国改革与发展面临的新形势，提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”之后，供给侧结构性改革成为中国“十三五”期间的重要改革政策和宏观调控内容。深入研究供给侧结构性改革，不仅具有理论意义，更具有现实意义。

一、它与美国供给学派的区别在哪里？

一些学者认为，中国的供给侧结构性改革源自美国的供给学派，还有一些学者认为，中国的供给侧结构性改革是美国供给学派主张的改进型。其理由是，1973—1975年世界经济危机发生后，发达国家普遍出现了经济增长率显著下降、失业状况恶化与通货膨胀加剧等现象长期并存的局面，美国经济的滞胀是从1973年12月爆发的经济危机起，到1982年经济开始复苏为止，持续长达10年之久。供给学派（或称“供应面经济学派”）应运而生，盛行于20世纪80年代，它强调管理经济的供给方面，认为需求会自动适应供给的变化。80年代初美国里根政府接受了这一学说，出现了史上号称“里根经济学”的宏观政策。一些学者认为，中国的供给侧改革是美国里根经济学在中国的翻版。我认为，中国供给侧结构性改革与美国供给学派仅在文字上有相似之处，其本质、实际内容和政策含义完全不同，根本不能相提并论。

第一，针对性不同。20世纪70年代西方两次石油危机后，美国经济出现了多年停滞和通货膨胀并存，失业率攀升，而英国则更为严重，不仅整个70年代通货膨胀率极度严重，同时，经济增长停滞甚至倒退，失业率高达两位数。政府干预经济的需求管理措施宣告无效，因此，“供应面经济学派”面对的问题是经济停滞、通货膨胀和失业率攀升三者并存的现象，美国供给学派的宏观政策所针对的也是这三个主要问题。

中国情况与此不同。中国经济进入新常态，仍然保持中高速增长，就业稳定，投资刺激措施虽然效果下降，但并未带来通货膨胀的恶果，相反，物价水平长期处于低位。那么现在中国经济增长出现降低速度现象，是不是与治理通货膨胀有关呢，在经济降速之前，中国经济发生过通货膨胀吗？显然都不是。为了应对国际金融危机的冲击，中国政府曾经在2008—2010年三年间采取过刺激需求的“4万亿元投资计划”，2011年出现过短暂的消费物价指数（CPI）增长略为偏高的现象，2012年之后，消费物价上涨较快的现象不仅消失，而且一直偏低，生产者价格（PPI）陷入长期低迷。

2011年之后，货币政策仍然是较为灵活和宽松的，广义货币供应量绝对值不仅继续增加，而且增长速度保持两位数增长，只在2014年略有减速，其他年份都保持正常增长，社会融资增量也只在2011年有下降，2012年后仍然连年增长。因此，看不出2011年之后政府采取的宏观政策是应对通货膨胀的措施。相反，从2012年生产者价格出现回落和偏低现象后，中央政府实际上每年都有针对性地采取短期的、结构性的，以及区间性的小规模的需求刺激措施，并未采取过与治理通货膨胀有关的政策。尤其重要的是，在经济下行期间，中国的就业稳定，2015年新增就业人数超过1300万，失业率依然保持较低水平，根据中国国家统计局新闻发言人称，2016年第1季度中国的调查失业率仅为5.0%左右，世界上能够达到这个水平的，基本只有中国、美国、日本和韩国这几个国家。

当前和未来几年中国推进供给侧结构性改革的主要原因是需求结构的明显变化和供给明显不适应需求结构的变化。需求结构变化表现为：一是“住”“行”主导的需求结构发生阶段性变化。2013年我国城镇常住人口户均达到1套房，2014年每千人汽车拥有量超过100辆。2013年后，我国新开工房屋面积、住房销售面积先后出现负增长，汽车销售进入低增长阶段。二是需求结构加快转型升级。随着收入水平提高和中等收入群体扩大，居民对产品品质、质量和性能的要求明显提高，多样化、个性化、高端化需求与日俱增。三是服务需求在消费需求中的占比明显提高。随着恩格尔系数持续下降、居民受教育水平普遍提高和人口老龄化加快，旅游、养老、教育、医疗等服务需求快速增长。四是产业价值链提升对研发、设计、标准、供应链管理、营销网络、物流配送等生产性服务提出了更高要求。但供给侧明显不适应需求结构的变化。一是无效和低端供给过多。一些传统产业产能严重过剩，产能利用率偏低。2015年钢铁产量出现自2000年以来的首次下降，水泥产量出现自1990年以来的首次负增长。二是有效和中高端供给不足。供给侧调整明显滞后于需求结构升级，居民对高品质商品和服务的需求难以得到满足。三是体制机制束缚了供给结构调整。受传统体制机制约束等影响，供给侧调整表现出明显迟滞，生产要素难以从无效需求领域向有效需求领域肾配置、从低端领域向中高端领域配置，新产品和新服务的供给潜力没有得到释放。

推进供给侧结构性改革是供需结构再平衡的内在要求。供需结构错配是我国当前经济运行中的突出矛盾，矛盾的主要方面在供给侧，主要表现为过剩产能处置缓慢，多样化、个性化、高端化需求难以得到满足，供给侧结构调整受到体制机制制约。需求管理政策重在解决总量问题，注重短期调控，难以从根本上解决供需结构性矛盾，当前，建立有利于供给侧结构调整的体制机制，才能实现更高水平的供需平衡，增强我国经济持续健康发展的内生动力。

第二，宏观调控思路不同。美国供给学派的一个核心思想是强调自由市场经济，反对政府干预，认为政府干预不仅会破坏市场经济的自动调节机制，而且往往由于干预不当而损害经济中的供给力量。而中国在推进供给侧结构性改革中不仅要求市场在资源配置中起决定性作用，而且也强调更好发挥政府作用，坚持的是“市场有效、政府有为”的主张。因此，供给侧结构性改革离不开需求管理的配合，并充分发挥需求管理的“稳定器”作用，以避免经济增速短期快速下行激化各种矛盾和潜在风险，避免增大改革的难度和成本。从财政政策来看，从2008年应对国际金融危机后，中国就一直实行积极的财政政策，2010年是4万亿元投资计划的第三年，财政赤字预算安排8500亿元人民币，占GDP的2.5%，2011年预算赤字安排仍然达到7000亿元，占GDP的2%，2012年预算赤字上升到8000亿元；2013年财政赤字再上升到12000亿元，2014年再攀升到13500亿元，2015年达到16200亿元，2016年再到21800亿元，而且财政开支的增长都保持两位数字增长并超过预算收入增长速度。

第三，政策实施的前后逻辑不同。美国供给学派做的是翻案文章，反思凯恩斯主义经济政策所带来的种种弊端，抛弃需求管理的合理因素，否定社会保障制度对经济发展的有利影响，片面强调减少市场扭曲、改进激励、放松管制，用经济政策的改弦更张体现美国两党政治的博弈。

中国的供给侧结构性改革是中国共产党长期坚持经济体制改革的继续和发展，是新的发展阶段的理性升华。中国的供给侧结构性改革不仅关注供给结构必须适应需求结构的变化，还关注纠正资源与生产要素的错配问题，而最根本的是要解决市场主体的活力问题。中国的改革从农村发端，就是解决生产的组织形式和经营体制问题，包括后来的国有企业改革，都是供给侧结构性改革的早期实践，只不过当时有其实而无其名，直到今天我们仍然在进行政府行政审批制度的改革和发展非公有制经济，调动大众创业、万众创新的积极性，进一步激发市场主体的活力。此外，还包括在“十二五”期间，中国政府已经开始了服务业领域中营业税改增值税的试点，这些都是供给侧的改革措施，在总结过去经验的基础上，“十三五”将加大“营改增”的力度。因此，从本质意义上来说，中国的供给侧结构性改革从改革开放一开始就已经产生，并不是现在才开始，当然更不是美国里根经济学的“舶来品”。

第四，政策的覆盖范围不同。归纳美国供给学派的政策主张，主要以减税和减少政府管制为基本内容，同时，还强调保护知识产权以促进新产业发展。其政策涉及面很窄，旨在通过改善微观经济效率来解决短期宏观经济供需失衡的问题，不仅存在期限错配的谬误。而且高估减税对经济增长的短期效应，这使供给学派同时遭受来自理论和实践上的攻讦。连新自由主义经济学家萨缪尔森都说，“它既没有经济史上的有力证据，又缺乏理论分析上的合理推断”。

中国的供给侧结构性改革是贯穿五大发展理念和五大支柱政策的一条重要线索，是与整个发展思路理念和整体宏观政策相配套的改革政策，不仅覆盖面很广，而且需要体制机制的建设和保障。具体来说，提出供给侧结构性改革是与当前国家在宏观调控中提出的五大支柱政策相配套、相呼应的，这五大支柱政策即宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底。在宏观政策层面，供给侧结构性改革要求适度扩大总需求，因此，要实行积极的财政政策、稳健略为宽松的货币政策；在减轻企业负担方面继续扩大营改增并减少行政收费。在产业政策方面，供给侧结构性改革覆盖第一、二、三产业，农业实行种植结构改革和农业中三次产业的融合发展；第二产业不仅要去产能、去库存、降成本，还要发展新兴产业，实施《中国制造2025》；第三产业的重点是补短板，增加公共服务和公共产品的供给。在落实改革政策方面，虽然十八届三中全会《决定》对经济体制改革已经作出了顶层设计，但还需要强调突出抓好重要领域和关键环节的改革，而供给侧结构性改革就是当前重要领域和关键环节改革的抓手。在微观政策层面，供给侧结构性改革主要集中于激发市场主体活力，深化国有企业改革并发展非公有制经济。在社会政策方面，供给侧结构性改革的任务是增加就业、改善社会福利、保障民生。而所有的改革政策都要体现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展这五大理念。

第五，利益调整关系不同。美国供给学派的减税主张，实际上代表的是大企业和大公司的利益，减少个人和公司所得税，表面上对富人和穷人都有利，但它同时要求减少公共福利，降低社会保障水平，因此，它的减税主张实际上对富人更有利，它代表大资产者的诉求和利益。

中国的供给侧结构性改革要求企业退出过剩产能，但政府通过财政措施安排失业救助，2016年中央财政用1000亿元来支持职工下岗的救助。在所有的改革措施中，都通盘考虑各阶层人民的利益，尤其更为重视低收入阶层人民的利益和保护。2016年3月李克强总理在《政府工作报告》中说：“财政收入增长虽放缓，但该给群众办的实事一件也不能少。”引起全场热烈掌声。这是对中国供给侧结构性改革所发生的利益关系调整的精准解读。

第六，理论依据不同。美国供给学派的主要代表人物有拉弗和万尼斯基，前者是美国南加利福尼亚大学商学院的教授，与时任美国总统里根关系密切。供给学派提出的“拉弗曲线”认为，减税带来的经济增长效应，能够做大税基，进而增加税收总量。然而事实上，这一论述未能得到美国20世纪80年代财政实践的支持。美国在1981年大幅削减个人所得税和企业所得税，这些措施一定程度上增加了居民和企业收入，扩大了市场，但没有达到增加居民储蓄和增加政府税源的预期效果，反而使政府财政赤字快速增加。结果1982年之后美国多次增税以减少财政赤字，平衡预算。美国供给学派的政策主张，特别是放松政府管制的主张及对凯恩斯经济学的批评，实际上是美国新自由主义经济学的早期表现，是推崇自由市场经济理论的发端，但由于其政策效果不佳，因而没有得到后来新自由主义经济学代表人物的承认。

中国的供给侧结构性改革，是中国共产党长期领导中国经济体制改革的经验总结，是全党智慧的结晶，它是党的经济治理理念，由党的领袖提出，并转化为国家意志和国家理论，它不是来源哪一个经济学研究工作者，更不是来源美国供给学派。它的思想源流是马克思主义政治经济学，是马克思主义政治经济学关于生产力和生产关系互相适应、生产和消费互相关系，以及关于商品和劳动的二重性关系，商品和服务的使用价值与价值的平衡关系等基本观点的实际运用，即在供给侧中关注各种结构关系，既包括价值量结构关系，也包括提供产品服务的生产关系结构、产业结构和产品结构，它反映价值量关系，但更主要反映使用价值的适应性问题。从这些基本观点出发，与当今中国的具体实践相结合，从而转化为当今的宏观经济政策和改革政策，把马克思主义政治经济学讲活了、讲实了，成为中国特色社会主义政治经济学的理论创新。

二、我国经济结构性矛盾的背景与主要表现

（一）经济潜在增长率下降是结构性矛盾的重要环境

“十三五”时期我国将首次在新常态背景下步入新的五年经济规划。2015年我国经济增速为6.9%，2016年上半年的增速为6.7%。在世界经济没有走出经济危机的泥潭，且我国经济发展新动能还未完全形成的情况下，未来几年经济发展极有可能呈现L形走势。整个“十三五”时期的经济增速难以重复以往的高速发展态势，平均经济增速可能只有6.5%以上，低于“十二五”期间的7.8%。经济增速换挡是“十三五”期间我国最突出的经济环境，而这又是由潜在增长率下降导致的。经济潜在增长率下降的原因是：

1. 劳动力短缺

充裕的低成本劳动力形成的人口红利对我国以往经济高速增长做出了巨大贡献。但“十三五”时期我国经济活动人口即将负增长，劳动力短缺现象将更加严重。从2011年开始，中国劳动年龄人口（15~59岁）一直呈下降趋势，经济活动人口从2018年开始也将会开始负增长（见图1-6）。统计局数据也显示2012年15~59岁劳动年龄人口的比重首次出现下降，占比为69.2%。劳动力持续短缺将引起工资迅速上涨，自2009年以来，我国农民工人数增幅开始变缓，在此期间，农民工工资加速上涨，约增加一倍（见图1-7）。工资的快速上涨将在相当程度上削弱我国对外贸易竞争力、而人口老龄化本身也会降低经济的有效需求，从而对经济发展产生一定负面影响。

2. 城镇化增速放缓

随着多年的开发，大量土地转变为开发建设用地，土地资本化极大促进了中国的工业发展和城市建设。但随着土地供给能力下降，土地资本化减速，城市化的发展速度也在下降。城乡工业化的发展使标准化技术广泛普及，成熟产品生产规模日益扩大，供给能力空前增强，但缺乏创新技术和创新产品，新技术的供给面临“瓶颈”问题，这限制了我国的规模化生产经营。我国农村人口和农民工占比仍然较大，城镇化潜力巨大，但这些人口在城镇落户的制度性缺陷（例如城乡二元户籍制度、耕地经营权和使用权不能有效流转、宅基地转让困难等）也在一定程度上限制了城镇化进程。此外，农业生产集约和规模化程度低且难以有效破解也是城镇化增速放缓的重要原因。

3. 资本回报率下降

随着资本积累的不断增加，资本回报率开始下降，自2008年金融危机以来的下降趋势尤为明显。在资本不再稀缺的时候，资本回报率的下降固然是一种正常现象，但反过来也会降低资本形成速度，减少经济的有效需求。2016年1—4月，我国民间固定资产投资开始下降，同比名义仅增长5.2%，增速比2015年同期的12.7%腰斩过半，1—5月同比名义增长3.9%，进一步回落1.3%。但全社会固定资产投资基本稳定，表明目前投资主要靠政府支持基础建设投资支撑，投资结构有所恶化。相对政府投资，民间投资对资本回报率反应更为敏感能够部分解释这一现象。

4. 工业生产低迷、企业利润下降

我国工业生产者出厂价格指数（PPI）已经同比连续51个月下降，2016年5月同比下降2.8%。2016年4月全国规模以上工业增加值同比实际增长6%，增速较3月回落0.8%，5月仍为6%。2015年因房地产投资急剧减速，产能过剩加剧，企业平均设备利用率下降到新低（见图1-8）。以上事实表明企业利润下降，生产动力不足。据统计局数据，2015年全国规模以上工业企业实现利润总额比上年下降2.3%，为多年来首次下降。事实上，自2015年以来企业利润总额一直呈下降趋势。在41个工业大类行业中，29个行业利润总额比上年增长，12个行业下降。石油和天然气开采业同比下降74.5%，黑色金属冶炼和压延加工业、煤炭开采和采矿业等行业都出现不同程度的下降。

（二）经济结构性矛盾的主要表现

1. 供给与需求的结构性错配

一方面，钢铁、水泥、煤炭等行业产能严重过剩。调查表示，企业家对本企业所在行业产能过剩情况的判断，由2012年的67.1%上升到2015年的74.7%。而企业的设备利用率由2012年的72.7%下降到2015年的67.8%。但另一方面，教育、医疗、养老、环保等领域供给严重不足。首先，在教育方面，哪个家长不为孩子上学发愁？从幼儿园开始一直到大学，家长们要花费多少心血和人力、物力、财力想方设法让孩子接受良好教育，但好学校明显供给不足。其次，在医疗方面，随着人们收入水平的提高、老龄化程度的提升以及医保制度的改善，对于医疗的需求在快速增长。但医院供给严重不足，不仅是北京，其他城市的大医院也大都人满为患。最后，在养老方面，问卷调查显示，“十三五”时期，50.3%的企业家最看好的行业是养老行业。

当前和未来几年中国推进供给侧结构性改革的主要原因是需求结构的明显变化和供给明显不适应需求结构的变化。需求结构变化表现为一是“住”“行”主导的需求结构发生阶段性变化。2013年我国城镇常住人口户均达1套房，2014年每千人汽车拥有量超过100辆。2013年后，我国新开工房屋面积、住房销售面积先后出现负增长，汽车销售进入低增长阶段。二是需求结构加快转型升级。随着收入水平提高和中等收入群体扩大，居民对产品品质、质量和性能的要求明显提高，多样化、个性化、高端化需求与日俱增。三是服务需求在消费需求中的占比明显提高。随着恩格尔系数持续下降、居民受教育水平普遍提高和人口老龄化加快，旅游、养老、教育、医疗等服务需求快速增长。四是产业价值链提升对研发、设计、标准、供应链管理、营销网络、物流配送等生产性服务提出了更高要求。但供给侧明显不适应需求结构的变化。一是无效和低端供给过多。一些传统产业产能严重过剩，产能利用率偏低。2015年钢铁产量出现自2000年以来的首次下降，水泥产量出现自1990年以来的首次负增长。二是有效和中高端供给不足。供给侧调整明显滞后需求结构升级，居民对高品质商品和服务的需求难以得到满足。三是体制机制束缚了供给结构调整。受传统体制机制约束等影响，供给侧调整表现出明显迟滞，生产要素难以从无效需求领域向有效需求领域、从低端领域向中高端领域配置，新产品和新服务的供给潜力没有得到释放。

推进供给侧结构性改革是供需结构再平衡的内在要求。供需结构错配是我国当前经济运行中的突出矛盾，矛盾的主要方面在供给侧，主要表现为过剩产能处置缓慢，多样化、个性化、高端化需求难以得到满足，供给侧结构调整受到体制机制制约。需求管理政策重在解决总量问题，注重短期调控，难以从根本上解决供需结构性矛盾，当前，建立有利于供给侧结构调整的体制机制，才能实现更高水平的供需平衡，增强我国经济持续健康发展的内生动力。

2. 失业现象与求职困难并存的结构性矛盾

一方面，东北、西北地区出现大量的国有企业下岗职工，或者“僵尸企业”待下岗职工。据称，目前东北每年人口流失高达200万到400万；另一方面，东南沿海地区，如广东、浙江这些地方却出现了“招工难”、用工成本上升的现象，这些地区目前正在拼命开发机器人，甚至提出了“用机器换人”的口号。国务院发展研究中心“企业家调查系统”的问卷调查结果显示，当前企业经营发展中遇到的最主要困难，排在第一位的是人工成本上升，占到71.9%。与2014年同期相比，自2015年以来在人工成本上有所增加的企业占到了57.8%，明显增加的占到24.5%。而2015年，在调查问卷的企业家中，具有“用机器代替人”意愿的企业家已经占到了65.9%。

3. 价格涨跌的结构性矛盾

这就是PPI已经连续52个月负增长，但CPI仍然保持正值。这与1998年上一轮价格下跌有很大的不同。1998年上一轮价格下跌时，CPI也是负的。并且在1998年价格下跌时，CPI中的食品价格水平低于非食品价格，而此次结构性价跌则是食品价格高于非食品价格，因此，对于那些恩格尔系数较高的低收入者来说就会更加敏感。其政策含义是，依靠大水漫灌式的扩张性货币政策就会面临很大的社会风险。

三、实施结构性改革与树立“五大”新理念

“十三五”规划的突出理论贡献在于提出“五大”新发展理念，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。要认真践行“五大”新发展理念必然要求实施结构性改革，因此，实施结构性改革与践行“五大”新理念具有内在联系，相辅相成，必须长期坚持，只有扎实推进结构性改革，才能把实践“五大”新理念真正落到实处。

第一，创新是引领发展的第一动力。必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。具体在经济发展方面，应该突出科技创新，推动科技创新与大众创业、万众创新有机结合，不断完善经济发展的创新驱动模式。

第二，协调是持续健康发展的内在要求。必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。在现阶段，我国发展过程中表现出的矛盾较多、情况复杂、任务繁重，所以必须始终坚持协调发展的理念。

第三，绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全做出新贡献。绿色发展已经成为全世界的共识，并可能成为未来国际竞争新的道德制高点，如巴黎气候大会预示碳排放竞争将更加激烈，我国在大会上做出的承诺也要求坚持绿色发展。

第四，开放是国家繁荣发展的必由之路。我国必须顺应世界经济的发展趋势，深度融入全球经济体系，并以此倒逼国内体制改革。发展更高层次的开放型经济要求进一步完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系，构建开放型经济新体制，培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，完善对外开放战略布局，推进“一带一路”建设，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。具体来看，要坚持内外需协调，进出口平衡，“引进来”和“走出去”并重，引资和引技、引智并举。坚持以多边贸易体制为出发点，以区域自贸区建设为重点，发展双边、区域和跨区域的多层次经济合作关系。

第五，共享是中国特色社会主义的本质要求。必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。坚持共享发展必须注意机会平等、保障基本民生、增加农村基本公共服务供给、缩小城乡在养老和医疗方面的差距等。

四、供给侧结构性改革的主要任务

在2015年11月10日举行的中央财经工作领导小组会议上，习近平总书记首次明确指出，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率。”在紧接其后的11月18日，习近平总书记在亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会演讲中再次指出：“要解决世界经济深层次问题，单纯靠货币刺激政策是不够的，必须下决心在推进经济结构性改革方面做更大努力，使供给体系更适应需求结构的变化。”这表明供给侧改革已成为事关我国经济发展全局的政策。

正确认识供给侧改革，需要对以往经济调控中常态化的需求管理做些分析。宏观经济里的总需求是一个价值总量概念，如货币供应总量、财政支出总量、投资总量和消费支出总量，不反映具体的商品和服务的类别，因此是价值总量关系的调控，通常用于常态化的短期调控，但不解决结构性和长期性的问题。供给端既有价值量关系，也有商品服务类别关系，还包括生产者社会关系，核心是资源和生产要素的合理配置问题，所以覆盖的政策范围要宽广得多。我国当前供给侧结构性改革的主要任务和要解决的主要问题包括：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。但供给侧改革覆盖的经济领域和政策范围却相当广泛，要发挥产业政策、宏观政策、社会政策、微观政策和贸易政策的调控作用。

（一）发挥产业政策的精准调控作用

1. 农业的主要目标是优化结构、加快产业融合

一是优化农业种植养殖结构，建设现代化的饲草料产业体系，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。二是加快农业由生产环节向产前、产后延伸，提高农产品加工转化率和附加值。三是推进农业与旅游、教育、文化产业的深度融合，实现农业从单纯的生产向生态和生活功能拓展，大力发展休闲农业、乡村旅游、创意农业、农耕体验等。

2. 工业要去产能与促升级并举

可通过以下措施去产能：一要严控增量产能。设定钢铁和煤炭等产业的全国总量“天花板”。二要淘汰落后产能。对环保、能耗、安全生产不达标和不合格产能要依法有序关停退出。三要优化存量产能。提高产业准入的能耗、物耗、水耗和生态环保标准，促进企业产品升级，加快向高端、智能、绿色方向转型。鼓励企业上下游兼并重组，提高产业集中度，引导扭亏无望企业主动退出。四要开拓产能利用空间。支持企业利用“互联网＋”、国际产能合作、国外基础设施建设和装备制造业“走出去”等，积极拓展国内外市场。在去产能同时，也要创造新的就业空间，为企业人员转岗提供支撑，支持传统企业开展“双创”。聚焦《中国制造2025》重点支持领域，促进产业升级。启动一批重大技术改造升级工程，支持传统行业提高设计、工艺和能效水平；扶持战略性新兴产业加快成长；促进互联网与制造业深度融合，使制造业向数字化、网络化和智能化转变。

特别是要解决“僵尸企业”的退出问题。“僵尸企业”退不出去，主要是因为地方政府和商业银行之间形成了“囚徒困境”。地方政府不愿意让“僵尸企业”退出，主要是因为已经没有钱来安置下岗职工；而商业银行不愿意“僵尸企业”退出是因为担心不良资产会暴露出来。因此，要打破僵局，就必须改变各个相关主体的“报酬”关系。一方面，中央政府已经出手设立相关基金，用于化解钢铁、煤炭行业的产能过剩；另一方面，金融监管部门也应当积极行动起来，采取“胡萝卜＋大棒”的办法，推动商业银行采取行动，倒逼“僵尸企业”尽早退出。

3. 房地产业的重点是推改革，去库存

推进住房体制改革，以满足新市民住房需求；建立购租并举的住房制度，把公租房扩大到非户籍人口。发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业。鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格，促进房地产业兼并重组，提高产业集中度。

4. 土地供给政策要有保有压，控制成本

首先，优先安排新兴产业用地供给。多种方式供应新兴产业用地，差别化保障创业企业用地，降低企业特别是实体经济企业用地成本问题，培育发展新动力。其次，合理确定地价水平，防止企业用地价格过快上涨、创新企业用地模式，鼓励采取长期租赁、先租后让、租让结合等出让方式，降低企业用地成本。最后，对利用存量土地、荒废地开展技术改造项目的企业，要加大土地政策支持力度。

（二）发挥宏观政策稳定增长的作用

1. 财政政策要以降成本为主，同时优结构、促改革

一是全面推进“营改增”改革，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围。二是积极推进综合与分类相结合的个人所得税改革，推进消费税改革。三是稳步加大财政支持力度，提高赤字率和赤字规模，相应增加国债发行量，合理确定地方政府新增债务限额。四是创新公共服务方式，能够通过政府购买服务提供的，不再直接承办，能够由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与，非基本需求主要靠市场解决。

2. 货币政策要稳健、灵活，主要任务是去杠杆

第一，继续运用抵押补充贷款、中期借贷便利、信贷政策支持再贷款等货币政策工具，支持金融机构扩大国民经济重点领域和薄弱环节的信贷投放，引导降低社会融资成本。第二，发展债券市场和多层次资本市场，提高直接融资比重。第三，继续推进利率市场化改革，进一步完善市场化汇率形成机制，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。第四，维护金融稳定，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。

（三）社会政策要以增加公共产品和服务的供给为主，补短板

转变经济建设和城镇化发展思路，从过去注重竞争性产品供给向增加公共产品和公共服务转变，尤其要在“共建”上做文章，在引导社会资本投向上做文章。创新股权结构、公司治理、产品和服务价格、政府采购等各方面体制机制，使现有城镇市政基础设施及科、教、文、卫、体等公共产品和服务迈上一个新的台阶。吸引农村人口到城镇落户，实现户籍人口城镇化的年度目标和“十三五”总体目标。

当前补短板的主要任务是解决和增加教育、医疗、养老、环保这样一些新的需求。对于这些新的需求，一方面，政府要尽职尽责，不能推卸责任；另一方面，政府也不能大包大揽，全部垄断。要改革公共服务的供给方式，从补供方转为补需方。通过发行教育票、医疗票、养老票或推行教育保险、医疗保险、养老保险等方式去“补需方”，然后可以就供方放开。如果能够把供方放开，民间资本、外资都可以进来了，就可以快速增加供给，大幅提高效率。这不仅可以提高效率、增加供给，还能够在保证公平的同时，增加公民的选择权。

（四）发挥微观政策的灵活调节作用

1. 改善消费环境：促消费、稳增长

第一，从供给侧发力，改善产品质量和信誉。优化消费环境，建立商品销售服务诚信体系，切实保障消费者权益。商品质量监督管理部门应严格执法，坚决取缔假、冒、伪、劣商品，加重处罚力度，限期内不能达到整改目标的商品和企业应退出市场。第二，鼓励企业发展商品和服务的差异化经营、精细化生产和供给，通过创造新供给来刺激新需求。第三，促进消费金融的发展和供给，增强居民跨期消费配置能力。

2. 激发市场主体活力，完善价格市场化形成机制

深化国有企业改革，推进PPP模式，让社会资本进入国民经济更多领域；推动大众创业、万众创新，激发人才活力，推动科技成果转化；减少政府审批，优化投资环境；同时，推进价格机制改革，认真研究出台相关配套改革实施方案，尤其是公共产品和服务的定价，如交通、市政基础设施、教育、医疗、体育等。其中，既要体现公益性，又要有利于吸引社会资本参与共建，以利于增加公共产品和公共服务的供给。此外，继续实行差别化电价、水价政策，加快征收资源税和环境保护税，通过价格和税收抑制产能过剩和高污染行业的盲目发展。

（五）扩大开放，增加国外新生产要素的国内供给

首先，通过厘理国内市场，减少低品质产品和服务供给；通过优化进口关税结构并降低服务贸易壁垒等措施，扩大优质商品和服务的进口。其次，注意从供给经济学视角优化进口产品的结构，提高资本品如大型机器设备、工作母机等的进口量，促进有利于改善我国人力资本素质的消费品进口。最后，抓住当前国际大宗商品价格下跌的有利时机，扩大战略性产品进口，如原油和国内稀缺的矿产品。适当增加战略储备，提高我国战略性产品的储备能力，建立应对经济周期波动的储备体系。

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(1)　本文部分内容已发表。

(2)　裴长洪：中国社会科学院大学特聘教授，校学术委员会委员。