授权、分权、控权

——平衡行政法生存的“理”

黑格尔曾提出过一个著名的命题：“凡是现实的都是合理的”，“现实性在其展开过程中表明为必然性”(黑格尔《法哲学原理》)。行政法为什么产生、存在？其生存合的是什么“理”？有什么必要性、必然性？行政法追求的目的是什么？它实际有什么功能？怎样发挥其功能？这是行政法基本理论要回答的问题。关于这些问题答案的学说即构成行政法的理论基础。

人们在社会中共同生活，需要确立和遵守一定的共同生活规则和秩序，从而也就需要有立法者制定这些规则和确立相应秩序，需要有执法者维持这些规则和秩序。在民主政治体制下，立法者是人民代表机关，执法者是人民代表机关产生的政府。政府执法的权力由人民代表机关通过法律授予，政府只能在法律授予的权限范围内对社会实施管理。授权有两层意义：一是表明政府在人民之下，其管理权限是人民授予的；二是限定政府的权限，政府不能无法律授权根据而任意行为。现代社会的政府通常是一个庞大组织，由各种层级、各种类别的行政机关组成，因此授予政府的权力要再通过法律在它们之中适当地划分。分权亦有两重意义：一是使各行政机关职权明确，以保证其各司其职，协调有效运转；二是使其相互制约，防止滥用权力。在现代社会，政府享有的行政权是很广泛很强大的。行政权具有两重性：既可以保护人民，为人民谋福利；又可能被滥用，侵犯人民的权利、自由，侵害人民的利益。因此，需要通过法律确立一定的机制对之加以控制，使之扬善抑恶。控权机制除了通过授权和分权来控制以外，主要是建立各种监督制度：权力机关的监督、司法机关的监督以及行政系统内部的监督等。控权的意义也是两方面的：一是防止越权和权力滥用，保护人民的权利自由不被政府侵犯；二是保障权力依法、正确、有效行使，使之充分实现人民授权的目的。

行政法为什么生存？授权、分权、控权的需要也。然而，权如何授、如何分、如何控？这需要有一个指导思想，有一种支配的理念。对这种指导思想、这种理念，近年来行政法学界提出了很多种主张，有控权论、管理论、为人民服务论、共同利益本位论、平衡论，等等。在所有各种“论”中，我倾向于“平衡论”。因为，一是平衡论比较全面，它兼顾了公益与私益，公平与效率；二是平衡论比较深刻，它奠基于哲学上的“两点论”和矛盾论，揭示了行政法所调整的社会关系的内在联系——行政主体与行政相对方的对立统一；三是平衡论比较实际，“走极端”的理论在实践中是难以行得通的，以强力实行必然导致对现行社会秩序的破坏；四是平衡论较有针对性，历史上我们吃“一点论”、“走极端”的亏太多、太大了，今天我们制定政策和法律必然以历史经验为鉴；五是平衡论更适于解释行政法存在的“合理”性。

我虽然倾向于“平衡论”，但是主张对平衡论应有全面、正确的认识。行政法的产生和存在是基于调节公民和政府关系的需要，官与民的关系古已有之，但行政法(现代意义上的行政法)却不是古已有之，行政法只有在民主政治的条件下才能产生和存在。人民为主权者，政府由人民产生，人民赋予政府权力，政府依据人民赋予的权力管理人民(公民)的权力必须与人民赋予政府的权力保持“平衡”。否则，政府行使的权力大于人民赋予的权力，人民主权就被颠覆了；反之，政府不行使或行使不了人民赋予的权力，社会秩序就会混乱，人民建立政府的目的即实现不了。正因为如此，对政府行使权力既必须加以控制(“控权论”在一定意义上是“合理”的)，同时又必须加以保障(“管理论”在一定意义上同样是合理的)，控制和保障的度就是平衡，这是平衡的第一个意义。平衡的第二个意义是政府权力之间的平衡。人民建立政府(广义的政府)，是使政府服务于人民，而不是让政府为自己牟“私利”。政府和政府工作人员为自己谋私利就是滥用权利。但是有权力的人不受控制则必然滥用权力，为此就必须设定权力制约机制：行政权要受到司法权制约，行政权内部也要相互制约。然而制约不是目的，制约是为了使权力更正确、更有效地行使。因此很显然，行政法在实现其授权、分权、控权功能的过程中，必须保持和保障平衡，不能太“过”，又不能“不及”。当然，平衡是动态的、总体上的，不同时期、不同地方、不同条件下，自然应有重点、有倾斜。

“平衡论”是罗豪才教授首先倡导的，我是拥护者，我的书、我的文章对平衡论虽然很少专门阐述，但基本上都运用、贯穿平衡的思想。例如，我近年来发表的关于行政程序、行政处罚、市场经济与行政法的论文，都既讲到要控制行政权，保护公民合法权益，又讲到要维护行政权的合法行使，以保障社会公益等。

行政法学主要是一门应用法学，但应用法学也有理论问题，过去我们不太重视理论层面的研究，使应用研究难以深入，整个学科缺乏内在的严密联系。因此，现在有必要加强理论研究，适当集中一些人来专攻或主攻基础理论是完全必要的。当然，作为应用学科，更多的人无疑应从事应用研究。虽然应用研究不能完全与理论研究分开，但大致的分工还是应该有的。不过，现在也应防止另一个极端：只重理论而忽视具体实践、具体法律规范的研究。科学研究如果不从具体实践、具体规范入手，从特别到一般，从具体到抽象，而一入门就高谈此“论”、彼“论”，甚至忙于造“论”，这样做学问最后恐怕也是难以有所成就的。

(原载于《中外法学》，1996(5))