健全行政法治 规范行政行为

行政法就其实质而言，是规范行政行为，调整政府与公民(个人、组织)之间关系的法。在封建时代，君权至上，统治者的权力不受控制，从而不可能有行政法。在自由资本主义时代，政府权力有限，其所介入的领域和所干预的事项有限，公民与政府打交道的场合不多，故社会对行政法的需要程度不大，因此，那时虽有行政法，但行政法很不发达。人类进入20世纪以后，社会经济随着现代科学技术进步取得了迅猛的发展，科技进步和经济高速发展一方面给人类带来了大量的财富，另一方面也给社会带来了大量的矛盾和问题，如环境污染、生态破坏、不正当竞争与垄断、通货膨胀、失业、吸毒等。解决这些社会问题需要加强政府的权力，行政权遂开始广泛介入人们社会、经济生活的各个领域。政府对社会、经济的管理、监督、指导、协调在一定程度上消除或缓解了社会矛盾，为社会各群体共同相处和经济活动的进行及发展提供了秩序，但行政权的加强又给人们带来了新的社会问题：行政机关及其工作人员滥用权力、贪污腐败、以权谋私、侵犯行政相对人的合法权益等。为此，人们不得不改造旧的机制，在旧的机制中增加新的控制系统，以使原控制机制能有效地发挥作用，对社会实施有效的调控，以保障社会秩序。

在计划经济体制下，我国的行政法很不发达，没有确立公民个人、组织与行政机关相对应的行政法律关系主体地位。那时，公民个人几乎均从属于一定的组织、单位，各组织、单位又均从属于一定的行政机关。对于从属、依附关系来说，其维系所依靠的是命令、服从，而不是法律。此外，当时作为被管理者的企业和其他组织绝大多数是国营或国有的，它们没有属于自身的财产；至于公民个人，其财产仅限于有限的生活资料和微薄的工资收入，这种经济状况自然不可能使行政相对人成为可与行政机关平等争论法律是非(是否违法，是否侵权等)的一方法律主体，从而管理者也就不需要，被管理者也不会要求制定行政法来规范双方的关系。

市场经济体制下情况则不同。在这种体制下，企业获得了独立的经营自主权，它们在市场竞争中自担风险、自负盈亏，它们的生存和发展要求有法律保护其免受行政权的任意支配和干预，然而市场经济又需要政府对经济进行宏观调控，对相对人的行为进行一定的管理。在这种情况下，就需要以法律规定政府和被管理者各自的权利、义务，以法律规范它们的相互关系。不仅政府可以依法制裁违法的相对人，相对人也可以依法对政府的违法行为提起诉讼，要求政府承担违法责任。政府和被管理者均成为了独立的法律主体。另外，在市场经济体制下，企业和其他组织有了自己的财产，公民个人不仅拥有生活资料，还可以创办私人企业和其他经济实体。强大的经济实力使其有信心作为与行政机关对应的法律主体；同时，其因拥有属于自己的财富也深感需要法律保护。这样，行政法就成了全社会的个人、组织，特别是拥有财产权、经营权的企业和其他经济组织的迫切需要。为此，必须健全和完善行政法制，通过行政法制维护行政管理，规范行政行为，调整行政主体与行政相对人之间的关系。行政法在这方面的作用主要表现在以下三个方面：

一、赋予政府权力，确定行政权力的界限

现代社会一方面需要政府权力的一定介入，以保障秩序；另一方面需要排除政府权力的过度干预，以保障个人、组织的自由和市场主体的活力。为此，就必须健全、完善行政组织法，明确规定各行政机关的职权、职责。行政组织法确定行政机关的职权、职责的意义在于：第一，明确各行政机关有权干什么，它能够对行政管理相对人作出什么行为，行政相对人对行政机关的哪些行为有服从的义务。第二，明确各行政机关应该干什么，它应该对社会实施哪些管理行为，为相对人提供哪些管理服务，行政机关不实施相应行为和提供相应服务，行政相对人可以以其“不作为”为由提起申诉、控告或向法院起诉相应的行政机关。第三，明确各行政机关只能干什么，不能干什么。根据依法行政的原则，行政机关实施行政行为必须有法律依据，行政机关超越职权、职责对相对人实施的行为，相对人没有服从的义务，行政机关要求相对人服从，相对人可以以其“越权”为由提起申诉、控告或向法院起诉相应的行政机关。

二、规范政府权力的行使，确定行政行为的方式

要保障市场的运行，防止行政主体对市场主体权益的侵犯，光靠限制行政权力是不够的。各行政机关的权力即使以法律予以明确界定，且界定得较为合理、适当，但是如果在行使这些权力时行政机关随心所欲、以权谋私、贪污腐败，同样会使市场失去秩序，把经济搞乱、搞垮。因此，必须制定和完善行政程序法，以规范政府行为的方式，确定政府行使行政权的基本原则(公开、公平、公正)等。今年第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《行政处罚法》即是我国第一部全面规范行政处罚的行政程序基本法。今后我国还将陆续制定规范其他方面行政行为(如许可、征收、强制执行等)的行政程序法以及规范整个行政行为的统一行政程序法典。行政程序法的意义在于：第一，保障民主，防止专断。第二，保障廉政，防止腐败。第三，保障相对人的权益，防止侵权。第四，保障行政效率，防止推诿拖拉的官僚主义。

三、规定政府侵权行为的责任，为行政相对人提供法律救济

目前，我国行政救济的主要制度有行政申诉制度、行政复议制度、行政诉讼制度、行政赔偿制度等。法律确定这些行政救济制度的意义在于：第一，增强公民个人、组织对政府的信任和参与社会经济生活的安全感，营造市场经济的良好软环境。政府如对侵权行为不承担法律责任，公民个人、组织受到行政侵权如不能获得救济，人们就会失去创造财富、发展经济的积极性，市场经济就难以正常运行。第二，提高政府工作人员的法治观念，促进政府依法行政。法治与尊重人权、尊重被管理者的合法权益是紧密联系的，政府机关及其工作人员因行政侵权行为受到法律追究后，会使其逐步懂得权力不可滥用，被管理者的权益不可随意侵犯，从而使政府机关及其工作人员逐步养成依法行政的习惯。第三，增强外商投资的信心，促进对外开放。外商进入一国投资，其目的是很明确的，那就是要赚钱。赚钱不能不考虑赚钱行为的安全和赚到的钱的安全。如果政府不能保证他们的此种安全，他们的权益受到政府及其工作人员侵犯后不能获得适当的救济，他们就不会有投资的积极性。第四，维护社会公正，保障社会稳定。一个国家，无论法律如何严密，制度如何健全，不公正和冤屈的事情总是难以避免的；一个国家的政府，无论如何廉政、勤政，个别的腐败行为、个别的官僚主义总是难以避免的。社会的不公正现象和政府机关及其工作人员的腐败、官僚主义、侵权行为等自然是导致社会不稳定的因素，此种因素必须限制在一定范围内，才不致造成大的社会动荡。这种限制机制的重要环节就是行政救济制度：公民个人或组织受到政府机关及其工作人员违法行为的侵害，有了气，法律为之提供一个途径给他出气消化，气出了，气消了，事情也就平息下来了；否则，社会稳定性就要被动摇，没有稳定，发展市场经济、强国富民就都只能变成一句空话。

以上是行政法制规范一般行政行为的作用。工商行政管理行为是市场经济体制下最典型的行政行为，其对行政法的需要度和行政法对之规范的作用超过其他一般行政行为，因此，加强工商行政管理领域的行政法制较其他行政领域具有更重要的意义。

(原载于《中国工商管理研究》，1996(6))