第一节 我国公共就业培训的主要项目
一 城镇职工的公共就业培训项目
（一）下岗职工“再就业培训计划”
1998年以后，随着国有企业改革的逐步深入，企业实施岗位优化组合，以提高生产率，一大批下岗职工出现了。为帮助下岗职工再就业，需要对企业下岗职工进行再就业培训，以帮助他们转变择业观念，树立新的就业观念，掌握和提升职业技能，提升就业能力，实现转岗就业或自谋职业，顺利地实现再就业。正是在这种新的发展形势下，劳动和社会保障部于1998年、2001年先后两次在全国范围内组织实施了下岗职工“再就业培训计划”，即第一期《“三年千万”再就业培训计划》（1998～2000年）与第二期《“三年千万”再就业培训计划》（2001～2003年）。每期计划的培训目标都是三年培训下岗职工和失业人员1000万人，两期累计共培训下岗职工和失业人员2000万人。在总结和吸取这两期下岗职工再就业培训计划的工作经验的基础上，劳动和社会保障部又于2004年组织实施了一项新的下岗职工就业培训计划，即主题为“提高你的再就业能力”的再就业培训计划，计划两年培训800万名下岗失业职工，而且对培训合格率、再就业率、创业率等各项培训业绩指标提出了更具体、更细致、更明确的要求。
自1998年劳动和社会保障部推出下岗失业职工再就业培训计划以来，我国政府就开始注意探索适应中国经济社会发展需要和适合中国国情的公共就业培训运行模式，逐步探索出由社会培训机构负责组织具体培训，政府负责购买培训成果的方式，在提升下岗职工和失业人员的职业技能、促进其顺利再就业方面取得了良好的效果，同时为以后组织实施其他各项公共就业培训积累了初步经验。据《中国的劳动和社会保障状况》白皮书统计，第一期“三年千万”再就业培训计划期间，各地共组织了1300万名下岗职工和失业人员参加培训，培训半年后的就业率为65%。第二期“三年千万”再就业培训计划期间，各地共组织了1535万名下岗失业职工参加再就业培训，培训后再就业率为63%。第二期“三年千万”再就业培训计划期间，全国共筹集再就业培训经费29.84亿元，支出25.72亿元，其中用于补贴劳动保障部门所属培训机构的约占65%，补贴其他教育培训机构的约占35%，人均培训费支出168元。[1]2004年，全国共有530万名下岗失业人员参加再就业培训，培训合格率为93%，培训后70%的人员实现了再就业。2005年参加再就业培训的失业人员和下岗职工共有610万人。具体见表1-1。
表1-1 1998～2005年中国下岗职工再就业培训情况
1998年开始的下岗职工“再就业培训计划”形成了特色，为以后的公共就业培训计划的实施提供了可借鉴的经验。
第一，强化责任担当。各级政府把下岗职工再就业培训纳入劳动就业工作总体规划之中，作为年度考核的重要内容，逐级签订责任书，强化目标责任。有的地方将其纳入“民心工程”，按月统计、按季检查、按年度考核，由市委、市政府两办督察培训进展，结果通过媒体向社会公开，接受社会的监督。
第二，优化资源配置。在开展下岗职工再就业培训中，劳动保障部门打开闸门，允许其他部门以及社会力量办学机构按照“条件公开、申请自愿、公平竞争、合理布局、择优认定”的原则参与竞争，为开放式、社会化再就业培训格局的形成奠定了基础，吸引了一批培训软硬件条件齐备、培训效果好的培训机构的加入。至2003年底，全国的再就业培训定点机构有5068个，其中，劳动保障部门直属的培训机构占36%，其他教育培训机构占64%。[2]
第三，加强培训的针对性。各地在开展下岗职工再就业培训时，关注劳动力市场的需求。湖北、海南、重庆等省区市采用问卷调查、跟踪调查的形式，了解市场用工需求信息，根据下岗职工的工作兴趣和意愿，选择合适的培训机构，努力实现培训与市场的对接。江西省根据再就业培训的特点，引导定点培训机构向具有培训、鉴定、职介职能的三位一体的综合性培训集团发展，将再就业培训与劳务输出有机结合，提高再就业率。河北省将社区就业岗位开发、就业安置、技能培训有机结合起来，实施社区再就业服务工程。湖南省兴建再就业基地，根据基地项目经营的需要，组织下岗职工参加相应的技能培训。厦门市推出“你出岗位我培训”的“1+1”订单式培训，南京市推出“1+X”复合型技能培训，即计算机+某种相关的技能培训，深受用人单位和下岗失业人员的欢迎。北京、陕西等省区市组织实施了由社会培训机构与企业再就业服务中心合作开展的“再就业培训伙伴计划”。
第四，完善激励制度。充分发挥培训机构和下岗失业人员参与培训的主动性、积极性，是再就业培训实施的重要环节，为此，各地积极探索建立了各种激励机制。重庆市制定政策，对社会培训机构的再就业培训所获得的培训收入，可以免征营业税和附加税费。宁波市的下岗失业人员除了可免费参加再就业培训外，还可以在培训结束获得职业资格证书后，得到500元以下的资金补贴。作为资源枯竭型地区的云南省东川地区，企业转型、破产多、职工再就业压力大，因此在培训政策上向再就业困难的职工倾斜。下岗职工除了可以享受常规培训外，再就业困难的职工还可以享受3次以上的培训。青岛市规定“4050”失业人员可享受两次培训补贴，并可按失业保险的标准提供最长3个月的生活补贴。[3]
（二）“能力促创业计划”
1.1998～2007年创业培训
为了充分发挥创业培训促进就业的倍增效应，形成以培训促进创业、以创业带动就业的联动机制，1998年劳动和社会保障部在城镇还同时组织实施了“能力促创业计划”。这个计划首先在北京、上海、苏州进行试点，培训的目的是帮助创业者掌握自谋职业和创办小企业的技能和方法，政府同时对创业活动给予政策支持。为了促进创业培训与落实再就业优惠政策的整体联动，形成创业培训和促进就业有机结合的模式，2003年，北京、天津、青岛、乌鲁木齐、苏州、成都、南昌、宜昌、长沙、鞍山等10个城市建立了一批国家创业示范基地。劳动保障部门规定，国家创业示范基地每年的培训任务是培训下岗失业人员2000人，培训合格率在80%以上，创业成功率在60%以上，创业带动就业率达到1∶3。
根据统计，2002年全国参加创业培训的有31万人。2003年全国参加创业培训的有27.7万人，其中，13.6万人培训后实现了创业或自谋职业。2004年全国参加创业培训的有41万人，其中10万人在培训结束后成功创业，占培训合格人数的26%；有13万人自谋职业，占培训合格人数的34%，11万人在市场上找到了工作，占培训合格人数的29%。2005年全国参加创业培训的有51万人。2006年劳动保障部门要求5年内开展创业培训的人数为200万人，培训合格率达到80%以上，提高创业的成功率和稳定性。2007年劳动保障部门制定了《全国100个重点联系城市创业促就业工作方案》，要求100个重点联系城市中，直辖市每年至少要对3000人进行创业培训，其他城市每年至少要对1500人开展创业培训，培训合格率达80%以上，经政府提供创业服务，受训者半年内开业成功率达到50%以上，带动就业率达到1∶5，开业企业中，一年以上的稳定经营率要达到80%。
这一阶段创业培训主要有以下几种模式。[4]
（1）SYB培训模式。SYB是“创办你的企业”（Start Your Business）的简称，是国际劳工组织专门为培养小微型企业创办者而开发的培训项目，目前世界上有80多个国家在采用。2001年劳动保障部门与国际劳工组织共同组织SYB培训试点，将SYB培训引入中国。据不完全统计，2004～2007年，全国参加SYB培训的人数共76万人，其中，下岗失业人员占91%，农村富余劳动力占7%，大学生占1%，其他群体占1%。SYB培训合格率在90%以上，创业成功率在60%以上，累计创造就业岗位近200万个，创业带动就业率达到1∶4.8。[5]
（2）三段式培训模式。三段式培训模式是指将创业培训过程分为理论学习阶段、咨询辅导阶段、后续扶持阶段。在第一个阶段，即理论学习阶段，重点对受训者进行创业意识、创业基础知识、法律法规的培训和教育。在第二个阶段，即咨询辅导阶段，受训者要学习制定《创业计划书》，培训机构会请教师或咨询委员会专家对受训者的《创业计划书》进行分类指导和咨询。前两个阶段的培训时间为3～6个月。在第三个阶段，即后续扶持阶段，受训者开始创办企业，培训机构将根据学员创办企业的实际需要对其进行指导和服务，帮助他们解决创业过程中的问题，比如办理人事档案管理、开业登记手续、申请政府和银行贷款、缴纳社会保险、制定经营战略等，第三个阶段培训时间视实际情况而定。
（3）远程创业培训模式。在这一创业培训模式中，各地充分利用互联网技术，探索远程创业培训。
上述三种模式的创业培训，虽然在培训内容和方式上各有特点和有所侧重，但是都尽可能地将创业培训与开业指导、贷款申请等其他创业活动有机结合起来，力图为创业者提供全方位、有针对性的服务。
2.2008～2017年创业培训计划
在经济新常态下，大众创业、万众创新需要更大规模创业培训，为了满足这种需求，2014年以来人力资源社会保障部进一步加强了创业培训计划的实施。这一阶段的创业培训有如下特点。
第一，创业培训对象和内容更加明确。创业培训对象是立足创业实践，有明确创业意愿、创业培训需求的城乡各类劳动者，同时建立培训对象甄选制度和创业意愿识别、能力短板诊断机制；培训内容围绕企业家综合素质培养、企业创办和经营管理中需要的技能训练来进行。失业人员和转岗职工、返乡农民工、高校毕业生、科技人员、留学回国人员、退役军人等是创业培训的重点。
第二，创业培训制度更加健全。在这一阶段的创业培训中，对创业培训的相关制度进行了一定的创新。首先，将创业培训纳入逐步建立的覆盖全体劳动者的终身职业技能培训制度之中。其次，规范政府购买培训成果制度和资金管理制度，按购买服务的方式将创业培训项目列入财政补贴范围。对参加创业培训并获得合格证书，进而实现创业或就业的受训者，政府按规定支付创业培训补贴，创业培训补贴资金在就业专项资金中列支，探索引入第三方评估。最后，建立健全培训主体报告制度，明确责任，强化财政补贴培训项目实施主体的报告义务。
第三，创业培训模式进一步创新。根据创业培训的特点，各地大力开展能力训练、知识讲述、政策指导等服务，在培训中积极探索互动式教学、模拟实训、实地考察、创业指导等教学方式，同时，针对不同创业群体、不同阶段创业活动开发不同的创业培训项目。采用互联网、信息化实训平台等现代技术手段，探索推广“慕课”“互联网+”等新的创业培训模式，进行开放式在线培训。为了调动受训者的积极性，增加他们的选择权，一些地方在创业培训中探索发放“创业券”“创新券”等方式。大力组织返乡农民工的创业培训，实施农民工返乡创业三年行动计划。积极引导和支持大学生创业，实施大学生创业引领计划，同时，将高等院校、职业院校、技工院校学生在校期间开展“试创业”实践等活动纳入政府创业培训政策的支持范围。
（三）特别职业培训计划
1.金融危机下的特别职业培训计划
2008年的全球金融危机对我国经济产生了重大影响，大批职工下岗失业，为此，人力资源社会保障部、国家发改委、财政部等三部委于2009年联合实施了“特别职业培训计划”。主要任务是从2009年到2010年集中对四类劳动者进行技能培训。该计划广泛依托技工院校和各类职业培训机构，依据受金融危机影响的各类劳动者的就业需求，有针对性地开展技能培训，进一步提高劳动者就业和创业能力。
第一，对困难企业职工开展在岗培训和转岗培训。人力资源社会保障部、财政部等发布了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》，规定了具体的可以减轻负担的企业的条件，凡符合通知中规定的条件的困难企业，可以支持其组织在岗人员进行岗位技能、转业转岗能力、安全教育等方面的培训。第二，对失业返乡农民工开展实用技能培训。各地劳动保障部门根据返乡农民工的转移就业和劳务输出的意愿，对他们进行转岗实用技能培训。对部分有创业意愿、掌握了一定技术和资金的农民工开展创业培训，帮助他们自谋职业和自主创业。第三，对城镇失业人员开展就业技能培训。对包括城镇失业农民工在内的城镇失业人员，各地劳动保障部门组织开展3～6个月的再就业培训。对城镇有创业需求的人员，组织他们参加创业培训，以促进其顺利创业。对还没有找到工作的大学生，为了提高其就业能力，组织他们参加相关领域的技能培训，并突出实际操作能力的训练。第四，对新成长劳动力开展劳动预备技能培训。为了提高劳动预备人员的技能水平和就业能力，组织农村应届初、高中已经毕业但未能继续升学的学生参加6～12个月的劳动预备技能培训。
2.化解过剩产能企业职工特别职业培训计划
在2016年供给侧结构性改革中，积极稳妥化解过剩产能是首要任务。化解过剩产能对企业职工的就业会产生直接的影响。为此，2016年人力资源社会保障部实施了化解过剩产能企业职工特别职业培训计划，要求从2016年到2020年五年的时间里对有培训愿望和需求的企业失业和转岗职工进行一次政府补贴性职业技能培训。目的是提高失业人员和转岗职工的职业转换能力和创业能力，帮助失业人员和转岗职工顺利实现再就业和稳定转岗。
特别职业培训计划主要包括三类培训。第一类是针对企业失业职工开展的再就业技能培训。这一类培训应符合当地发展的需求，围绕当地产业政策支持的行业的相关职业来展开，重点对高新技术产业，先进制造业，生产服务业，以及包括旅游休闲、健康养老、家庭服务在内的生活服务业开展职业技能培训。在培训中采取市场化的培训模式，把培训项目、培训方式和培训机构的自主选择权交给失业人员，由政府进行引导。要求对培训进行科学规范管理，采取灵活多样的培训形式。第二类是针对企业转岗职工开展的转岗能力提升培训。对已经在新岗位就业但技能有欠缺的人员进行有针对性的不同层次的岗位技能提升培训，凡符合企业新型学徒制或技师培训等培养计划的转岗职工都可以列入。可在企业培训中心、社会职业培训机构、技工院校（职业院校）选择合适的培训机构，充分利用全社会的培训资源。第三类是针对有创业意愿的失业和转岗职工开展创业培训。为有创业意愿的失业和转岗人员开展针对不同产业类型的、不同创业发展阶段的创业培训，并将创业培训与创业的其他环节有机结合起来，政府除了进行培训外，还实行税费减免、创业担保贷款、场地安排等创业扶持政策。充分利用各类社会培训资源，针对不同行业、企业类型以及创业企业不同阶段特点，开发出多种创业培训项目，供创业者进行选择。
两项特别职业培训计划与其他的公共就业培训计划相比，呈现以下特点。其一，实施背景、目标具有特殊性。两项特别职业培训计划分别是在金融危机和供给侧结构性改革背景下实施的，实施特别职业培训计划总的目标是：扩大培训规模，延长培训期限，增加培训投入，提升培训能力，保持就业稳定。其二，培训项目更有针对性。金融危机下的特别职业培训计划首次同时囊括四类不同的培训对象，尤其是突破了城乡界限，把农民工包含到城镇职工的培训之中，提出以就业专项资金补贴农民工技能培训。化解过剩产能企业职工特别职业培训计划也包括三类不同情况的人员。其三，培训时间长，覆盖面广，管理难度大。2009年特别职业培训计划规定，对城镇中包括失业农民工在内的失业人员，进行3～6个月的再就业培训。培训时间越长，培训费用支出越多，因此管理难度加大。
二 农村劳动力的公共就业培训项目
农村劳动力向非农产业和城镇转移，是现代化发展的一种必然，也是解决“三农”问题的有效途径。但伴随着转移，一个值得关注的问题出现了，即农村劳动力的技能很难满足企业的需要，农民工素质亟待提高。在这一背景下，农业部、劳动和社会保障部等六部委于2003年9月颁发了《2003—2010年全国农民工培训规划》。《规划》认为农民工培训应坚持三个面向，即面向工业化、面向现代化、面向城镇化，以农民工转移就业前的引导性培训和职业技能培训为重点，运用财政扶持政策和竞争、激励手段，调动农民工、用工企业、培训机构、行业的积极性，多渠道、多层次、多形式地开展农民工培训工作，形成政府统筹、行业组织、重点依托各类教育培训机构和用人单位开展培训的格局。面对农民工进城中的各种问题，2006年国务院颁发《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。《意见》对我国农民工职业技能培训问题进行了专门论述，强调为了提高农民工转移就业能力和外出适应能力，要认真落实全国农民工培训规划，为农民工开展职业技能培训和引导性培训。在培训实施中，要强化用人单位对农民工的岗位培训责任，劳动保障、农业、教育、科技、建设、财政、扶贫等相关部门要各司其职。
另外，在现代化农业的建设中，需要大量的具有综合素质和技能的现代农民，但我国农业劳动力供求已进入结构性、区域性短缺的新阶段，现代农业人才短缺的问题凸显。加强农业劳动力的职业培训，提升农民素质和技能，推进农民职业化进程，已成为发展现代农业、推动城乡一体化、促进传统农业向现代农业转型的重要途径。21世纪以来，农业部、人力资源社会保障部、教育部、科技部、建设部、财政部等独立或联合组织了各种针对农村劳动力的技能培训计划。
（一）农业部实施的培训计划
1.农村劳动力转移培训“阳光工程”
进入21世纪后，随着我国农业科技水平和农业生产力的提高，我国农村产生了数以亿计的富余劳动力，无论是粮食主产区还是贫困地区和革命老区，都有大量富余农村劳动力需要输出。面对数量如此巨大的亟待向城市和非农产业转移的农村劳动力，如何对他们进行职业培训，提高他们的素质、劳动技能和就业技能，成为我国公共就业培训的一个重中之重。为了更好地开展农村劳动力转移培训，2003年农业部等六部委联合制定了《2003—2010年全国农民工培训规划》的具体实施方案。2004年，中共中央和国务院发布关于农业工作的1号文件，其中明确提出“要高度重视农村劳动力转移培训工作”。在此背景下，2004年农业部等部委开始组织实施农村劳动力转移培训“阳光工程”。“阳光工程”是由政府公共财政支持开展的农村劳动力转移前的职业技能培训。“阳光工程”的运作按照“政府推动、学校主办、部门监管、农民受益”的原则来进行，既要体现政府引导和公共培训服务的性质，又要以市场需求为导向，以受训农民转移就业为目标。政府根据那些有转移就业意愿的农民的具体需求，对他们进行各类职业技能培训，以提高他们的职业能力，畅通他们转移就业的渠道，增强他们外出务工的适应性。“阳光工程”的组织实施对提升农村转移劳动力职业技能、促进我国农村剩余劳动力向城镇和非农产业转移、实现广大农民的稳定就业和稳定增收、推动全国城乡经济社会协调发展、加快全面建成小康社会都起到了积极的作用。在我国农村劳动力公共就业培训各项工程中，“阳光工程”无疑是影响最大的。
“阳光工程”分三个阶段实施。2004年至2005年为第一阶段，主要对农村地区亟待转移的剩余劳动力开展短期技能培训，每年培训250万名农村劳动力；初步探索建立农村转移劳动力培训工作机制，为下一步开展大规模的农村劳动力培训提供可借鉴的经验。2006年至2010年为第二阶段，在全国范围内开展大规模的农村劳动力转移培训，建立比较健全的农村劳动力转移培训机制，培训3000万名农村转移劳动力。2010年以后为第三阶段，为了使农村劳动力的科技文化素质总体上与我国现代化发展水平相适应，统筹全国城乡经济社会协调发展，开展更大规模、更大范围、更高层次的培训。“阳光工程”的实施收到了良好效果，截至2008年，“阳光工程”共补助资金32.5亿元，共培训农民2000多万人，同时，带动地方投入农民培训资金30多亿元，培训人数达3000多万人。[6]“十一五”期间农村劳动力转移培训“阳光工程”和新型农民科技培训工程共培训农民1900多万人，是“十五”期间培训人数的2.3倍；资金投入快速增长，中央财政投入“阳光工程”和新型农民科技培训工程专项资金56亿元，是“十五”期间投入资金的6.5倍。[7]“阳光工程”不仅资助了农民职业培训，提高了农民的职业技能水平，有效地帮助了农民增收，而且为探索我国公共就业培训模式积累了有益经验。此外，“阳光工程”起到了良好的示范带动作用，推动了各政府职能部门对农村富余劳动力转移就业培训工作的重视。政府其他相关部门也纷纷仿效“阳光工程”，出台了自己的培训规划，推进了农村劳动力转移培训工作在全国范围内的开展。但是“阳光工程”也出现一些问题，如培训内容的针对性不够，培训效果不佳，一些培训机构以及主管部门甚至弄虚作假和套取、挪用培训补助资金。在这种背景下，从2009年起，农村劳动力转移培训“阳光工程”实施内容和管理机制做了较大调整，在继续搞好农村劳动力转移就业培训的基础上，增加了农业职业技能、农村发展带头人和农民创业等培训内容，同时在培训方式、组织管理等方面也有很大变化。农业部于2014年开始对“阳光工程”进行全面转型升级，整合各类培训资源，将培训重点转向新型职业农民的培训。
2004～2013年“阳光工程”培训任务数见表1-2。
表1-2 2004～2013年“阳光工程”培训任务数
除“阳光工程”之外，我国政府还实施了“跨世纪青年农民科技培训工程”，该工程由农业部、财政部和团中央于1999年共同组织实施。“跨世纪青年农民科技培训工程”（以下简称“跨培工程”）在全国31个省份展开，覆盖了全国1256个县（市、区、旗及团场）。那些接受过培训的青年骨干农民成为我国农民中高素质的、善经营的科技致富带头人。“跨培工程”从1999年持续到2006年，中央财政共投入专项资金2.5亿元，带动地方财政配套投入5亿多元。[8]此外，为了提高我国留在农村继续从事农业产业的农民的农业职业技术水平和农业技术能力，农业部、财政部于2006年开始启动一项新的培训工程，即“新型农民科技培训工程”。该培训工程按照“围绕主导产业、培训专业农民、进村办班指导、打造村品”的原则，对农民开展产前、产中、产后关键技术、经营管理知识等的培训，以提高农业生产率，增加农民收入。培训主要采取进村办班、现场指导和技术服务等更为有效、灵活的形式，“跨培工程”和“新型农民科技培训工程”等的组织实施，对提高农民的科技素养和能力起到了一定的作用。
2.新型职业农民培育工程
为推动“阳光工程”全面转型与升级，农业部、财政部等部委于2012年开始启动新型职业农民培育工程试点，将农民培训重点由培训转向培育，由转移就业培训转向新型农民培育和农业教育培训，实行全程跟踪、全程培养。培训对象转向新型职业农民及其后继农民，培训内容转向粮食等主要农产品生产以及促进农民增收的特色产业发展所需要的技能。新型职业农民培育工程旨在重点培养一批“有文化、懂技术、会经营”的新型职业农民。经过不断的探索创新和试点实验，该工程基本上建立了一个较为完备的新型职业农民培育制度框架，该制度框架可概括为“三个三”，即教育培训、规范管理、政策扶持“三位一体”，生产经营型、专业技能型、专业服务型“三类协同”，初级、中级、高级“三级贯通”。[9]规范化和系统化的、综合创新的新型职业农民培育体系的建立，为我国培育新型职业农民的工作奠定了坚实的基础。
在新型职业农民培育工程具体实施过程中，要求从需求出发，围绕国家、产业以及农民的需求来进行，做到“二重视”，即重视新型职业农民培育工程的规范性、针对性、有效性，重视职业农民培育手段的创新性，尤其是要善于利用信息化手段。把提升农业教育培训的质量作为工作目标，切切实实为粮食增产、农业增效和农民增收做出贡献。采用分级管理、分层负责的管理原则，加强省级绩效考评，建立约束和激励机制，将绩效考评结果与培训资金的分配挂钩。
各地加大组织实施力度，创新机制、建立制度、健全体系，新型职业农民培育工作取得明显进展。“十二五”期间全国1500多个县实施了新型职业农民培育工程，共培育新型职业农民200万人，培养青年农场主1万人。[10]
2017年农业部发布《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》，该规划对未来五年我国新型职业农民培育工作提出了目标和具体措施。规划指出，到2020年，我国新型职业农民总量应超过2000万人，新型农民职业化程度要有明显提高；新型职业农民在总体文化素质、技能水平和经营能力等方面有显著改善；农业职业培训的各种具体形式（包括线上和线下培训）普遍开展、融合发展；新型农业经营主体带头人应实现普遍轮训一遍，新型职业农民培育工作覆盖全国所有农业县市区；要建立一个较为完善和健全的培育制度，培育机制灵活有效，培育能力适应我国农业发展的新需要；全面确立一个“一主多元”的新型职业农民教育培训体系，即以政府公益性教育培训机构为主体、其他多种市场主体和培育机构有序参与的全面发展、协调发展的新型农民培育体系（见表1-3）。
表1-3 “十三五”期间新型职业农民培育发展主要指标
（二）人力资源社会保障部实施的培训计划
1.农村劳动力技能就业计划
为贯彻《国务院关于大力发展职业教育的决定》、《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》三个文件的有关要求，提高我国农村劳动力技能，劳动和社会保障部于2006年开始实施农村劳动力技能就业计划，对农村各类劳动力进行技能和就业培训。其中包括：组织农村初、高中毕业未升学人员，农村退役士兵及其他青年农民参加劳动预备制培训，组织有外出务工意愿的农村富余劳动力参加相应的劳务输出培训，组织已经进入城镇务工的农民工参加技能提升培训。通过3～6个月的培训，使接受培训的农村劳动力至少掌握一项技能，并且能达到用人单位的上岗要求。2006～2010年，对4000万名农村劳动者进行非农技能培训，年均培训800万人；要求达到90%以上的培训合格率、80%以上的就业率。[11]逐步形成一个以就业为导向、国家政策扶持、社会共同参与的农村劳动力技能培训运行机制，充分发掘社会资源参与培训，使得向非农产业转移的农村劳动者普遍得到相应的就业技能培训，明显提升其技能水平，促进全体接受培训的农村劳动者实现顺利就业。
农村劳动力技能就业计划与其他部委组织实施的农村劳动力转移培训计划相比，有如下几个特点。第一，更加强调培训与企业的岗位技能对接，更重视实际岗位操作技能的提高，以对农村劳动力进行岗位技能培训为主，面向就业市场，把培训与劳动者就业、企业生产结合起来，注重对参训者实际操作能力的培训。与此相配合，在农村扩大推行职业能力证书。根据农村劳动力自身的实际需要和个人特点，给那些按要求掌握单项职业技能并通过单项职业能力考核的农村劳动者颁发职业能力证书。第二，创新培训工作模式，充分发挥劳动保障部门的综合优势，推行“三位一体”，即培训、就业、维权三者统一的工作模式，切实解决农民最为关心的培训、就业、维权等问题，进而实现农民进城求职有门路、上岗就业有技能、个人权益有保障的工作目标。
2.农民工职业技能提升计划——“春潮行动”[12]
为了进一步提高已转移至城镇和非农产业就业的农民工的就业创业技能，促进农村转移劳动力顺利地实现市民化，人力资源社会保障部于2014年组织实施了一项新的农民工职业技能提升计划，即“春潮行动”。该计划以对农村新成长劳动力的职业技能培训为基本任务，以培训高素质技能劳动者为基本目标。“春潮行动”提出，每年面向农村新成长劳动力和愿意转移就业的农村劳动者开展政府补贴培训700万人次；至2020年，实现对全体新进入劳动市场的农村转移就业劳动者的普遍培训，使得每人都有机会接受一次相应的就业技能培训。力争使企业技能岗位的农村转移就业劳动者得到一次岗位技能提升培训或高技能人才培训，每年面向在岗农民工开展政府补贴培训300万人次。力争使已创业的农村转移就业劳动者或具备一定创业条件的农村劳动者都有机会接受创业培训，实现每年开展创业培训100万人次。2015年全国共开展农民工职业技能提升培训967万人次，2016年培训2422万人次。
“春潮行动”针对农村新成长劳动力和愿意转移到非农产业就业的农村劳动者开展专项就业技能或初级技能培训。主要依托各类技术学校和培训机构，充分发挥职业院校、技工院校、就业训练中心、企业培训机构、民办职业培训机构等教育培训机构的作用，采取政府购买培训服务的培训方式，以实现就业为培训导向，以实际操作技能训练和职业素质培养为重点，使他们达到上岗要求或掌握初级以上职业技能，着力提高培训后的就业率。
针对农村未继续升学并准备进城务工或进入非农产业就业的应届初、高中毕业生，农业户籍退役士兵，开展储备性职业技能培训。主要依托技工院校，采用政府购买服务的培训方式，对其开展1～2个学期的基本职业技能培训，使其掌握基本的就业技能，基本消除农村新成长劳动力无技能从业现象，并按照一定的条件，给予培训对象一定数量的职业培训补贴、技能鉴定补贴和生活费补贴。
针对与企业签订半年以上劳动用工合同的在岗农民工，开展提高其技术技能水平的培训。企业根据其行业特点和岗位技能需求，依托企业所属培训机构或政府认定的培训机构，结合企业技术进步要求和产业升级要求，有针对性地开展职工技能培训，提升其技能水平。对新录用农村转移就业劳动者开展岗前培训或学徒培训，对已在岗农民工开展岗位技能提升培训。培训经费由企业职工教育经费列支，并且按照一定的条件给予企业一定数量的职业培训补贴及职业技能鉴定补贴。
3.农民工返乡创业培训五年行动计划（2016～2020年）[13]
2016年，人力资源社会保障部等五部门推出了一项旨在资助和支持农民工返乡创业培训的五年行动计划（2016～2020年）。该计划提出，为进一步推进农民工、农村建档立卡贫困人口、农村大学生和农村退役士兵等人员返乡创业，激发他们在大众创业、万众创新热潮中实现创业就业的热情，特别开展该培训计划。培训计划的根本目标旨在提升上述人员的创业能力，促进他们成功创业；该计划以开展符合上述不同群体实际需求的创业培训为主要抓手，形成创业培训、创业教育、创业考评、试创业、创业帮扶、创业成效第三方评估等六环联动，政府、院校和相关企业携手推进，并与政府的精准扶贫和脱贫行动紧密结合，形成全覆盖、多层次、多样化的农民工创业培训体系。该培训计划提出，到2020年，力争使有创业意愿和培训意愿、具备一定创业条件或已创业的农民工等人员都能参加一次创业培训，有效提升创业能力。
开展有针对性的创业培训。以生产性农业服务业和生活性农业服务业创业为重点，针对返乡农民工等人员不同创业阶段的特点、不同性别、不同需求和地域经济特色，开展内容丰富、针对性强的创业培训。该培训工作特别强调真实性、实战性和实践性，尽量依托真实项目来设计培训内容，使该创业培训成为试创业的过程，从而真正增强培训效果。对有创业意愿和培训愿望、具备一定创业条件的人员，结合或选择一些适合创业的具体产业项目开展创业培训，例如，着力开展绿色农产品经营、民族传统手工艺、乡村旅游、家庭农家乐或与输出地资源和输入地市场有效对接的项目的创业培训；重点开展创业意识教育、创业项目指导等培训。对创业初期人员，结合该区域专业市场发展需求，主要开展企业经营管理等培训；对已成功创业的人员，则结合发达地区的产业发展需求，主要开展产业组织形式和经营管理方式等培训。积极开展互联网创业培训。依托电子商务进农村综合示范县建设、农村电子商务百万英才计划以及农村青年电商培育工程等，积极开展农村电子商务培训，提升培训对象运用互联网与电子商务手段拓宽产品销售渠道的能力。
（三）教育部实施的培训计划
1.农村劳动力转移培训计划
为了将《2003—2010年全国农民工培训规划》和《2003—2007年教育振兴行动计划》的培训计划落到实处，教育部于2004年提出了具体的培训计划，制订并实施了教育系统的农村劳动力转移培训计划。该计划把农村职业技能培训作为工作重点，培训对象主要是初、高中毕业未升学的新增劳动力，力求使新增农民工都有机会接受职业技能培训。该计划的实施已取得一定的成效。2004年全国教育系统开展的农村劳动力转移培训人数为3198万人次，其中技能型培训1580万人次。2005年培训人数为3270万人次，其中技能型培训1085.75万人次。此外，教育部还组织实施了农村实用技术培训工程，力求使每户有一个劳动力掌握1～2项实用技术。2005年共有4793万人参加全国实用技术培训。[14]“十一五”期间，全国职业教育对农村劳动力转移培训1.85亿人次，年均培训进城农民工2000万人次。[15]
各地教育部门还在创新农村劳动力培训模式、提高就业和创业培训质量上做出了努力。主要采取的培训模式如下：一是为当地企业培训技能型、实用型人才，进行就地转移培训；二是与职业学校联合企业、中介机构合作开展培训；三是利用县职业教育中心和乡镇成人教育中心对回乡初、高中毕业生进行职业技能培训；四是以新增劳动力自主创业培训为重要内容的创业培训；五是运用互联网技术和现代远程教育手段开展培训，及时把信息和技术送到培训对象手中。
2.农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”
为了提升农民工学历层次、技术技能及文化素质，畅通其发展上升通道，更好地服务于国家发展的各项新战略，教育部和中华全国总工会于2016年联合组织实施农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”。计划提出，到2020年，在有学历提升意愿且符合入学条件的农民工中，资助150万名农民工接受学历继续教育；面向全体农民工开展技术技能培训，并使之能通过免费开放课程的学习来提升自身文化素质与职业能力。
各类高校（如普通高校、开放大学、成人高校）建立择优录取和企业推荐相结合的公开遴选机制。在现有政策框架下，统一全国成人高教的考试方式和招生方式，实行自主择优录取。开发与岗位紧密对接的专业课程，努力实现学历教育和培训课程紧密对接行业需求、岗位要求、职业标准和生产过程。探索校企合作培养模式，推行基于信息化的混合式教学模式，促进校企合作与产教融合，依据农民工的成长规律和岗位需要，校企共同制定工学结合人才培养方案，建立弹性学制与校企双导师制，加大实践性课程的比例。
（四）国务院扶贫办实施的“雨露计划”
1.2006～2010年“雨露计划”
2001年，国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》提出，提高群众的综合素质特别是科技文化素质，是增加贫困人口经济收入的重要措施，也是促进贫困地区脱贫致富的根本途径，提出必须把农民科技文化素质培训作为扶贫开发的重要工作，切实加强基础教育，普遍提高贫困人口受教育的程度。《纲要》强调了农科教的结合，要求统筹普通教育、职业教育、成人教育，有针对性地开展各种不同类型的职业技术教育和短期培训，提升农民的技术能力。[16]
五年后，一项更为具体、更有针对性的农村扶贫培训计划开始实施。2006年，国务院扶贫办联合财政部、解放军总政治部等单位，共同组织实施了这项被称为“雨露计划”的扶贫培训行动计划。该计划的宗旨是推进农村贫困地区人力资源开发，将贫困地区农村人口压力转化为人力资源优势，重点帮助贫困地区青壮年农民提升就业与创业能力，使之尽快脱贫致富。该计划提出，“十一五”期间要完成对500万名左右的青壮年贫困农民的职业培训任务（其中实现转移就业90%以上，且稳定就业率不低于80%），完成30万名左右的贫困地区复员退伍士兵的职业培训和转移就业任务，带动320万名以上农村贫困人口脱贫。“雨露计划”以提升贫困地区农民文化素质、增强各种技能素质为目标，采用职业教育、创业培训和农业实用技术培训等多种形式，达到促进贫困地区经济社会协调发展、农民有效就业和创业、增加贫困农民收入之目的。“雨露计划”的实施，在培训对象、培训方式等方面探索了不少有益经验，各地政府在具体实施过程中也创造了许多成功的做法，产生了多方面的积极作用。
“十一五”时期，为实施“雨露计划”，中央和地方共投入培训资金46亿元，其中用于劳动力转移培训34亿元，641万人受训；用于农业实用技术培训6.8亿元，700多万人受训。[17]
2.2010年以后“雨露计划”的改革、创新与发展
2010年，国务院扶贫办对“雨露计划”进行改革试点，在“十二五”期间，“雨露计划”围绕四个方面开展工作：对贫困家庭新成长劳动力实施职业技能教育培训，对农村留守贫困劳动力开展农村实用技术和产业发展技能培训，对贫困家庭成年劳动力实施中短期转移就业职业技能培训，培养贫困地区农业产业化发展急需的人才。[18]试点改革的重点在于，要求各地完善“雨露计划”实施政策和规划，对参加中高职教育或两年及以上职业技能培训的建档立卡贫困学生家庭发放生活补助，提供扶贫贴息贷款支持，提升贫困户新成长劳动力就业技能和创业能力，稳就业、拔穷根，阻断贫困代际传递。2015年，在试点的基础上，国务院扶贫办联合教育部、人力资源社会保障部制定和颁发了《关于加强雨露计划支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育的意见》，进一步创新和完善了“雨露计划”。意见提出，建档立卡贫困家庭子女，凡参加中、高等职业教育者，政府给予家庭扶贫助学补助，补助标准为每生每年3000元左右，该项资金从财政扶贫资金中列支。同时，在原有东西部扶贫协作的工作机制框架内，进一步鼓励帮扶省市加大对受帮扶省市的贫困子弟就读技工院校者的生活费补助，该项经费也由帮扶省市从财政专项资金中列支。
为更好地实施原“雨露计划”中的劳动力转移就业培训、农村实用技能培训和贫困村致富带头人培训等培训计划，国务院扶贫办还开展了各地“雨露计划”实施的协调工作。自2014年10月至2015年10月，国务院扶贫办协调福建、甘肃、宁夏三省区市合作开展贫困地区农村创业致富带头人培训的闽、甘、宁三省区市试点。该项试点采取“1+11”的培训方式。2014年底之前，400名学员完成为期1个月的集中培训（培训分两批进行，每批200人）。受训学员在返乡后安排11个月的创业导师跟踪指导和电大远程网络教学辅导，为学员创业提供全程咨询服务，导师帮助学员解决在创业过程中遇到的困难和问题，取得了比较好的效果。
（五）其他部门实施的培训计划
1985年，科技部提出了一项旨在以科学技术促进我国农村经济发展的科技发展计划，简称“星火计划”，意谓“用科技的星星之火照亮中国广袤的农村大地”，以一些短平快的科学技术和科技项目促进中国农村经济的发展。1986年党中央、国务院正式批准了科技部“星火计划”。在“星火计划”的整个工作系统中，星火科技培训是一项极为重要的内容，“星火计划”的第十六条对星火科技培训提出了具体的指导性意见。为了更有针对性地开展科技培训，进一步提高劳动者的科学水平，2003年科技部联合农业部等部门组织实施了星火科技培训专项行动。
星火科技培训的任务是：根据农村经济发展的实际需要，在各地农村开展科技知识传授和科学技术普及工作，开展农村人才培训，提高农民科技素质。星火科技培训的对象主要是农业生产者、农民工、农村乡镇企业人员、农村经纪人以及农村基层管理干部。星火科技培训的目标是培养农村技术和管理人才，造就农民企业家和技术能手。星火科技培训坚持“实际、实用、实效”的原则，综合运用传统培训与现代远程培训手段，实行技术培训与就业创业培训相结合，建立和健全国家与地方的星火科技培训体系。科技部以招标形式下达星火培训任务，进行高层次的技术、管理和师资培训。星火科技培训尤其重视农村科技教育和培训，强调要实现“县县有星火学校、乡乡有星火课堂、村村有星火带头人”的工作绩效。
与其他公共培训项目相比，星火科技培训是“星火计划”的重要组成部分，纳入了“星火计划”项目的规范化管理。星火科技培训项目的申报，尤其强调科学和公正。为了规范星火科技培训项目的申报、评审和遴选，确保星火科技培训项目的质量，科技部星火办特别制定了《星火科技培训专家评审手册》，该手册对项目评审制定了具体细则和评分标准，要求在星火科技培训项目评审过程中，必须聘请相关科技专家进行客观、公正的评审。项目完成后，还要加强星火科技培训项目监理和验收，并且把星火培训工作绩效与星火科技培训项目的评审立项结合起来。培训目标从单纯农村实用技术推广向提高农民科技致富能力转变；培训方式从传统的课堂教学向课堂教学、远程培训和田间指导多种方式的综合运用转变。此外，为了进一步方便跨省交流和资源共享，星火科技培训建立了跨省培训、培训调研、经验交流的区域协作平台，即星火培训协作网，其中具体包括东北片、东南片和西部片三个相互协作的星火培训网。
此外，全国妇联、团中央等也在各自领域实施了针对农民的培训计划。
三 覆盖城乡全体劳动者的职业培训计划
随着科技进步加快和我国产业发展的优化升级，各类技能人才尤其是高素质的熟练技术人才短缺问题较以前更为突出；部分地区、企业对技术工人的需求与劳动力供给之间出现结构性失衡；大学生、其他青年劳动者、农业剩余劳动力、失业人员与困难群体等各类人员就业难度依然很大。2010年10月，国务院印发了《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》，意见提出要以服务就业和经济发展为宗旨，坚持“城乡统筹、就业导向、技能为本、终身培训”的原则，建立覆盖对象广泛、培训形式多样、管理运作规范、保障措施健全的职业培训工作新机制，加快培养大规模的高技能的劳动者，建立面向所有劳动者的职业培训制度。[19]
为了落实《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》，人力资源社会保障部、国家发改委、教育部等制定了《促进就业规划（2011—2015年）》。该规划强调紧密结合市场需求和就业要求，强化职业培训。要统筹推动就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训等全社会各类职业培训的发展。创新职业培训模式，积极探索现代学徒制培训，使每一位有培训意愿的城乡劳动者都能得到有针对性的培训，加快构建劳动者的终身职业培训体系。[20]加强职业培训管理，整合职业培训资源，建立社会化的职业培训网络。要遴选和认定一批具有较高培训质量的职业培训基地，并以之为依托，促进培训和就业的紧密结合，使之更好地在当地发挥示范带动作用，同时要重视建设职业技能实训基地。加强残疾人职业教育培训，落实培训补贴政策。
2016年人力资源社会保障部提出要加大职业培训力度，大规模开展职业培训，统筹实施新生代农民工职业技能提升计划、高校毕业生技能就业行动、化解过剩产能企业职工特别职业培训计划、“春潮行动”等项目。推动国家高技能人才振兴计划的深入实施，积极探索建立国家基本职业培训包制度。
2015年，全国参加社会保障部门补贴性就业培训的城乡劳动者达1908万人次，其中，1023万人次参加了就业技能培训，620万人次参加了岗位技能提升培训，211万人次参加了创业培训，54万人次参加了其他培训。各类职业技能培训对提升我国城乡劳动者就业与创业能力、促进城乡劳动者就业、增强其就业稳定性起到了良好的作用。
（一）劳动者终身职业培训体系
“十二五”以来，我国开始探索建立贯穿劳动者从学习到工作各个阶段，适应劳动者多样化、差异化需求，覆盖城乡全体劳动者的职业培训体系。城乡劳动者的职业培训工作被各级政府列入重要的议事日程、纳入各地劳动就业和经济社会发展整体工作加以规划，重视完善职业培训的政策与制度建设。政府加大对职业培训的补贴资金投入，提高补贴标准，规范补贴资金使用。鼓励对职业培训模式的探索和创新，制定职业培训包开发的技术规程，加快开发突出劳动者职业素养和技能训练的职业培训包。
（1）实施青年技能就业培训工程。为适应产业结构升级、加快城镇化进程和促进青年就业及成才的需要，我国政府高度重视对青年劳动者的技能培训工作。青年技能就业培训工作是一项系统工程，上述各项培训计划中都把青年技能培训和就业培训列为各自工作的重点。全国城乡各类需要培训的青年群体得到了政府的各种培训计划的支持，政府在培训对象的课程学习、技术训练、生活补助、职业鉴定等方面给予了资金补贴。各类培训资源（如培训学校、实训基地等）得到有效整合，各地各级政府还建设了面向城乡青年劳动者的职业技能培训、咨询和鉴定等的各种公共服务平台。
（2）实施企业职工技能提升培训工程。为了提升企业竞争力，促进企业生产的发展，国家高度重视企业职工的技能培训和提升。政府鼓励和引导各类企业尤其是大型企业集团建立自己的培训机构，将企业职工培训制度作为现代企业制度的重要组成部分。支持企业根据岗位需求和职工特点，开展形式多样的岗位技能培训。通过脱产培训、半脱产培训、岗位练兵和培训、技能比赛、班组长培训等方式，提高企业职工的岗位技能；将企业职工的岗位技能培训与企业的技术创新、改造等结合起来，强化各种新技术、新工艺、新材料知识的学习和培训，重视名师带徒制度和技师研修制度，助推高技能人才的成长。在企业的工休时间、经费支出和工资福利待遇等政策上支持职工参加培训。
（二）高技能人才振兴计划
2011年，中央组织部、人力资源社会保障部组织制定了《高技能人才队伍建设中长期规划（2010—2020年）》，这是我国公共就业和人才培训发展史上的一个极为重要的标志性事件，标志着我国职业技术培训逐步进入了由初中级技术人才培训向高端技术人才培育发展的新阶段。同年，人力资源社会保障部联合财政部制定了《关于印发〈国家高技能人才振兴计划实施方案〉的通知》，对国家高技能人才队伍建设中长期发展规划的具体实施提出指导性意见。通知明确规定，到2020年，为培育造就大批高技术人才和培养一批高技能领军人才，组织实施高技能人才培训基地建设项目、技能大师工作室建设项目和技师培训项目。该项培训计划已取得初步成效，截至2015年末，全国已经培育了高技能人才4501万名，比2010年底增加了57%，为产业转型升级发挥人才支撑作用。“十三五”期间，供给侧改革、“中国制造2025”对高技能人才队伍建设提出了新的要求，为此，更需要根据先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业等发展需要，深入开展国家高技能人才振兴计划，为推进发展提供技能人才支撑。[21]
（1）培训基地项目。“十三五”期间实施的重点项目包括：①从省级高技能人才培训基地和世界技能大赛集训基地中遴选新增的国家级高技能人才培训基地；②进一步做优做强原有的国家级高技能人才培训基地的项目单位，尤其是要重点支持那些绩效优良的项目单位，支持其扩大和提升培训能力。
（2）技能大师工作室项目。首先，应纳入技能大师工作室项目建设范围的是那些工作在生产一线的历届中华技能大奖获得者。其次，新增选各行业、各领域优秀的高技能、精技艺、影响大的人才，将其纳入技能大师工作室项目建设范围。
（3）技师培训项目。对于国家和地方经济发展紧缺的技师要加速培养，尤其是先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业的技师培训更需重点扶持，并定期对实施范围进行动态调整。
综上所述，自20世纪90年代我国开展大规模公共就业培训事业以来，我国公共就业培训已经走过了20多年的发展历程，取得了重要的成果。我国实施的公共就业培训计划不断丰富，多个部委参与了各项培训工程，并制订了各项公共就业培训计划。具体涉及的政府公共部门有人力资源社会保障部、农业部、教育部、财政部、科技部、国务院扶贫办以及共青团中央、全国妇联、全国总工会等，具体见表1-4。公共就业培训成为我国政府相关部门的重要工作，我国公共就业培训从无到有，得到较快的发展，并且正在从初级发展阶段向中级阶段迈进。
表1-4 1998年以来我国主要公共就业培训的主要项目
表1-4 1998年以来我国主要公共就业培训的主要项目-续表
