第三节 我国化解过剩产能的现状及对就业的影响
2012年以来，在国际市场持续低迷和国内经济增速放缓的大背景下，我国不少行业开始出现产品供大于求的矛盾，特别是钢铁、煤炭、水泥等原材料制造行业已经出现产能严重过剩的问题。产能过剩问题不加以治理，势必会进一步加剧供求矛盾，危及产业健康发展和经济社会稳定。因此我国政府从2014年开始把化解过剩产能作为今后一个时期推进产业结构调整的工作重点，2016年开始把去产能作为供给侧结构性改革五大任务中的首要任务。
一 我国产能过剩的现状及成因
1.产能过剩的标准与重点行业
目前，通常用产能利用率指标作为判断产能是否过剩的标准。根据欧美等国家标准，产能利用率的正常区间是79%～83%，低于79%被视为存在产能过剩的现象，低于75%则被判断为产能严重过剩[3]。2012年我国的钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%[4]，明显低于国际通常水平，行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难，已经被国务院正式确定为产能严重过剩行业。从2016年开始，钢铁和煤炭两大行业被国务院确定为去产能重点行业，出台各种政策进行产能治理。
2.产能过剩的主要原因
此轮产能过剩是市场经济运行过程中市场失灵的表现之一，主要由四个方面的市场因素造成。一是受经济周期性波动的影响，阶段性需求旺盛促使一些行业特别是原材料工业的产能迅速扩张，然而随着国际和国内市场需求的减少，产能过剩矛盾开始显现并日益加剧。二是信息不对称导致一些企业错误估计市场行情与发展趋势，盲目、过度投资于一些所谓的高收益行业，导致未来释放的总产能大大超过市场需求，从而造成产能过剩。三是受市场竞争与信贷偏好的影响，不少企业为了赢得竞争优势有扩大产能规模的动力，而且更容易获得金融信贷支持。四是产业结构不合理且集中度低，行业内多数企业只是在产业链的低端产品领域重复建设，而大企业也没有能力主导产业发展格局，从而导致行业产能特别是低端产能严重过剩。
除了市场失灵的原因外，有的地方片面追求经济增长速度、监管失当也是造成产能过剩的重要原因。一是有的地方出于单纯追求GDP的狭隘政绩观，竞相吸引投资额大、短期效益好的项目，通过低价供地、税收减免、信贷扶持等手段招商引资，从而扭曲了企业的投资行为，在形成此轮产能过剩中起到了助推作用。二是有关部门对相关产业发展审批管控机制不健全，使得钢铁、电解铝产业产能过度发展，出现过剩局面。三是相关法律法规不完善，且对现有的环保、能耗、安全等标准的监督执行不到位，使得环保、能耗等技术难以充分发挥调节作用，不少污染大、耗能高、不安全的企业进入市场。
二 化解过剩产能的目标与进展
1.化解过剩产能的目标
2009年以来，我国开展了持续的、大规模的淘汰落后产能、促进企业兼并重组、治理过剩产能和处置“僵尸企业”工作。其中，2009～2011年的工作重点是淘汰落后产能和促进企业兼并重组[5]。2013年10月，开始重点开展钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶五大产能严重过剩行业的化解过剩产能工作。2016年以来，钢铁和煤炭行业是化解过剩产能工作的重点，国务院下发相关文件[6]，提出从2016年开始，用5年时间再压减粗钢产能1亿～1.5亿吨；用3～5年的时间，煤炭行业再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。按照国务院的部署，2017年继续深入推进“三去一降一补”[7]，计划化解钢铁产能5000万吨，煤炭产能1.5亿吨。另外，平板玻璃、电石、电解铝、铜冶炼、铅冶炼、造纸、制革、印染、铅蓄电池、船舶等行业也将淘汰大量落后和过剩产能，预计关闭企业超过2000家。2018年化解过剩产能目标任务包括钢铁、煤炭和煤电三个行业，其中钢铁方面2018年退出粗钢产能3000万吨左右，基本完成“十三五”期间压减粗钢产能1.5亿吨的上限目标任务；煤炭方面力争化解过剩产能1.5亿吨左右，确保8亿吨左右煤炭去产能目标实现三年“大头落地”；煤电方面淘汰关停不达标的30万千瓦以下煤电机组。
2.化解过剩产能工作的进展
根据国家发改委等六部门有关文件[8]，2016年以来，钢铁煤炭化解过剩产能和防范化解煤电产能过剩风险各项工作取得显著成效，累计退出粗钢产能超过1.2亿吨、煤炭产能超过5亿吨，2017年淘汰停建缓建煤电产能6500万千瓦，提前超额完成了年度各项目标任务，供给质量和效率大幅提升，行业运行状况明显好转，产业结构调整和布局优化取得积极进展，市场竞争秩序得到有效规范，长效机制逐步建立完善。在去产能取得阶段性成效的同时，职工就业安置工作也取得重要进展。根据国务院的去产能目标，预计到2020年将直接影响180万名职工就业，其中钢铁行业约50万人，煤炭行业约130万人。其中截至2016年底，已分流安置职工72.6万人；截至2017年底，中央财政已经安排1000亿元专项奖补资金安置分流职工110多万人。
三 化解过剩产能对就业的影响
1.总体稳定的就业形势有利于去产能职工就业
党中央、国务院历来高度重视就业工作，把促进就业作为经济社会发展的优先目标，实施了就业优先战略，制定了积极的就业政策。特别是在经济下行压力加大和化解过剩产能的背景下，采取了一系列有针对性的促进就业的措施，使得我国的就业形势始终保持总体稳定。五年来，国内生产总值从54万亿元增加到82.7万亿元，年均增长7.1%，实现城镇新增就业6600万人以上，实现了比较充分就业[9]。特别是去产能任务比较重的2016年，国内生产总值增长6.7%，但就业增长仍超出预期，全国城镇新增就业1314万人，超额完成全年目标任务；年末全国城镇登记失业率为4.02%，低于4.5%的年度调控目标[10]。2017年国内生产总值增长6.9%，全国城镇新增就业1351万人，年末全国城镇登记失业率为3.9%，均超额完成全年目标任务[11]。2018年上半年就业形势稳中向好，1～6月全国累计城镇新增就业752万人，第二季度末全国城镇登记失业率为3.83%，同比下降0.12个百分点，处于多年来的低位[12]。全国就业局势保持总体稳定，增强了去产能职工就业安置的信心，营造了和谐环境和良好氛围。
2.未来去产能职工就业安置的压力依然较大
2018年的去产能目标是再压减钢铁产能3000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨左右，淘汰关停不达标的30万千瓦以下煤电机组。由于钢铁、煤炭属于产业链较长的基础性行业，钢铁、煤炭行业去产能势必影响上下游产业的经营与发展。如果将整个产业链的受影响职工考虑在内，2018年去产能职工安置任务依然繁重。未来，随着供给侧结构性改革的深化和市场在去产能中的作用逐步增强，去产能受影响职工就业安置形势将更加复杂，就业结构性矛盾将更加突显，去产能重点地区发生局部规模性失业的风险不容忽视。