第二节 环境保护的主要内容与发展主线
1972年6月5日至16日由联合国发起、在瑞典斯德哥尔摩召开的“第一届人类环境大会”，为人类和国际环境保护事业树立了第一块里程碑。会议通过的《人类环境宣言》是人类历史上第一个保护环境的全球性国际文件。此后，世界各国陆续开始了环境保护，中国的环境保护也自此起步。
一 环境保护的主要内容
“环境保护是指人类为解决现实的或潜在的环境问题，维持自身的存在和发展而进行的各种具体实践活动的总称。其内容涉及工程技术、行政管理、司法、经济、宣传教育等各个方面。广义的理解还应把关于环境科学理论与方法的探索研究包括在内。人类对环境保护的认识和相应的实践活动源远流长并逐步深化。当代环境保护的兴起和发展是从治理污染、消灭公害开始的。”[58]1972年联合国人类环境会议之后，“环境保护”这一术语才被广泛应用，其内涵也日渐明确和丰富。
环境保护是一项复杂的社会性系统工程，它涉及一个国家或区域的经济生活和社会生活等一切活动的方方面面，还涉及生产、生活、消费等社会生活的全过程，事关国家的可持续发展和每一个公民的生存环境与切身利益。环境保护是人类有意识地保护自然资源和合理利用自然资源，防止自然生态环境受到污染和破坏；对已经受到污染和破坏的环境进行综合治理，以协调人与自然的关系，促进人与自然的和谐发展，自然资源的可持续利用。
林肇信等认为，“环境保护工作主要包括自然保护与环境污染防治两个方面”，这是两个既有联系又有区别的相互影响的领域。自然保护包括保护自然生态环境与合理开发利用自然资源。自然资源和自然环境的退化、破坏，甚至枯竭、灭绝，一方面是由于过度开发利用（包括不合理利用资源和浪费资源）造成的非污染生态破坏；另一方面是环境污染导致的自然资源与自然环境的破坏。所以，自然保护与环境污染是密切相关的，是环境保护一个问题的两个方面。[59]
防治环境污染，内含“防”与“治”即“预防”与“治理”两个方面，一是预防和治理由生产和生活活动引起的环境污染，二是防止由建设和开发活动引起的环境破坏。另外，防止臭氧层破坏、防止气候变暖、国土整治、城乡规划、植树造林、控制水土流失和荒漠化、控制人口增长和分布、合理配置生产力等，也都属于环境保护的内容。[60]
鉴于上述分析，本书认为，环境保护史的研究与梳理应该主要围绕自然生态环境的保护与环境污染的预防治理两大方面来进行考证与评述。
二 环境保护涉及的主要概念
环境保护是一项复杂的系统工程，包括制定环境保护战略、环境保护规划、环境制度、环境政策、加强环境管理等多方面内容，还涉及经济社会发展的方方面面。
（一）环境
《中华人民共和国环境保护法》所称的环境，是指“人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。[61]
“‘环境’一词在最普遍的意义上，是指与某一中心事物发生关联的周围事物。相对于人类而言的环境，则是指人类的生存及生活空间，即与人类相互作用及相互关联的周围世界。”[62]由于研究学科与研究对象的不同，不同的学科对于环境概念的解释存在一定的差异。
在生态学的理论视野中，环境“是指生物环境和非生物环境，包括生物体周围的其他生物和一切非生物因素”。[63]“他们与作为主体的生物之间存在着种种客观的生存、营养关系和因果关系。”[64]“这些关系表达着自然界中存在着的本然的、复杂的、生物性的关系性质。”[65]
在环境科学中，环境是“指以人类为主体的外部世界，主要是地球表面与人类发生相互作用的自然要素及其总体。它是人类生存发展的基础，也是人类开发利用的对象。中国以及世界上其他国家颁布的环境保护法规中，对环境一词所作的明确具体的界定，是从环境的科学含义出发所规定的法律适用对象或适用范围，目的是保证法律的准确实施，它不需要也不可能包括环境的全部含义”。“环境是以人类为主体的客观物质体系。”[66]所以，“环境科学研究的环境，是以人类为主体的外部世界，即人类赖以生存和发展的物质条件的综合体，包括自然环境和社会环境。自然环境是直接或间接影响到人类的一切自然形成的物质及其能量的总体。社会环境是人类物质文明和精神文明发展的标志，并随着人类社会的发展不断丰富和演变”。[67]
在社会科学领域，“‘环境’是指与人类的生存和发展有关的一切自然和社会的总和性关系。社会科学的研究主要侧重于环境与社会的关系性质，既关注人类的行为与活动所导致的环境与社会关系的变化，也探讨环境的变化对人类社会的影响”。[68]其中，“环境社会学在探讨环境与社会关系的基础上，通过对各行为主体的环境行为的社会学阐释，力图分析环境问题的社会根源和社会影响，并提出解决环境问题的社会对策”。[69]
（二）环境保护战略
战略是重大的、带全局性的或决定全局的谋划。[70]环境保护战略，是一个国家或地区对其环境保护与生态建设的具有全局性的、长远的谋划，目的在于有效地保护人类生存环境，并与经济和社会发展保持协调。环境保护战略可以区分为部门、地区、国家乃至全球等不同层次，因而亦有不同的内容。一般应根据经济发展的实际水平和具体环境状况来确定战略目标、战略重点、战略步骤乃至方针政策等。战略重点通常是依据环境问题的危害程度来确定的，如工业污染控制战略，常以化工、冶金等企业为重点。战略步骤可以按经济条件和环境保护效果来确定，如优先改进能源技术，既可以节省燃料，又可以有效地减少大气污染。制定环境保护战略需要从必要性程度、可能性程度以及长远利益和近期利益等多方面来进行考察，采用系统分析方法来确定相对优化的方案，国家制定的环境保护方针政策，本身就具有战略意义。人口政策、资源利用方式、经济发展模式、能源结构等，都与环境保护战略有密切关系。[71]
中国环境保护的历史就是不断探索中国环境保护新道路的历史。20世纪70年代，我国开始探索避免走“先污染，后治理”的环境保护道路。原环境保护部部长周生贤概括了近40年中国环境保护的发展道路与战略转型。1973年8月，第一次全国环境保护会议上提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人类”32字环境保护方针。20世纪80年代，我国确立了环境保护的基本国策地位，明确了“预防为主防治结合，谁污染谁治理，强化环境管理”的三大政策体系，制定了八项环境管理制度，开始向环境管理要效益，通过环境管理推进环境保护工作的全面发展。周生贤认为，“进入20世纪90年代，中国环境保护的战略思路发生重大转型，提出由污染防治为主转向污染防治和生态保护并重；由末端治理转向源头和全过程控制，实行清洁生产，推动循环经济；由分散的点源治理转向区域流域环境综合治理和依靠产业结构调整；由浓度控制转向浓度控制与总量控制相结合，开始集中治理流域性区域性环境污染。步入‘十一五’时期以后，确立了全面推进、重点突破的工作思路，提出从国家宏观战略层面解决环境问题，从再生产全过程制定环境经济政策，让不堪重负的江河湖泊休养生息，努力促进环境与经济的高度融合，积极实践以保护环境优化经济增长的路子”。[72]这一系列重大决策和战略部署，大大推进和加快了我国的环境保护进程。
（三）环境保护规划
王金南等认为：“环境规划是我国一项重要的环境保护制度。环境保护规划作为环境保护管理领域的基本制度之一，是综合体现环境保护战略和政策的总体框架，也是国民经济和社会发展规划体系的重要组成部分。”[73]
陈湘静认为：“环境保护作为最复杂的社会发展命题，最需要通过规划来进行统筹兼顾、全面部署。而环保规划也最能反映一个时期环境保护工作的理念、方法。以环保规划的演进来梳理环境保护在经济社会中地位的历史变迁，应该是可行的一个坐标系。”[74]我国的环境规划工作不仅是伴随着环保事业的发展而发展，而且在环境保护工作中的作用越来越突出。
环境保护规划是经济和社会发展规划或城市总体规划的组成部分，它是应用各种科学技术信息，在预测发展对环境的影响及环境质量变化趋势的基础上，为了达到预期的环境目标，进行综合分析进而做出的带有指令性的最佳方案。其目的是在发展的同时保护环境，维护生态平衡。环境规划具有综合性、区域性、长期性、政策性等特点。[75]
环境保护规划在环境保护中起着至关重要的作用，主要表现在：（1）环境保护规划是协调经济社会发展与环境保护的重要手段；（2）是体现环境保护以预防为主的最重要的、最高层次的手段；（3）是各级政府环境保护部门开展环境保护工作的依据；（4）为制定国民经济和社会发展规划、国土规划、区域（流域）规划及城市总体规划提供科学依据。[76]
1973年8月5日至20日，由国务院委托国家计委在北京组织召开了中国第一次环境保护会议，会上正式提出“要对环境保护和经济建设实行全面规划、合理布局”。从此，我国的“环境规划工作经历了从无到有、从简单到复杂、从局部到全面开展的发展历程，从内容上一改过去以防治为主的单一局面，着眼于环境保护、生态建设事业的各个方面予以全面推进；已经从当年国民经济发展规划中的寥寥数语，成为由国务院第一个印发的行业规划”。[77]
20世纪80年代，我国及各省开始制定实施“六五”“七五”环境保护计划，90年代制定实施了环境保护“八五”“九五”计划。进入21世纪以来，“我国以编制和实施环境保护五年规划为主线的规划体系逐步建立，由国家、省（自治区、直辖市）、市、县（区）不同行政级别的‘纵向’的环境保护总体规划和水、大气、土壤、生态保护等不同领域的‘横向’的环境保护专项规划构成了自上而下、功能清晰、衔接协调的具有中国特色的环境保护规划体系”，[78]即我国形成了由国家、省（自治区、直辖市）、市、县（区）四级环境保护的总体规划和不同领域的环境保护专项规划相互结合的环境保护规划体系。“在这个规划体系中，国家层面的环境保护规划是核心，包括两个方面：一是国家环境保护总体规划，如国家环境保护五年规划，旨在阐明国家在五年规划期间提出的环境保护目标和任务、投资重点和政策措施的统筹安排，明确各级人民政府和各部门承担的环境保护任务与责任，同时引导企业、动员全社会共同参与环境保护工作。环境保护总体规划在各类环境保护规划中处于‘龙头’地位，是编制环境保护专项规划，制定各项政策措施的依据。二是国家环境保护专项规划，如重点流域、区域的污染防治规划和生态保护规划等是总体规划的支撑性规划，是在特定环境保护领域的延伸和细化，是决定该领域重大污染治理项目和生态保护项目、安排环境保护投资的依据。环境保护专项规划按照国家环境保护的总体战略，解决总体规划确定的重点流域、区域的突出环境问题，保障总体规划目标和任务的顺利实现。”[79]
环境保护规划是组织开展环境保护的依据和准则，是一个起指导作用的因素。“环境保护规划是一种约束性规划，一旦制定并通过，就具有法规的效力，要严格执行。”环境保护规划是各级政府促进国民经济与环境保护协调发展的主要手段，“也是环境保护的一项基础性工作、核心工作”，[80]对环境保护发挥着引领和导向作用。因此，在研究我国或某个省域环境保护与生态建设的历史时，应该对所研究区域的环境规划的制定与实施过程、实施效果等，有个历史的、动态的考察和认识。
（四）环境政策
“环境政策是国家（而不仅指政府）为保护环境所采取的一系列控制、管理、调节措施的总和。”[81]也有学者认为，环境政策是“为了改善和保护生态环境、防治环境污染而实施的行动与计划、规则与措施和其他各种对策的总称。是一个社会中以生态环境保护为目标的一系列制度性安排”。[82]从内容上看，“环境政策是指最终目的是保护环境的，包括国家颁布的法律、条例，中央政府各部门发布的部门规章等和省人大颁布的地方条例、办法的总和。体现为国家为了保护环境而做出的各种制度安排”。[83]环境政策本身的“利益相关性或者利益牵动性决定了环境政策也是一种利益调整和平衡的工具，只不过环境政策作为公共政策的一部分，它所调控的利益主要是与环境保护相关的成本和效益”。[84]环境政策具有现实性与有效性、稳定性与可变性、原则性与灵活性、层次性与相关性相结合等特点，“环境政策体现了国家对环境保护的基本态度、目标和措施，而且已成为各国最重要的社会公共政策之一”。[85]
环境政策的内涵十分宽泛。“广义的环境政策包括有关环境与资源保护的法律法规、中国共产党制定的有关环境和资源保护的政策文件、国家机关和中国共产党联合发布的有关环境资源保护的文件、中国国家机关制定的有关环境和资源保护的政策、有关环境和资源保护的国际法律和政策文件以及党和国家领导人在重大会议上的讲话、报告、指示等。”何劭玥认为，“一般所说的环境政策，是指狭义的环境政策，即有关环境与资源保护的法律法规、部门规章和地方性法规等规范性文件”。[86]
环境政策上承环境法，下接环境管理，是环境保护工作的核心内容。环境政策是环境保护工作的重要依据，也是协调经济发展与资源环境关系的重要手段。
（五）环境管理
狭义的环境管理是指“管理者为了实现预期的环境目标，对经济、社会发展过程中施加给环境的污染和破坏性影响进行调节和控制，实现经济、社会和环境效益的统一。环境管理的目的是协调社会经济发展与保护环境的关系，使人类具有一个良好的生活、劳动环境，使经济得到长期稳定的增长”。[87]环境管理具有综合性、区域性和适应性的特点。
环境管理的基本职能主要有三个：一是编制环境保护规划；二是组织环境保护工作的协调；三是进行环境保护的监督。[88]
三 环境保护历史的四大主线
前面简要介绍了环境保护涉及的四个主要概念：环境保护战略、环境保护规划、环境政策和环境管理。这四个概念不仅是环境保护的主要概念，而且这四个概念构成了环境保护的四个主要领域，环境保护在这四个领域的历史变化，就形成了一部丰富多彩的环境保护的历史，形成了环境保护历史的四大主线。
因此，研究环境保护与生态建设发展的历史，应该围绕上述四大主线，研究各个历史时期环境保护在四个领域的演变情况。另外，环境保护在每个时期都有环境保护与环境治理的重点，在研究各个时期环境保护的进展时，还应该突出每个时期环境保护的工作重点与环境保护的成效。