二 城市化研究的三大范式

关于城市化内涵的界定主要有三种具有代表性的观点：以Eldridge（1956）为代表的“人口城市化”、以日本社会学家矶村英一（1989）为代表的“空间城市化”以及以Wirth（1938）为代表的“乡村城市化”。其中人口城市化有两层含义，即人口集中居住与人口就业形式的非农化，如此便形成了城市与农村的分野；空间城市化将城市化分为形态的城市化、社会结构的城市化和思想感性的城市化，强调从多维度对城市空间的发展过程进行研究；乡村城市化将乡村与城市对立成落后与现代两种不同的文明形态，城市化是从落后的乡村社会向文明的现代城市社会转变的过程。

由此观之，城市化可以分为两个社会过程：从乡村社会向城市社会转型的过程，即城市化率增长的过程；以及城市社会自身的空间优化重组过程，或称城市的现代化过程（文贯中，2014：23）。学界已经有大量的研究成果对这两个过程进行剖析和解释，大致可以概括为两大研究范式：二元经济结构-人口集聚范式和城市两极分化-城市融合范式。此外，随着中国城市化进程的逐步深化和中国制度环境的特殊复杂性，国内外学者对“中国城市的现代化过程超前而城市化率滞后”这一现象的研究形成了第三种研究范式，即滞后的城市化-剥削型城乡二元结构范式。

（一）二元经济结构-人口集聚范式

二元经济结构-人口集聚范式主要遵循的是经济学理论和人口迁徙理论的传统，形成了极具解释力的“人口向城市迁移”的理论，包括人口的推拉因理论、托达罗模型；还形成了对城市发展不均衡进行解释的理论，包括城市发展阶段理论、“中心-边缘”理论、集聚经济理论、以乡村“聚落转型”为基础的“扩展大都市区”等，它们是对单线条的人口向城市聚集的理论的有力补充；再就是，对前述两类解释路径进行衔接的二元经济模型理论。

在人口迁移的推拉理论模式下，人口从乡村迁往城市聚集，是城市拉力和农村推力综合作用的结果，“净人口迁移流往往是农村迁往城市”，“就一个城镇来说，往往是周边地区农村的人口迁往城市，然后偏远农村地区的人口再迁往城镇周边农村”（Ravenstein，1885）。在此基础之上，Todaro（1969）通过对发展中国家城市化过程中人口迁移的关注，进一步明确了人口在城乡之间迁移的经济学意涵，形成了颇有影响的“人口迁移的托达罗模型”。该模型假定人口向城市迁移的动机主要取决于城乡收入差异，差异越大，人口向城市迁移的动机越强，迁移人口在城市找到工作的机会和城市新创造的就业机会——这二者与城市失业率成反比，其政策意义在于，如何使用城市最低工资制度和增加城市就业机会对可能进城的大量剩余劳动力进行调控。

在托达罗模型中，人口城乡迁移理论的第二个立论基础是Lewis（1954）的二元经济结构模型，这一模型将城市和乡村分为两个不同的经济部门，不同部门的劳动边际报酬不同，且往往城市高于农村。一定程度上高的边际报酬形成了人口向城市迁移的拉力，但因为劳动力供给无穷大，而城市尤其是发展中国家的城市就业机会有限，这意味着虽然劳动力供过于求将会导致城市非农产业的劳动边际报酬迅速下降，但仍然不会阻止农村剩余劳动力向城市流动，因为劳动力供给无限大还意味着农村劳动边际报酬无穷小甚至为零。在这一模型下，城市经济所产生的红利将集中到资本家和管理层等少数人手中进行扩大再生产、实现技术革新和产业升级，刘易斯认为这是经济发展过程中的人口红利。倘若这一假设前提不存在，即劳动力短缺的情况出现，将达成二部门经济劳动边际报酬均衡，此即著名的“刘易斯拐点”（Lewis，1958）。刘易斯拐点对人口城市化的重大启示在于，城市扩张在劳动力短缺的结构性束缚下存在边界。

城市化还意味着占一个社会大多数的城市非农人口将由少数农业人口进行生活必需品供给。即刘易斯的二元经济模型中具有传统自给自足特征的农业将在城市化的过程中逐渐实现农产品的商品化并以追逐利润为特征；也即自给自足的经济将会在城市化、工业化等现代化进程中随着部门分工的逐渐深入而被消灭。在这个过程中二元经济结构的融合也将实现，人口的城乡流动将不再以乡村向城市的人口净流入为显著特征，这是城市化最终实现时的经济社会形态。美英日等发达国家都已经完成了城市化，其城市化率高达80%，这成为后发展国家奋力追求的目标。

但以上对城市化过程中人口迁移现象进行的解释无法回答城市之间发展不均衡的问题，也无法对发达国家和一些发展中国家出现的特大城市及其是否存在规模边界进行解释。在二元经济模型上发展起来的最广为人知的城市化学说是弗里德曼提出的“中心-边缘”理论，理解这一理论的关键在于两个重要概念，即“空间极化”和“涓流效应”（John Friedmann，1966）。弗里德曼认为空间极化是经济发展尤其是工业化过程中，工业和人口的集聚点寻求最高生产力的需要而达到的边际效益由递增发展到递减的拐点，即当城市发展达到该点时，城市规模继续扩大将导致城市的负外部效应逐渐超过人口集聚带来的正外部效应，此时，该城市的规模达到“极点”。“涓流效应”指的是城市规模扩张到“极点”时，剩余的资本、人口便开始从该中心城市向边缘地区流动，以求更高的边际效益，由此产生新的城市发展。集聚经济理论（Weber，1909）强调的是人口集聚与经济增长之间的正相关关系，补充了城市化过程由城市经济发展单一因素决定这一不足，认为人口集聚为工业集聚提供了重要基础，这与城市或人口集中居住点的存在先于城市化过程相呼应。后来，对产业经济升级与人口集聚关系的讨论以此为基础，引入“竞争-创新”这一对关系，学者进而指出人口集聚是实现企业创新和经济结构升级的关键（Button，1976）。

但是以上分析均建立在城市与乡村截然分野的基础之上，澳大利亚国立大学教授G.W.Jones（1983）根据长期对东南亚发展中国家城市化的观察和研究指出，这些国家乡村劳动力中从事非农活动的比例在不断增加，即在经济发展过程中乡村并不仅仅被动向城市释放劳动力，因为乡村内部的部门经济分工也在生长。Hackenberg（1980）在更早的时候同样注意到城市文明对乡村的渗透这个重大问题，比如一些乡村地区已经接受了或正在接受城市的生活方式、基础设施和行政管理方式，他将其概括为“分散的城市化”。McGee和Ginsburg（1991）提出了“扩展大都市区”的概念，这个概念刻画的是亚洲国家的一些大都市周围地区在过去30年里所出现的农业和非农活动并存、非城非乡却又表现出城乡两方面特点的地域类型，他们将这一过程称为乡村“聚落转型”，这些乡村有着“类似于城市的人口密度”和经济发展方面的交通通信条件。

上述互相构成补充的城市化研究，在几个假设前提上存在高度一致，二元经济结构-人口集聚范式下的城市化主要遵循城市追求经济效益最大化、资本追求利润最大化、人口迁移遵循劳动力报酬最大化这三大经济规则。其核心是经济学的理性“经济人”假设，是斯密笔下的“看不见的手”，即市场。如此，城市化过程中的人口迁移本质上就被简化为，人口在市场规则支配下自由地向城市流动。在二元经济结构-人口集聚的研究范式下，城市体系和城市社会两极分化的产生是人口集聚以实现城市经济效益、资本利润和劳动力工资最大化，追求空间极化道路上的必然产物，因此这一研究范式不会关注到空间极化带来的社会结构固化和社会分配不公的问题。

这些研究成果和基本假设几乎是学界大部分有关城市化研究的理论前提，而其背后的制度背景、历史阶段、政治环境和社会文化均没有得到足够的重视。

（二）城市两极分化-城市融合范式

城市两极分化-城市融合范式主要遵循政治经济学和社会阶层分析的理论传统，通过发现和研究城市化过程中广泛存在的贫民窟和城市体系畸形发展等现象，形成了城市两极分化理论。城市两极分化对城市化的重大影响在于其导致城市体系和城市社会内部的阶层分野而不是城市融合。

城市两极分化体现在两个方面。首先是城市体系中的两极分化，即城市体系被分为因具备经济、政治或文化等优势而处于上层的大中城市和特大城市，以及因不具备上述优势而处于下层的中小城市（McGee、Ginsburg，1991）。其次是某一具体城市社会内部的两极分化：广泛存在的贫民窟表明城市内部也存在从经济收入、居住空间和社会文化上区隔开来的两个不同阶层，处于下层的城市居民往往处于住房和就业的困境之中（Friedmann、Wolff，1982）。

对城市体系两极分化进行讨论的主要争议在于，是否应该避免形成特大城市？

自20世纪初期开始出现的特大城市引起了学界的广泛关注：Jan de Vries（1983）指出在工业革命最初的一个世纪，欧洲的城市化是以城市自下而上的发展和小城市地位的提高为特征的；Dennis A.Rondinelli（1983）进一步指出，高度集中的城市增长模式是20世纪才出现的一种新现象，因此空间极化并非工业化的必然要求，也非城市化的必然结果；H.H.Tsai（1987）用中国台湾城市化的经验表明，“如果采用一定的社会经济措施，高速集中的人口分布在经济和人口城市化的高度发展过程中可以避免”。

有学者认为，一旦出现空间极化，期望“涓流效应”自发产生，由此推动区域城市发展，以在经济过程中实现均衡的这种想法是幼稚的，因为城市两极分化一旦形成，就会产生既得利益群体，他们在政策制定过程中往往又具有充足的话语权。在地方主义的行为逻辑下，居于城市体系结构上层的特大城市会继续设法保持自身优势（McGee、Ginsburg，1991），他们会通过资本重组和弱势产能的淘汰，在资本竞争的市场中率先实现城市经济结构的优化升级，而将弱势产业资本排挤到边缘中小城市，使得各城市在城市结构体系中的位置固化。Gilbert和Gugler（1982）认为，欠发达国家的特大城市现象是城市发展畸形增长的突出表现，其原因在于殖民统治、通商口岸和对西方国家的片面崇拜。

中国的城市发展也经历了持久的路线之争，这一争论产生于20世纪80年代，即改革开放初期。围绕这一争论产生了五个相应的观点，即“小城镇、大战略”（吴友仁，1983）；“重点发展条件好的大城市、中心城市”（冯雨锋，1983）；“城市体系论”（周一星，1982）；“中等城市论”（经济学动态编辑部，1984）和“以城市圈为中心的大中小城市协调发展的多元城市化道路”。但是，那个时期的政策导向非常明确，1980年国务院批转《全国城市规划工作会议提要》，提出控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市的方针；1989年，《中华人民共和国城市规划法》正式提出“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中小城市的方针”，以及经济政策上鼓励“离土不离乡”的劳动力配置格局。这些都将城市化初期的发展道路导向“小城镇”蓬勃发展的轨道上去。费孝通（1983）指出，解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主、大中小城市为辅，加强小城镇建设是社会主义的中国城市化的必由之路。温铁军、温厉（2007）认为，我国采取小城镇发展战略并不是理论界讨论的规模效益或者其他的经济理性，而是对县及县以下的城镇在国家没有投资的情况下仍然大量增加的客观情况的认可。截至1998年，我国的城镇化确实取得了不俗的成绩：乡镇企业吸收劳动力1.25亿人次，占当年城乡非农就业总人数的35.7%，其中农业转移人口中有50%集中在县城、建制镇和集镇周围（温铁军、温厉，2007）。

但是2000年以来，随着经济体制改革逐步深入、全面取消农业税费，绝大多数小城镇借“三提五统”发展起来的乡镇企业均面临破产，小城镇的发展战略失败。

“城市的人口和面积的自然规模决定于净集聚效应是否已经被穷尽。只要净集聚效应没有被穷尽，就没有理由阻止人口的流入”（文贯中，2014：15）。“中西部地区劳动力向沿海发达地区迁移的成本相对于内地投资环境改善和物质资本向内地转移的成本更低，未来相当长时期内，城市、产业和人口在全国范围内进行的空间重组仍不可避免地会以向沿海发达地区和主要大中城市集中为主”（陶然、徐志刚，2005）。

我国也已经在城市化过程中形成了清晰的城市体系的两极分化，即以中西部中小城市和东部沿海发达省份的大中城市为代表的两极分化。但是，我国特有的城乡二元制度结构为正在产生的两极分化提供了弹性空间，这一过程以农民工返乡城市化为现象表征，只是学界对此关注不多。

对城市社会两极分化进行讨论的主要争议在于，是否应该避免城市化过程中贫民窟的产生，以及贫民窟所形塑的城市两极分化的社会结构是否为城市化过程中的必然产物？

19世纪中叶兴起的改良社会主义，是针对英法等国城市内部各种尖锐的社会矛盾提出的、以缓和矛盾为目的的社会改良。1937年美国爆发经济危机后，罗斯福新政在大规模失业人口问题下应运而生，人口在大城市迅速集中，层出不穷的城市问题引起学界、政府和社会的广泛重视（贝利，1981：5）。自此，凯恩斯经济学开始盛行，新古典经济学奉为真理的市场这只看不见的手会自动实现的“萨伊均衡”定律被打破，凯恩斯主义强调经济社会危机的规避需要国家通过货币政策和财政政策对经济进行宏观调控，这也是资本主义社会改良的具体路径。

通过城市规划、住房政策、贫民窟治理等国家干预行为，发达国家城市社会两极对立的矛盾得到缓和，许多贫民窟得到改造，并为欠发达国家解决城市化过程中的贫民窟问题提供了经验，其中自由迁移和福利供给是核心（秦晖，2008）。此外，道格·桑德斯（2014：272～279）指出，贫民窟是乡村社会人口向城市中产阶层过渡的跳板，在城市化过程中具有不可忽视的功能意义，城市社会两极分化并未固化。文贯中（2014：24）认为，“在任何一个国家的城市化过程中，贫民窟的产生都是难以避免的发展阶段，为农民以低成本进入城市，穷尽城市的集聚效应，分享城市的繁荣提供机会”。

卡尔·马克思对英国工人无产阶级工作和生活的艰难处境进行的鲜活刻画，是学界对城市贫民窟进行研究的起点。他从资本主义追逐利润的剥削属性出发，形成的剩余价值学说和阶级分析理论成为城市社会两极分化分析的重要理论来源。马克思认为工人无产阶级窘迫的生活状态及其被剥削的地位是资本主义制度的必然产物，只能通过无产阶级革命才能彻底改变（马克思、恩格斯，1972）。

事实是，即便在发达国家，贫民窟问题仍然像一个毒瘤，还远未被解决，贫民窟基本上是犯罪、吸毒、卖淫、社会骚乱和暴力的代名词，被称为众多城市问题的集合区（Wacquant，1995）。“技能娴熟的体力劳动者皆迁至新城镇和其他地区，而中产阶级尤其是技能匮乏的人群掉落在住房和就业的困境之中”，这就是20世纪70年代英国在城市化过程中普遍存在的问题（Cole，1975；Eversley，1972；Hamnett，1976；Harris，1973）。Robson（1979）指出，众多改善贫民区的社会政策，正在提升贫民区居民和无家可归的人对社会不平等的感知。贫民区将城市区分为两极分化的阶层社会，这种分化不仅体现在住房上，还有就业、医疗、教育等，两个阶级甚至形成了全方位的区隔，并且这种分化还在随着财富积累与分配这两个过程而不断加剧，且再分配的协调效果寥寥（Sassen，1991；Hamnett and Cross，1998a，1998b；Kesteloot，1994）。作为再分配重要调节手段的城市规划体现出来的往往是中上阶层的“田园城市”理想，这种高成本的城市改造计划与贫民区的下层居民格格不入，导致系统性的不平等被“无意地精心设计”出来（Saunder，2000），社会冲突在城市社会的两极分化中蕴藏（Simmie，2000）。

发达国家的城市社会两极分化尚且如此，欠发达国家短期内迅猛的城市化发展中产生的贫民窟及其引发的城市社会矛盾更甚。快速的城市化与经济社会条件改善和国家治理能力的提高相脱节，城市人口的膨胀伴随着大量的就业问题和社会保障问题，城市规划甚至都来不及做出反应，贫民区、贫困、失业、疾病、犯罪、暴力等问题成为影响社会安定的城市病（Satterthwaite，1995；Grierson，2007；Herrmann and Khan，2008）。Renaud（1981）通过对111个国家进行分析发现，人口的城市化水平与人均GDP的水平呈正相关关系，相关系数为0.85；但显而易见的是，部分欠发达国家的人口城市化水平增长速度大大超过人均GDP的增长速度，这必然给欠发达国家带来城市人口贫困问题。世界银行2002年公布的数据显示，发展中国家的城市中有7.46亿贫困人口，这些贫困人口绝大多数聚集在贫民窟，这已然成为欠发达国家城市发展的毒瘤，它们的城市融合远未实现（Ravallion，Chen，and Sangraula，2007）。

（三）滞后的城市化-剥削型城乡二元结构范式

滞后的城市化-剥削型城乡二元结构范式主要遵循制度经济学传统。这一研究范式主要回应的是，中国城市化过程中产生的大量城乡流动人口、城市现代化超前和城市化率滞后问题，形成了剥削型城乡二元结构理论和推动人口城市化的城乡一体化制度构想。

学界既有的关于我国城市化相对于工业化的发展水平的判断主要有三种，即“我国城市化水平严重滞后”“我国城市化水平大体适中”以及“我国城市化出现了隐形超越城市化”，这种结果的出现既与城乡二元的户籍制度造成人口统计上的困难有关，更与工业化水平测量指标的选择紧密相关（简新华、黄锟，2010；蔡昉，2010）。但基本上，认为我国城市化发展水平严重滞后的观点占主流，其代表性观点主要有以下四个：一是我国的人口城市化水平滞后于发达国家和一些发展中国家（华生，2013：274）；二是我国的人口城市化水平滞后于我国的工业化发展水平（周其仁，2013：19～23）；三是我国的人口城市化水平滞后于我国的土地城市化水平（文贯中，2014：22～26）；四是我国的户籍城市化水平滞后于我国常住人口城市化水平，以至于产生1亿农民工^[4]的问题（陆学艺，2003）。中国的城市化发展水平不够高使得中国的经济发展水平没有充分发挥其规模经济效应，许多城市因为没有足够的人口规模支撑，以至于生产力的发展遭受了损失（Au and Henderson，2006a，2006b）。这一观点与二元经济结构-人口集聚的城市化研究范式的主张相契合，也得到国内许多主流学者的拥护：周其仁（2013：21～28）和文贯中（2014：9）认为被滞后的城市化率限制的人口集聚，同样限制着城市“交易部门”的增长，进而拖累城市经济转型；此外，城市化滞后使得人均耕地极少的我国农村普遍存在的隐性失业情况无法改善，城乡收入差距也在恶化（文贯中，2014：8～10）。

对我国人口城市化水平滞后的解释主要有两种路径。一是中国的经济发展滞后和经济结构不合理导致城市化发展不足。Kirkby（1985）和Cannon（1990）从工业发展的角度认为，中国的经济发展过于重视重工业，而忽略了城市基础设施建设和农业现代化转型，大量从农业剩余中获取的资本积累被集中用于重工业建设，导致城市化的后劲不足。Yang和Deng（1998）引入“城市化的供需模型”，从农业与工业的联合作用角度，以1978年到1991年的数据为基础，指出中国的城市化发展仍然依赖于低水平的农业供给，而工业发展水平不足，这限制了城市化的发展速度。我国“工业化与城市化协调发展研究”课题组（2002）的研究报告也指出，城市化的问题不在于城市化相对于工业化的偏差，而在于工业化自身的偏差，因为我国的工业化水平以产值为指标，而工业自身的结构均衡问题不被重视。虽然我国人均收入水平的增长速度和城市化的速度是相当的，但人均收入水平却没有被考虑到衡量工业化和城市化水平的指标当中去，否则会发现我国的城市化发展滞后是源于经济发展水平滞后和与之相关的人口收入水平不高，这与Renaud 1981年的研究成果相呼应。但是这一解释路径与城市化发展过程中的集聚经济理论相背离，没有成为主流。

主流的对我国人口城市化水平滞后的解释路径是遵循制度经济学传统的剥削型城乡二元制度结构。该路径认为当前中国城市化滞后的症结在于城乡二元的制度障碍，其核心组成部分是户籍制度和土地制度。

当前户籍制度限制城市化的核心观点是，“中国实行的二元结构的户籍制度严重歧视和排斥农民进城定居，农民不但面临高昂的城市化房价，而且面对许多不友好的城市制度”（文贯中，2014：19）。户籍制度对人口城市化的限制需要分成三个时段来讨论，一是20世纪50年代户籍制度形成到改革开放前夕的计划经济时期；二是改革开放初期到大部分城市放开户籍准入的21世纪初期；三是21世纪初期至今（孙文凯等，2011）。在第一个时期，户籍制度基本上是一种绝对的“社会屏蔽”制度，它将农村人口限制在分享城市社会资源之外，即严格限制着人口城市化（王小鲁，2002）。在第二阶段，户籍制度对人口城市化的限制主要体现在允许农民进城务工经商，却限制他们在城市落户，这导致进城农业转移人口难以获得与城市户籍居民同等的待遇，这些待遇主要指的是与户籍制度相捆绑的就业机会、教育资源、社会保障福利以及城市购房住房资格等（刘传江、程建林，2009）。在第三阶段，除少数特大城市之外，绝大部分城市逐渐取消或降低了户籍准入门槛，与此同时，在户籍制度改革过程中，也已经基本松绑了与城市户籍相挂钩的诸多显性和隐性的福利，从而降低了城市户籍之于进城农业转移人口的吸引力；相反，从2006年取消农业税费以来，国家与农民的关系由资源汲取型向资源输入型转变，与农村户籍相捆绑的农村土地的承包经营权和农村集体建设用地的使用权等权利属性正不断强化，这政策性地增加了农村户籍对农民的拉力，使得农业转移人口户籍进城的意愿不强（贺雪峰，2010：222；李强，2014）。也就是说，在第三个阶段，户籍制度对人口城市化的限制，反而体现在城乡二元的户籍制度降低了农民户籍城市化的意愿，而非户籍城市化的能力。

由此，城乡二元制度结构对人口城市化的限制，必然将转向与户籍制度密切挂钩的土地制度中来。值得注意的是，讨论当前的二元土地制度对人口城市化的限制需要将农民群体分为三种不同类型。

第一类是发达城市周边正在经历在地城市化的农村农民。除了拥有农村户籍以及附着于户籍的农村各项权利，这部分农民已经同农业完全没有关系，制度是其实现城市化的唯一障碍。这一障碍的核心在于集体土地没有与国有土地实现“同地同权”，具体表现为集体土地非农化的经营开发权被国家垄断，而在地城市化区域的农村已经在法律的框架之外对农地实施了事实上的开发经营，即形成了众多既得利益群体，造成了土地管理和与此相关的户籍城市化上的困难，阻碍了人口城市化（蒋省三、刘守英，2003；刘守英，2008）。

第二类是在征地拆迁的过程中产生的失地农民，他们是通过征地拆迁补偿兜底的城市化参与者。“城市土地归国家所有”这一土地制度规定了农地的非农使用需要经过政府征用，并确立了土地增值收益归政府所有的原则。这导致失地农民在城市化过程中必然与基于土地增值收益分配的治理难题牵扯不清。城市化是政府找农民低价要地然后再高价卖地，是侵犯农民权利的“与民争利”的政府行为（文贯中，2014：29）。这种政府行为使得农民不能凭借土地财富进入城市，抑制了他们的消费能力和消费需求，进而，被动沦为失地者的农民产生了被剥夺的情绪，对城市化产生抵触。此外，由于其中存在着巨大的地方政府土地财政空间，地方政府在利益驱动下盲目推进土地城市化，并使房价维持高位运行从而增加农民城市化成本，人为地使人口城市化更加滞后，“只有10%左右的农民工能接家人和子女到城市，逐渐融入当地社区，成为城市永久居民”（文贯中，2014：10、19～20、28～29）。

第三类是从农村向城市迁移的、占绝大多数的广大流动农民工群体。这类群体广泛存在着“离乡不放土”的情况，原因有二：一是土地产权不清晰、不完整，《农村土地承包经营法》规定农户拥有农村土地的承包经营权，所有权归集体所有，村集体、农户与土地的承包经营关系在承包期内不变；二是农村土地要素市场不开放（文贯中，2014：29～30），长期以来国家对土地市场的垄断，限制了农民通过市场交易以手中的耕地和农村建设用地来获得城市化资本、增强城市化能力的可能性。“在现行的土地制度下，由于进城务工人员不能出售耕地，因而他们中的绝大部分人不愿意放弃耕地”（文贯中，2014：12），这使得农民城市化陷入“人难进城、地难转出、钱难获得”的困境：“不放土”“户籍不进城”“单身、短期迁移”等农业转移人口的当前状态是导致人口城市化滞后现象的主要原因。

剥削型城乡二元结构的解释路径认为，只要改变当前城乡二元的制度结构，允许人口自由向城市流动，这些问题都可以迎刃而解，城市人口集聚到一定规模后也将自发带来经济增长和经济结构升级（文贯中，2014：15）。“城乡一体化”的户籍制度和土地制度改革也在紧锣密鼓地推进。

孙文凯等（2011）指出，户籍制度改革按照实施办法的力度和程度可以分为四个等级，包括特大城市仅对高端人才的户籍开放改革、大中城市采取“准入条件”的改革、中小城市实行“居民户口”改革，以及一些城市实行的“准入条件”和“居民户口”并举的改革。但是这些改革对中国农村劳动力流动的影响并不显著，原因在于“改革附带的苛刻条件使农民工获得城市户籍的可能性极小，部分省份即使统一城乡户口称谓，但实际区别并未消失”，因此户籍制度改革还需继续深入推进。

主流观点主张的城乡一体化的土地制度改革意见也在逐步深入：推进农村土地确权工作，提出土地承包经营权长久不变；农地的所有权、承包权和经营权三权分置，在此基础上，推动资本下乡、培育新型农业经营主体、实现规模经营，从而解放被束缚在土地上的隐性失业人口，并推动其向城市集聚；同时一些改革试点城市开设“产权交易平台”，对城乡相挂钩的建设用地指标进行交易，这成为土地要素市场化的初步尝试（周其仁，2014：107～137）；集体建设用地入市、“同地同权同价”的可行路径也在进一步的探索和尝试之中（高圣平、刘守英，2008）；重庆市市长黄奇帆提出“三件衣服换五件衣服”，鼓励农民用土地换城市户籍，以获得城市社保、城市住房等保障，这种地方性改革试验也在探索之中（贺雪峰，2014a：67）。上述城乡一体化改革举措对于人口城市化的效果还不明朗，但已经引起了学界的激烈争论。