第二节 政府权力清单制度的主要功能

2014年5月，中共中央总书记习近平在河南考察时说，中国发展仍处于重要战略机遇期，要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。在把“新常态”作为执政新理念关键词提出6个月后，习近平于2014年11月9日首次系统阐述了“新常态”。事实上，从2010年起中国经济增速开始逐年放缓，2012年中国GDP年增长7.8%,2014年下降为7.4%（见表2-1），这与之前的30年有明显差别。从GDP增长速度的放缓所反映出的经济结构、经济增长动力和宏观政策导向的变化看，中国在习近平总书记正式提出“新常态”概念之前已经进入一个新的发展阶段。新常态的主要特点是经济由高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，驱动经济的主要动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，同时中国在政治、社会和文化上都呈现出新常态。如何适应新常态对经济社会发展的要求，更好地行使政府职能是政府改革的重要议题。

经济、社会发展的不同阶段对于治理理念、模式与能力的要求有所不同，回顾行政科学范式发展的历程，每一次行政理念和手段的更新、每一次对传统行政范式的大规模批评和反思都必然以经济社会发展阶段变化或新的发展问题凸显为原因和背景，因此在我国全面进入新常态、改革进入“深水区”的时期对传统行政理念、行政手段进行反思、调整和修正是适应新常态、引领新一轮发展的必要工作。

当前我国经济、政治、社会、文化、环境所呈现出的突出问题无不要求治理结构的调整，即政府与市场、社会作为平等的主体各司其职以期激发出最大的发展活力并得到最大的治理绩效。做出这一调整必须迈出的第一步就是清晰地界定政府、市场与社会的界限，厘清它们之间的关系。在我国当前的制度条件和市场、社会发育条件下，只能由政府主导，首先明确政府自身的权限以激发市场活力，促进社会进一步成熟。法制化是明确政府权限、规范政府公权力最具效力的制度途径，但立法周期往往较长，难以满足我国经济社会发展的迫切需求，因此，通过权力清单的方式给政府行政权力打造一个制度的笼子成为当前形势下推进政府职权法制化的切实选择和有效抓手。

一、政府职能转变的重要手段

在中国经济走进新常态的同时，中国政治也全面进入新常态。国家行政学院许耀桐（2015）在阐述我国政治新常态时总结了六大鲜明特征，即：在政治根本理念方面，赋予了人民主体地位以全新内涵；在政治发展方面，开拓了中国特色社会主义法治道路；在政治清廉方面，形成了深入反腐败斗争的崭新格局；在政治民主方面，进一步塑造了协商民主的特有形式和独特优势；在治国理政方面，形成了国家治理现代化的全新布局，推进了全面深化改革；在党的建设方面，突出了党的制度改革和全面从严治党，优化了党的集中统一领导。这些政治新常态对国家的治理体系和治理能力提出了新的议题，如何实现政府职能转变，理顺政府、市场、社会的关系，使公权力能够以制度化的形式民主、高效地运行成为应对政治新常态的关键。党的十八大报告提出要“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”；十二届全国人大审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，中共中央、国务院印发的《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，都把转变政府职能作为改革主要任务；党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定的60项改革任务，大多数都需要通过转变政府职能来实现。由此可见，政府职能转变在今后相当长时间内仍是推进其他领域各项改革的重点和核心任务。

现阶段我国政府职能转变的基本目标，是从自上而下的传统管理型政府逐渐转变为以治理和善治为目标的现代服务型政府。具体可以体现在以下六个方面，即从全能政府向有限政府转变，从人治政府向法治政府转变，从封闭政府向透明政府转变，从管制政府向服务政府转变，从权力政府向责任政府转变，从低效政府向高效政府转变。这样的政府职能转变目标要求政府敢于自我改革，并且有切实有效的改革措施和手段。从全能政府向有限政府转变主要是指政府应当与市场、社会明确划界，在市场自主、社会自治的基础上行使公权力，以防止政府无限扩张，阻止政府“什么都想管、什么都能管”。从人治政府向法治政府转变，要求政府在行使职权时其职权本身、行使程序、行政行为等都必须按照相关法律规定，并且应当有相应的监督机制予以保障。从封闭政府向透明政府转变即要求政府政务公开，在透明的状态下运行。政府权力清单制度在实施的过程中，首先依照相关法律、法规等对政府权力进行全面的梳理，不但摸清楚政府及其部门的权力家底，而且还依法进行简权、放权、清权、确权，给政府依法划界，然后以文字清单和流程图解的形式将政府权力逐条公开，将公权力全部置于阳光之下，充分压缩由于信息不对称而带来的权力寻租、贪污腐败的空间，同时也将政府的公权力的数量、种类、执行部门、执行程序、对行政相对人的要求、处理等依法确定并公开，避免公权力行使过程中“看人下菜碟”的情况。此外，通过权力清单制度建设，政府的职能被牢牢限定在清单范围之内，为实现有限政府创造了制度条件。权力清单制度作为简政放权的重要举措，直接触及政府改革的核心——权力划分（余亚萍，2014），由此可见权力清单制度是我国政府职能转变内在要求催生出的手段创新。

二、激发市场活力的重要举措

政府与市场是两种配置社会资源和协调社会经济活动的主要机制或制度安排（杜人淮，2006）。从西方发达国家的发展过程看，二者的关系在不同的经济领域、不同的发展阶段并不完全一致，例如二战结束之后西方发达国家多奉行凯恩斯主义，强调了政府在资源配置与经济社会中的作用，因而在战后恢复时期取得了较好的效果，然而到了20世纪70年代，这种“政府主导型”的经济发展模式开始显露出弊端，政府对市场长期过度干预限制了企业的自由发展空间，抑制了市场发展的活力（马力宏、刘翔，2013），不仅如此，政府对市场的过度干预还导致了大量权力寻租现象，严重扰乱了市场运行的秩序。这样的“滞涨”状态使得西方重新反思政府与市场的关系，并且开始进行轰轰烈烈的新公共管理运动。

我国改革开放以来，依靠后发优势和有效的市场化改革创造了世界经济发展的奇迹，然而30多年的高速发展已渐渐用尽后发优势，政府在行政过程中寻租及选择性的不作为扰乱了市场秩序，成为经济发展的障碍，这与西方国家20世纪70年代的状况颇有相似之处。显然，之前的经济发展模式和政府行政模式已经不能适应当前的经济社会发展需要，中央提出“深化改革”并明确市场在资源配置中的决定性作用正是为了进一步激发市场的活力，通过市场机制的作用实现产业的转型升级并找到新的经济增长点，逐渐形成新的经济发展模式。“市场活力来自于人，特别是来自于企业家，来自于企业家精神。激发市场活力，就是把该放的权放到位，该营造的环境营造好，该制定的规则制定好，让企业家有用武之地。”这是习近平总书记2014年11月9日在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上的演讲，言简意赅地阐明了政府权力归位、政府与市场分工划界对于激发市场活力的重要意义——激活市场首先要解决的问题正是规范政府权力，使之“归位”，市场能做的与政府不该做的事，政府不要做。政府权力清单制度从两个方面为规范政府权力提供了有力保障：一是基本划定了政府权力的边界，对不合法、不合理、影响经济健康发展、限制市场活力的政府权力进行清理、合并，对适合较低层级政府行使、与低层级政府事权相匹配的权力进行权力下移，对必要的规范市场行为、引导市场健康有序运行的权力予以保留或增加。确定政府权力边界后，诸多原本“伸得太长”的有形之手被一刀斩断，以清单形式构筑起的制度高墙将政府与不该干预的市场领域隔离。二是将明确后的政府权力公开，实际上形成了对政府权力违法、越位的监督机制。制度规范在不受监督的权力面前往往是脆弱的，如果没有权力监督机制，花了大力气在政府与市场间划定的界限便形同虚设。政府权力清单制度通过对政府权力内容、行使主体、行使流程等的公布，将政府权力置于开放的舆论监督下，这样的制度设计保障了政府与市场间的界限得以发挥实际作用，真正通过制度的限制使政府权力在合理的范围内更好地发挥作用，为市场机制充分发挥作用提供了条件，用政府权力的“减法”换来市场的“加法”，甚至是“乘法”。以贵州省为例，在2014年实施权力清单制度的过程中对政府权力进行依法取消、下放、转变，并对保留的行政权力进行流程优化、简化，让政府对市场“让步”，从而激发了市场的活力。2014年年底，贵州省市场主体数量和注册资本均创下历史新高，市场主体达到161.18万户，注册资本达到1.64万亿元，同比分别增长22.33%和41.16%，两项指标增幅分别居全国第4位和第6位。

三、助推经济转型的重要工具

中国经济进入新常态的最重要标志就是经济在速度、结构、动力上的变化。经济结构不断优化升级，驱动经济的主要动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，这两点说明过去30年中国倚靠后发优势和投资创造出的发展奇迹已经成为历史，但在目前的市场条件和政策环境下，新的经济增长模式和经济增长点尚未成熟，中国企业创新的动力仍然不足，解决这一发展难题唯有发挥市场的作用。

根据约瑟夫·熊彼特的“创新理论”观点，创新与投入资本和劳动力数量变化所引起的经济变化不同，它是内生的、革命性的经济变化，然而这种经济变化发生的前提是在“竞争性的经济生活中”。换言之，开放、公平政策环境下的竞争是实现经济转型的必要条件。在开放、公平的竞争性经济生活中，企业出于对利润的追求，自然地进行技术和理念的革新，而技术、理念落后的企业会自然地被淘汰。因此，要实现从要素驱动、投资驱动到创新驱动的转变，政府必须努力构建起良好、规范的制度环境，使企业在这个环境中进行公平竞争进而促使企业创新。然而目前我国在市场监管方面还存在严重的缺位、错位问题，一些地方政府滥用权力使竞争环境有失公平，导致创新无法进行。从微观层面看，创业成本高、审批难使得许多创业者放弃创业。

经济学家吴敬琏先生在2013年一次视频演讲中谈到“建设统一开放、竞争有序的市场体系”时曾表示：如果没有制度基础，不管是叫基础性作用，还是决定性作用，其实都变成一句空洞的口号，它不可能实现。可见，要实现经济的转型升级，必须有良好的制度设计以规范政府在市场监管中的权力，更好地发挥政府在经济发展中的监管作用。政府权力清单制度从三个方面促进了政府在“应该管”的范围内更好地履行职责：一是通过依法梳理政府权力，使政府保留的公权力更具合法性。二是通过对权力流程的优化，使得对市场行为的监管成为自由裁量空间较小的制度化行为，从而降低了违法、违规企业不承担相应责任的可能性。三是通过对监管行为、要求、处理办法的公开，使政府监管行为接受社会监督，当政府不作为时利益相关人能够以清单为依据通过法律、媒体等途径对政府及其部门进行追责。政府权力清单的公开，减少政府在经济活动中滥用权力的可能性，同时将政府可为和必须为的事项公开，接受监督，提高竞争环境的公平性，强化政府的服务职能，激发企业发展和创新，进而促进经济转型升级并健康、持久、科学发展。

四、推进政府改革的重要动力

政府职能转变是政府改革的主要任务。进入新时期以来，我国政府职能转变的切入点和抓手已从政府职能的具体现实要素逐步转向政府职能的职权本质（王浦劬，2015）。推行权力清单制度正是抓住了政府职权这一根本问题，找准了政府职能转变的突破口，牵住了政府改革的“牛鼻子”，对于打造法治政府、服务型政府、廉洁政府和责任政府具有重要作用。

建设法治政府，必须解决权责交叉、多头执法、权责不匹配、自由裁量权过大、群众监督渠道不畅通等影响依法行政的主要问题。权力清单制度依法在横向上厘清、明确同级行政主体的权力边界，在纵向上进一步合理配置不同层级行政主体的权力与责任，并将依法梳理出的各级、各类行政主体的权力及其运行流程以群众一目了然的方式公开，为依法制权、依法监督准备了制度环境与条件。

服务型政府以公民本位、社会本位理念为指导，必然要求行政过程中公民参与度达到较高水平，要求政府对公民诉求有较好回应性。当前，公权力及其运行流程公开不充分，公民在行政过程中参与无门，成为建设服务型政府的一大障碍。若公民无法充分了解政府权力及其运行流程，行政过程中的公民参与、建议便无从谈起，更遑论以公民权利监督与制约公权力。因此，政府权力及其运行流程公开，是提高公民参与度与政府回应性的前提。在行政主体权力边界明确、流程公开的条件下，违法违规行政行为便无处藏身。当权力运行流程经过优化并向社会公开接受监督，行政效率便随之提高。权力清单制度以权力划界、公开为帚，为建设公开、规范、高效的服务型政府清扫障碍。

对企业、社会组织、个人而言，经济社会生活中存在巨大利益，政府对经济社会生活过度干预为其提供了腐败的土壤。要从源头上遏制腐败，政府职能“归位”是必要条件。权力清单制度依法划清政府与市场、社会的边界，将政府职能重点放在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上，减少政府对市场与社会的不当干预，减少政府腐败土壤。此外，权力清单制度通过公开权力及其运行流程，将其置于群众、媒体等监督之下，形成监督合力，减少了腐败条件。

权力清单制度明确政府及其部门权力、公开权力运行流程，将行政审批责任化，有助于责任政府建设。政府权力是法律授权政府可为之事，而政府责任则是法律规定政府必须为之事。然而，二者之间并没有完全封闭的界限，例如政府及其部门在行使合法行政审批权时，若被审批对象遵守审批流程并达到法定通过条件，政府及其部门便必须审批通过，此时若政府及其部门强行不予通过应可被问责。权力清单制度将政府权力及其运行流程做以明确规定并公开，实际上将政府权力“责任化”，使对政府违规行政的问责有据可依，从而促进了责任政府建设。