三　中国环境监管为何低效？

环境监管是世界各国政府治理共同面临的世界性难题，但通过有效的治理安排和制度设计，可以克服市场失灵、社会失灵和政府失灵，从而能改善环境质量，协调好环境保护与发展的关系。探讨中国环境监管的失效，要将中国环境监管职能放置到中国政治经济运作逻辑中考察，政府的环境监管职能，既受制度安排的影响，又受政治结构、经济结构和社会结构的影响，政府组织嵌入具体的制度结构中，会产生相应的政府行为，换言之，中国环境监管的失效，既有体制性的因素，也有政府自身行为的影响。因此我们认为，中国环境监管的失效，主要在于以下几方面的原因：

（一）政府发展的理念替代环境保护的理念

发展型政府，是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式（郁建兴，2004）。尽管20世纪80年代以来，环境保护就成为基本国策，但政府寻求经济发展的理念每每突破环境保护的基本原则，在政府投资下，环境保护让位于经济发展。1993年确立了以经济建设为中心的发展方向，政府成为投资型和建设型政府。政府财政支出以经济事务支出为主，挤压公共服务支出。表1显示，与其他国家相比，我国政府的经济事务支出占37.68％，比经济事务支出比重第二大的乌克兰的13.54％多近3倍，而在住房与社区生活设施、健康、文化娱乐和宗教事务、教育、社会保障领域，我国的财政支出明显落后于其他国家。从支出结构上说，我国是发展型政府，而不是公共服务型政府。虽然环境保护支出占3.21％，在所列国家中居第二位，但与日本相比，中国的国土面积是日本的25倍，但环境支出却低于日本。从横向来看，我国环境保护的财政支出与经济事务的财政支出比例差距悬殊。2010年，中国环境污染的治理投资占GDP的1.66％，美国、日本20世纪80年代对环境治理的投资就达到这个比重。2008年金融危机后，保增长保就业保民生成为各级政府的首要目标，各级地方政府纷纷拉动投资，间接拉动了高污染、高耗能行业的投资增长，在2010年上半年，国内GDP能耗不降反升，在中央政府的高压下，各地在2010年拉闸限电、关停企业，最终超额完成了节能减排的目标任务，富含“水分”的节能减排并不能真正落实环境保护的责任。政府发展的理念不仅表现在财政支出和投资上，还表现在中央政府对各级地方的考核激励上。周黎安的研究发现，地方政府的官员晋升与地方GDP增长显著相关，在行政发包和锦标赛竞争的激励下，经济增长就成为地方政府发展的内在动力（周黎安，2008）。正是政府寻求发展的理念，代替了政府环境保护、公共服务的理念，才导致了政府从支出、投资以及激励机制的设计，都以经济增长为中心。

（二）环境保护领域存在法律失灵

法律作为调整社会生活的规范，可以降低不确定性，提高社会运行的绩效。环保有关的法律调整着环保领域各个主体之间的行为，避免机会主义行为和环境污染。但是，法律作用的发挥有赖于法律的制定能有效地调整主体之间的规范以及有效的法律执行。我国是世界上环境法律最多的国家之一，但是，法律在调整环保行为方面却有效性不足，换言之，中国环境保护存在法律失灵，即法律对政府、企业和公民进行规制以及调整的制度、措施和责任等方面的失灵（蔡守秋，2008）。环境保护法律失灵的表现在于：

第一，法律的位阶过低，权威性不足。环境保护有关的法律多以行政法规、部门规章、地方性法规为主，由全国人大和人大常委会颁布的法律较少，造成法律的权威性和有效性不足。政府及其部门内部制定的法规不能有效约束政府监管行为和督促政府履行环境责任。例如，国家环保总局2008年发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》要求到2010年完成全国土壤状况调查，但到2010年，这项工作仍没完成，结果被推迟到2015年。缺少高位的法律硬约束导致政府监管行为频频失效。

第二，法律对企业行为约束失效。尽管“谁污染、谁治理”是环境保护的基本原则，但是，由于对企业的违法排污处罚缺乏操作性的规定，不少污染找不到责任主体，最后由政府财政支出安排治理。企业排污，政府买单长期成为中国环境治理的一种方式，政府为企业“擦屁股”的行为刺激了企业的机会主义行为，大部分企业存在偷排、违法排放。此外，环境法律规定的相关处罚没有使企业负担环境污染的成本，甚至造成企业守法成本高，而违法成本低。诺斯认为，制度运行的关键在于犯规确有成本，并且惩罚也有轻重之分（诺斯，2008）。我国相关法律规定，环保部门可对造成重大污染事故的单位处以最高100万元的罚款，这意味着，不触及刑法，企业的污染所受的行政处罚最高不超过100万元，而污染的企业都是动资上百亿甚至上千亿元的投资项目，政府的行政处罚对污染企业而言犹如隔靴搔痒，起不到惩罚的效果。相比之下，美国法律对企业破坏环境的行为每日处以25万美元的罚款。世界最大零售商沃尔玛公司因在美国加州和密苏里州不当处理和弃置有害物品，2013年5月28日被联邦法院处罚8162.8万美元，3年内累计处罚超过1.1亿美元。

第三，环境保护法律执行力不足。2007年，OECD向中国政府提交的《中国环境绩效评估》报告指出，导致中国环境问题的原因之一，是政府机构执行力度偏软。以中国环评制度和“三同时”制度为例，我国《环境保护法》第六条规定：一切企业、事业单位在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计；其中防止污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产；各项有害物质的排放必须遵守国家规定的标准。但在实际执行中，地方政府默许企业在未提交环境影响报告书的情况下开工建设。2013年5月，环保部对13家企业挂牌督办，13家企业中，有11家企业未批先建。企业在竣工验收后，会倾向于停止环境处理设施以降低成本，经常出现许多企业环保设施建而不用的情况（齐晔，2008）。

第四，法律规定的政府责任无法落实。政府规划、规章、条例、办法作为指导政府行为的规范性文件，具有法律的约束力。这些文件在执行过程中，逐渐变成空头文件，政府对环境保护负有责任，没有有效履行环境保护职能时，政府责任多以行政问责的形式，即上级政府对下级政府的问责，而政府对环境保护的整体责任，却没有问责的渠道和方式。例如，“十五”计划要求到2005年，二氧化硫排放量削减10％，但是2005年全国二氧化硫排放总量为2549万吨超过总量控制目标（1800万吨）749万吨，比2000年（1995万吨）增加约27％。政府没有实现规划要求的指标，政府整体性问责的缺失降低了法律的有效性，使法律性的文件失灵。

（三）有限的治理分权影响环境监管绩效

改革开放以来，对地方事务的管理采取属地管理的原则，中央则保持对人事任命权、政策安排权的绝对权威，因此，中央保持其在政策安排、资源和人事分配的权力，地方保留处理具体问题和地区性问题的权力。环境监管成为地方政府行政事务之一，而中央对环境监管保持政策安排和监督的权力。这样的政治结构安排对环境监管产生了如下影响：

第一，地方政府逐渐形成利益的一方，与中央政府利益博弈。在分税制和地方利益的刺激下，地方政府由代理型政权经营者变成谋利型政权经营者，具体而言，地方政府对中央的环保政策阳奉阴违，地方政府更倾向于以牺牲环境为代价发展GDP，带来地方政绩。

第二，产生了权威体制与有效治理之间的矛盾（周雪光，2011）。在保持中央政策的前提下进行属地管理，必然会产生坚持中央权威与有效治理之间的张力，在地方政府利益地方化的情况下，这种张力更为明显。中央政府为了保证中央政策的权威，常常采取运动型的治理机制，以达到纠偏、规范地方政府的意图。运动型的治理又在行政发包制下而失效。在行政发包制下，中央政府保留了目标设定权和检查验收权，而省级以下的政府保留着激励分配权（周雪光，2012）。这就意味着，中央政府实际上不关心具体的问责行为，实际的问题可能因为省级政府而不了了之。在环保领域，中央政府向省级政府分配环境保护指标和任务，与省级政府签订目标责任书，中央政府关心省级政府是否实现了环保指标和任务，而不关心如何在省级以下政府分配环保指标。中央政府会通过环保专项行动即运动式治理，检查地方政府是否履行环境责任，检查的结果又反馈给省级政府，要求省级政府处理，省级政府对中央政府的问责会以大事化小、小事化了的方式处理，或者是地方政府上下级之间共谋，共同欺骗中央政府。持续多年的环保风暴治理就是有限治理分权下中央运动型治理失效的表现。

第三，使地方政府之间的环境保护存在竞次的弱环境保护。在保持中央政策的前提下，地方政府可以自主制定有关环境保护的政策。环境作为一种公共品，具有很大的外部性，一个地区加强环境保护，意味着增加环境投入，但环境投入的收益却并不一定全由地区共享，会对其他地区产生正的外部效应。在以GDP为主要考核的锦标赛模式下，各级地方政府会产生“搭便车”的机会主义行为，即各地区缺乏内在的动力去建设环境监管的制度环境，而有更多的动力在环境污染治理上采取“搭便车”行为（张利风，2013）。

第四，根据《环境保护法》规定，县级以上政府，才成立环境保护的行政主管部门，行使环境保护的职责，而乡镇政府的职责不包括环境和资源保护。这样的机构设置和职责安排产生了环境监管真空地带，即农村和乡镇级地区缺少应有的环境保护，在乡财县管的财政体制下，农村和乡镇环境保护的公共产品供给更加不足，这也是近年来农村环境污染加剧的关键原因。有限的治理分权，造成了地方政府政治软约束，降低了环境监管的绩效。

（四）政府内部的职能分工失效

根据1989年《环境保护法》第七条规定，国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理；县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律规定对资源的保护实施监督管理。按照法律规定，在中央层面，环保部应对全国环境保护工作实施统一监督管理，国土资源部、农业部和水利部等部门对土地、农业和水利等资源实施监督和管理。实践中，国土资源部、农业部和水利部既承担了资源开发的责任，又具有资源保护的责任；而环保部负责建立环境保护法规，统筹协调重大环境问题，环境污染防治和生态环境保护，这意味着，环保部的统一监管管理职能变成分部门治理。政府内部的职能分工分割了环境保护统一的责任，各部门都局部地对环境问题治理，环保部无法统筹处理环境问题，且存在部门界限不清、管理混乱问题。例如，承担全国耕地保护、组织实施基本农田保护是国土资源部的职责之一，而拟定耕地及基本农田质量保护，依法管理耕地质量是农业部的职责之一，这就存在多头领导，政出多门，环保部与水利部在水污染防治上部分职责也重合。其次，对国土资源部、农业部和水利部而言，资源开发是其主要功能，资源开发与资源保护的责任的同属于一个部门，难以协调资源开发和保护之间的矛盾。实际上，分析国土资源部、农业部和水利部的部门决算会发现，三个部门的预算支出集中于工程建设项目支出，对具体领域的环境保护支出较少。横向看，2011年，农业部和水利部的农林事务支出分别为1856126.3万元和721521.6万元，国土资源部国土资源气象等事务支出为653370.67万元；而环保的节能环保支出为213953.9万元，是四个部门中部门支出最少的机构。将环境保护的责任分担资源开发部门，减少了环境保护的责任，使具体领域的环境保护缺位。与美国相比较，1970年，尼克松总统发布了《第三号重组令》，把卫生福利部、农业部等行政机关的环保职能、机构、人员分离出来，组建了一个新的专门管理机关——联邦环境保护局（EPA），由联邦环保局主管全国的防治环境污染工作（张建伟，2008）。政府部门的“九龙治水”使得环境监管失效，由于中央政府与地方政府职责同构，政府内部的职能分工同样失效。

（五）分税制下地方政府的投资行为和环境监管缺位

1994年，中央政府与省级政府划分税种，形成分税制，分税制改变了政府行为，进而影响环境监管职能的履行。这种影响在于：第一，中央和省级政府划分了税种，为了增加税收收入，省级政府大力发展与税源有关产业。这使得地方政府为了引进税源而不惜引入高污染、高耗能产业；同时，地方政府为了增加本级税收收入，与其他省区竞争，造成重复建设和产能过剩，加剧了环境污染。省级政府为了增加税收收入，以招商引资为工作重心，忽视环境监管职能。第二，分税制后，省级政府财政收入逐年减少，为增加财政收入和减少转移支付压力，省级政府对省以下各级政府实行财政包干或准财政包干，省级以下各级政府为增加上级转移支付和本级收入，开始招商引资，从事经营活动而公共服务供给缺失，从而环境监管缺位。在压力型体制下，增税压力层层加码，传递到基层政府，基层政府忙于完成增税任务，挤占了公共服务职能的时间和精力，加上县级以下政府环境监管职能的法律空位，造成环境监管逐步缺位，进一步加剧了环境污染和造成环境监管职能缺失。此外，由于省级以下各级政府财政收入减少，与环境监管有关的支出捉襟见肘。2011年，地方政府环境保护支出占地方公共财政支出的2.78％，大大低于占比为10.87％的一般公共事务支出（即行政成本）。此外，乡镇除了水利支出外，并没有其他环境保护有关的支出。在财政包干下，基层地方政府的环保行为产生一系列乱象：有的地区将增加税收所产生的引税成本纳入环境保护支出，造成环境保护支出虚高（田毅，2008）；有的地区环保部门通过增加污染企业罚款保障部门基本支出；有的地区挪用上级政府环境保护的专项资金；有的地区政府要求环保部门出让土地，从土地出让金中返回环保资金。分税制和财政包干制混合的财政体制，一方面使省级以下政府关注增加税收而忽视环境监管职能；另一方面造成基层政府环境支出投入不足，造成环境污染在中国遍地开花。