五 降成本的总体思路和实施方略

总体思路：在明确“降什么、谁来降、怎么降”的基础上，以降低企业的税费负担、融资成本、制度性交易成本、人工成本、用能用地成本、物流成本为重点，坚持理顺关系与重点突破相结合、市场决定与政府推动相结合、政策引导与企业主导相结合、立足当前与统筹长远相结合、分类施策与纵横联动相结合的方略，按照“加减乘除”协同推进、“加法”要精准、“减法”要到位、“乘法”要灵活、“除法”要彻底的路径，有效降低实体经济企业成本，优化企业发展环境，助推企业转型升级，进一步提升产业竞争力，增强经济持续稳定增长动力。

（一）明确“降什么、谁来降、怎么降”

“降什么、谁来降、怎么降”既是关乎降低实体经济企业成本的理论问题，也是指导降成本工作的根本性问题。

1.关于“降什么”

首先，必须明确不是所有成本都能简单地进行国际比较。受资源禀赋、发展阶段、经济体制、社会文化传统等因素的影响，企业生产成本构成不尽相同。每个国家和地区的土地、能矿、劳动力资源不同，用地成本、能源成本和人工成本自然不同。一般而言，处于发展水平较低的国家和地区，各类要素资源相对丰裕，而由于基础设施不完善和企业技术水平低，原材料、能源、运输等成本占企业经营成本比例较大；发展水平较高的国家和地区，劳动力相对缺乏、环境治理要求高、产品技术含量高，劳动力、环保治理和研发投入在企业经营成本中占有较大比例。经济体制和社会文化传统不同的国家，行政管理、财税、金融、社会保障等制度不同，必然影响企业的交易成本、税收负担、融资成本和人工成本等。不同国家、不同的社保制度下，企业承担的社会保障费用差别很大，典型的如，中国实行以间接税为主的税制，税收主要来自企业，美国以家庭、个人缴税为主，企业缴税为辅。由于企业成本是以上多种因素共同作用的结果，企业成本构成及其在总成本中占比差别很大，很难通过国际比较，简单地做出一个国家和地区的某项成本偏高偏低的价值判断。

其次，必须明确不是所有成本都能降、都需要降。正是由于企业成本是发展阶段、经济体制、资源禀赋、社会文化传统等多种因素综合作用的结果，降成本需要综合考虑，不能不顾实际地要求降低所有成本。典型的如，虽然当前企业用工成本居高不下矛盾十分突出，但当前中国收入分配总体上有利于资本、不利于劳动，降低企业用工成本与党的十八大提出的“努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步”相悖，不宜出台有利于资方不利于劳方的政策。当前降低企业人工支出成本采取的措施是阶段性降低企业社保缴费率的方法，强化政府在社会保障中的支出责任。但中国社保资金本身缺口就很大，当前经济形势不好，财政收入受到很大影响，财政收支矛盾突显，在这种情况下，降低社会保费率缺乏可持续，处理不好将影响社会保障可持续发展。土地、能源和环境治理等成本是伴随资源禀赋变化和发展阶段提高而引致的趋势性上升成本，是实体经济企业必须承受的“硬成本”，下降空间很有限，尤其是随着环境治理压力增加和生态文明制度不断完善，企业环境成本不断提高，则是不可逆转的趋势，因此不能通过降低环保标准来降低成本。

2.关于“谁来降”

首先，必须明确不是所有成本都应、都能由政府降。实体经济企业成本一定程度上反映了不同经济主体间的收入分配关系，比如税费体现的是政府与企业之间的收入分配关系，融资成本体现实体部门与金融部门的利润分配关系，用工成本体现资本与劳动之间的收入分配关系，能源原材料成本体现实体经济上下游行业之间的成本及收入分配关系。在降低实体经济企业成本中，政府只能通过适度降低税费负担、引导资金流向实体经济、优化生产经营环境等来帮助企业降成本。相反，企业是生产主体，可以通过改变生产投入结构、提高技术创新水平、改变生产组织方式、提高管理效率等内涵挖潜方式降低成本，应成为降低成本、提质增效的主力军。因此，降成本中要克服“等靠要”的思想，不能把降低成本政策的效果变成培养企业对国家政策的依赖和惯性，甚至是激活僵尸企业的最后一根稻草，要坚持企业主体，激发企业规范治理、修炼内功和转型升级的主观能动性，更好引导企业降低管理成本，提升品牌质量，提高竞争实力。

其次，必须明确不是所有成本都应、都能由中央政府降。即便可以通过政府降低税费、优化环境来帮助企业降低的成本，也需要中央与地方政府协调推进、形成合力。在中央统一领导、地方分级管理的制度安排下，地方政府在经济社会管理方面享有一定自主权限，比如省级政府可以设置政府性基金、涉企收费项目等权限。由于各地自行制定的政策和企业生产经营情况差异较大，中央出台的降成本措施原则性大于操作性，许多重要措施需要地方出台配套措施、细化落实。近年来中央政府出台的一些税收优惠和减免措施没有落实到位，与一些地方没有制定配套措施或在落实中打折扣有很大关系。此外，地方政府更了解本地企业生产经营的“堵点”“痛点”和“难点”，在帮助企业降低成本中更有信息优势，因此，降低实体经济企业成本需要中央和地方政府密切配合、共同努力。

3.关于“怎么降”

首先，不能只顾降成本的短期效果。降成本目的是改变企业生产经营环境，通过振兴实体经济，促进经济持续稳定发展。和其他政策一样，降成本政策也具有“双刃剑”特征，必须统筹考虑、缜密设计、严格按照政策初衷落实，否则可能给国民经济和社会发展带来其他不良影响。典型的如，降低融资成本最快的办法是实施宽松货币政策，但由于货币政策传导机制不畅、实体经济缺乏投资热点等，2015年以来多次降准降息，信贷基金没有流向实体经济，反而进入股市、楼市，导致了资产价格泡沫，为中长期经济发展带来了隐患，因此，降融资成本一定要谨防加剧资产泡沫风险。又如，降低税费负担是政府让利于企业、帮助企业降低成本的直接途径，但当前经济下行压力大、财政收入锐减，随着减税力度加大，财政收支矛盾可能进一步加大。再如，降成本中，尽管政府不提倡降低人工成本，但一些企业变相降低人工成本，这必然影响居民收入和消费，长远看不利于扩大内需尤其是消费需求，影响中国经济自主增长能力。

其次，不能为降成本而降成本。降成本的目的是为企业减负增效，关键在增效、目的在增效，途径在于促进企业转型升级、提高盈利能力和市场竞争力。因此，出台降成本政策措施时，既要考虑为企业提供休养生息环境，也要注重引导企业转型升级和提高市场竞争力，因此要加强政策联动性、注重政策系统配套性。

再次，不能“一刀切”降成本。企业成本与所处地区的产业结构和配套条件、自身所处行业和发展阶段密切相关，不同行业的景气变化、行业特性和市场结构不同，不同地区的产业结构、资源禀赋、区位条件不同，直接决定了企业成本千差万别，也决定了不同企业对成本上涨的承受能力和降低成本的诉求不尽相同。因此，降成本不能“一刀切”，而应正确认识和理解企业成本，明确不合理的企业成本及其成因，明确降成本重点，针对不同地区、不同行业、不同企业类型和处于不同发展阶段的企业制定针对性强的举措。

（二）明确降低实体经济企业成本的方略

企业成本构成的复杂性和差异性，降低成本涉及因素的系统性和关联性，直接决定了降低实体经济企业成本工作的长期性和艰巨性，因此，建议按照以下方略确定政府、企业在降成本中的作用、稳步推进降成本。

理顺关系，重点突破。由于实体经济企业成本涉及国民经济多个部门的收入分配关系，降成本既要全面深入分析实体经济企业成本高企的多种因素，加快理顺各方面的成本利润和收入分配关系，消除或抵制实体企业成本过快上升趋势，也要抓住当前税费和融资成本占企业成本比例高的主要矛盾，采取普惠性降税、普遍性降费、适度降准降息等措施，推动政府让利于企业、金融部门让利于实体部门。

市场决定，政府推动。坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用相结合，既要充分认识到成本是否合理主要由市场决定的，一些成本如人工成本、环境治理成本上升是必然趋势，也要树立“放水养鱼”理念，在经济下行的大背景下，政府要加快放权让利，给企业休养生息空间。此外，还必须认识到降低企业成本不是要保护落后产能和落后企业，对于那些技术落后的僵尸企业，要分类引导其破产和转型。

政策引导，企业主导。走内外结合道路，坚持政策引导与企业主导并重，既要加快出台降低实体经济企业成本的政策措施，为企业轻装上阵和转型发展创造良好的外部环境，也要发挥企业的主观能动性，引导企业提高技术、工艺和管理水平，发展新技术、新模式、新业态，增加产品品种、提高产品品质、创立知名品牌，提高对成本上升的消纳能力和市场竞争力。

立足当前，统筹长远。坚持短期政策调整与长期制度改革相结合，既要依据实体经济企业成本下降的空间分布和时间特征，加快制定针对性、操作性强的政策，引导税费、融资、社保缴费等政策性因素引致的成本短期内快速下降，也要加快财税、金融、社保、行政管理等领域的改革部署，着力解决抬高实体经济企业成本的体制机制矛盾，从根本上消除企业成本高的制度因素。

分类施策，纵横联动。既要抓住企业成本高企的政策性、制度性因素统一出台政策，也要结合中国产业结构调整优化方向及不同成本的属性特征，对不同地区、不同行业和处于不同发展阶段的企业制定针对性、可操作性强的政策措施。由于企业成本涉及多方面多维度，降成本需要各地区各部门协调统一，按照中央地方间“纵向贯通”和政府部门间“横向联通”的思路，统一部署、协同并进。

（三）合理选择降低实体经济企业成本的路径

围绕提高企业竞争优势，结合中国经济结构调整和经济体制改革方向，“加减乘除”协同推进，打好降低实体经济企业成本的“组合拳”，夯实实体经济运行的根基。

“加法”要精准。在经济下行、企业困难的条件下，政府应该通过增加赤字、增加税种、增加支出，扩大调整降成本政策的空间，提高降成本的可行性和效果。将财政赤字率提高到3%或更高的水平，财政支出向“互联网＋”、创新平台建设、社会保障基金、物流基础设施等与企业降低成本密切相关的领域倾斜，为降低实体经济企业成本提供良好环境。逐步增加直接税的税种，加快开征房产税、遗产税和环境税等地方税种，缓解财政收入不足，为减少间接税和普惠性降税提供新空间。以国有股减持、划拨等方式将部分国有企业的国有权益划拨全国社会保障基金，为降低企业社会保险费提供补充。

“减法”要到位。按照“扩围、减税、清费”的思路，调整财税制度和政策，将企业税费成本切实减到位，为企业创造低税率、零收费的经营环境。推进“普惠性降税”，减征增值税、扩大增值税可抵扣范围、扩大研发费用加计扣除范围、降低企业所得税率、扩大减半征收企业所得税范围。实行普遍性降费，加大对国家层面设立的政府性基金、行政事业性收费、政府定价管理的服务性收费项目的清理规范力度，对确有必要征收的项目，推进“费改税”，全面清理涉企收费，简化进出口环节收费。研究精简归并“五险一金”，将生育保险和医疗保险合并，取消住房公积金，并降低职工基础养老金和住房公积金缴费率。完善政策性融资担保体系，着力减少中小企业融资中的各类中间附加费用。

“乘法”要灵活。中国企业能否大幅降低成本，并在全球竞争中永立不败之地，最终取决于技术创新能力。加快为企业创新清障搭台，引导企业灵活应对技术、产业和市场变革，积极开发利用新技术、新产业、新业态、新模式，充分发挥创新对降成本的放大效应作为“乘法”，从根本上提高企业的市场竞争力。积极推进大众创业、万众创新，建设一批众创空间、创新苗圃等公共服务平台，支持各类市场主体不断开办新企业、开发新产品、开拓新市场。推动“互联网+”行动计划，引导企业结合自身特点，灵活运用互联网平台，开发新产品、发展新业态、开拓新市场，充分发挥互联网对产业和企业创新的促进作用。加强知识产权保护和社会信用体系建设，加大对仿冒、剽窃创新产品及失信行为的惩戒力度，创造激励创新创业的市场和政策环境。引导企业加强技术、工艺和管理等创新，提高企业降成本和增效率能力。

“除法”要彻底。相关领域改革尚未到位而导致的制度障碍和交易成本，是企业成本高企的主要原因之一。降低企业成本，必须加快相关领域改革，破除制度障碍，大幅降低制度性交易成本，为企业提供良好的营商环境。围绕理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会、中央与地方、政府部门之间的关系，按照纵深化、系统化和条理化的思路，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实施负面清单管理制度，普遍推行阳光化网络化审批，积极运用互联网、云计算、大数据等信息化手段，为企业提供质量高效、方便快捷的公共服务，全面推行“阳光”监管与“智能”监管，努力清除阻碍创新发展的“堵点”、影响干事创业的“痛点”和监管服务的“盲点”，大幅降低企业制度性交易成本。加快建立统一开放竞争有序的市场体系，清除市场壁垒和区域分割，降低市场交易成本。改革土地出让制度和出让方式，加快土地出让金向土地使用税转变，允许分期分阶段出让、弹性出让、先租后让等多种供地方式，使企业能够以前期付出较低成本的方式，及时获得土地使用权并获取收益。