二 《邦联条例》的制定与实施
革命后各州面临的最大的政治难题是各州之间的法律关系和地位问题。为了争取独立，各殖民地结成了一个政治同盟，并依靠这个同盟取得了独立。独立后各州之间的关系应如何定位？如何保持各独立州之间的平等与和睦？战时的同盟是否应该继续存在下去？这个同盟的性质应该是什么：是一个民族国家（nation-state），还是一个联邦（union），还是一个邦联（confederation）？既然各州因独立而建立了自己的主权，那各州间的联盟是否也因此有了一个超出各州主权之上的、更高层次的集体拥有的主权？
1776年，大陆会议宣布各殖民地的居民将因独立而成为各独立州的公民，并规定各州有权归化居住在本州的外国人，但大陆会议并没有明确宣布有一种超乎于各州之上的美利坚（联邦）公民的存在。尽管如此，大陆会议的代表们显然希望在各州之间建立一个高于各州的政治机构，以便于协调和指挥统一的反英斗争。1776年6月，当理查德·亨利·李向大陆会议提出独立的动议时，他附加了另一个建议：即大陆会议应着手准备“一个邦联的计划”（a plan of confederation），交由各殖民地考虑。[95]大陆会议任命特拉华的约翰·迪金森组织一个委员会对此进行研究，并起草一份宪法性文件。
1776年12月，迪金森委员会向大陆会议提出了《邦联条例》的初稿。经过将近一年的辩论，大陆会议在1777年11月通过了条例，随即将条例送往各州批准。马里兰州表示拒绝批准条例，理由是它邻近的州（弗吉尼亚）拥有大量的西部领土，对马里兰的发展和安全构成了潜在的威胁。马里兰声称，除非其他州将所拥有的西部土地作为共同财产划归给邦联政府，否则绝不批准条例。直到弗吉尼亚宣布放弃该州对西部领土的拥有权后，马里兰才批准了条例。1781年3月1日，《邦联条例》（Articles of Confederation）正式生效。同一天，大陆会议的名称被终止使用，改称“合众国国会”（The United States in Congress As-sembled）。从这一天起至1788年11月21日联邦宪法批准之时，《邦联条例》是界定当时美国13个州之间关系的宪法性文件，在某种意义上，也可被视为以州为基础的美国联邦的第一部成文宪法。但严格地说，它不是一部国家宪法，而只能是一部同盟条例，因为它的主权基础是各州，而不是联邦。
《邦联条例》的内容
《邦联条例》共有13条，其核心问题是解决各州之间的权力关系问题。条例的第一条将各独立州的联盟定名为“美利坚合众国”（The United States of America），确立了美国的国名。第二条宣布“各州保留自己的主权、自由和独立以及一切权力，司法权和（其他）权利”；这些权利和权力“都不因邦联的原因而交付给合众国”。这一条宣布了各州拥有自己的主权，但又同时又暗示该主权需因邦联的存在才能得到承认。换言之，邦联本身没有法定的统一主权，而各州的主权却必须因邦联之存在成为“法定”的。各州代表对此表示赞成。这种处理方式避免了直接面对主权问题。大陆会议宣布与英国决裂是一个集体行动，而正是因为这个共同的行动，各殖民地才变成了独立的政治实体（国家）。条例第三条宣布：各独立州之间的法律关系是“（各州）为了它们的防御、为保障它们的自由、为（维护）它们相互之间的和共同的福利（而组成）的一个牢固的友谊性联盟”（a firm league of friendship with each other,for their defense,the security of their liberties,and their mutual and general welfare）。这个定义决定了邦联在体制上的联盟性质。
条例的第四条建立了邦联内的公民资格。邦联公民资格以州为基础，各州保证相互给予他州公民及其权利同等的法律尊重和保护。条例的第五条至第九条建立了国会，并规定国会拥有的权力。《邦联条例》建立的是一院制国会，各州在其中拥有同等的一票；各州在国会的代表由州立法机关任命；国会的一般决策依简单多数的原则表决通过，但重要决策须至少9个州（四分之三的州）的同意才有效；修改《邦联条例》则需经所有13州的同意才能进行。国会有权通过决议、规定和宣言；有权宣战、缔结和约、接受外交使节和与外国结盟；有权制造钱币和统一度量衡；有权处理与印第安人事务；有权管理与邦联有关的军事事务；有权获取土地和水源；有权处理海盗事务。
但是，《邦联条例》却没有给予国会有效的征税权、关税权以及管理州际贸易这些最重要的权力。条例也没有建立一个独立的中央执法机构，而只是在第十条里规定，国会休会期间的邦联事务将由国会下属的委员会和一群国会秘书们去处理。与此同时，条例明确规定：各州“保留自己的主权、自由、独立、及所有其他没有明确地让予大陆会议的权力”；各州的法律应得到相互的尊重，邦联的军事和财政将由各州分担。条例也明确限制州不能私自从事外交方面的活动，不得接受外国使节或与外国签约等。[96]
联邦面临的无序与危机
《邦联条例》充分反映了当时美国人对联邦制的理解。根据条例，美利坚合众国不是一个主权统一的国家，其主权基础也不是合众国的人民；条例下的邦联是各主权州的联盟，并不直接对各州的人民负责，只对各州的立法机关和政府负责。在这种意义的联邦体制下，全国性政府有名无实，实际上所扮演的只是一个协调者的角色。邦联国会既没有独立有效的财权，也没有至高无上的军权，在处理州际和邦联事务时缺乏相应的权威。虽《邦联条例》要求各州遵守国会的决定，但并没有建立和设置有效的宪政机制来惩罚那些不遵守国会规定和法律的州，美利坚联邦的命运和效力完全掌握在州（政府）的手中。《邦联条例》实施后相当长一段时期内，有些州不派代表参加国会，致使国会连开会的法定多数也达不到，对重大政策的制定和修改无法表决。1785年，甚至连邦联国会主席约翰·汉考克本人也不屑于到当时的美国首都纽约去主持国会。
外交上，邦联国会是各州的传声筒，无法形成一个统一有力的声音。在邦联国会的代表与英国进行和平协定的谈判时，他们所提出的任何条件或建议都必须经13个州共同认可后才能采用。当时英国人曾提出要邦联保障那些在独立战争中坚持效忠英国的殖民者（即“效忠派”）的财产权，但邦联国会的代表因各州的意见不一致，表示无法做出这样的承诺，只是回应说要说服各州提供相应的保障。根据1783年的和平协定，英国承认北美各殖民地的独立，承认美国拥有从大西洋至密西西比河之间的一切土地拥有权，同意将英国港口对美国开放；美国则承诺要退还被没收的效忠派的财产，保证偿还他们应得到的欠债。但许多州已将效忠派成员的土地充公，将他们的财产变卖。英国便以效忠派债权人无法收回被充公的财产为理由，拒绝将英国港口对美国商人开放，此举显然加剧了美国商业的萧条，但邦联政府却无力要求英国严格履行协定。此外，因各州意见不一，邦联国会也迟迟不能制定一个统一的对外商业贸易政策来应对英国的经济干扰。更糟的是，各州为了保全自己的利益，制定出五花八门的商业和贸易政策，致使美国的进出口和州际商业一片混乱，英国人则乘虚而入，借机向美国市场倾销英国商品。同时英国又与西班牙秘密达成使用密西西比河的协定，企图阻挠美国内陆商业的发展，从经济上瓦解这个新生的国家。尤其使美国人大丢脸面的是，由于邦联国会没有财力建设海军，每当外国船只在公海上对美国商船进行袭击和讹诈时，邦联政府都束手无策，不能为美国商人的利益提供有效的保护。
财政上，邦联更是一片混乱。独立战争期间，大陆会议曾向各殖民地征集军队和物资，但因战事发展不平衡，各州在战争中付出的代价和战争债务的分担也不平等。1783年独立战争结束时，邦联债务高达4000万美元。为偿还债务，大陆会议采用各州分摊的做法，要求各州按比例向邦联上缴财政。当时，为了安全，邦联政府还必须维持近10万人的军队，费用也需各州分担。根据《邦联条例》，邦联政府不能直接征税，只能等待各州收到税后向邦联上缴它们各自应承担的款额。由于经济萧条，人民不愿交税，州税收的情况不好，流向邦联国会的钱就更少。一些州只是象征性地履行自己的财政责任，另一些州则干脆赖账。此外，各州支付邦联财政的货币比率也有出入。如罗得岛和宾夕法尼亚等州是按独立前的比率，而马萨诸塞则按独立后的比率来上缴财政。另外一些州（如弗吉尼亚）则干脆以加印本州货币的方式来对付债务危机，结果是导致州与邦联货币的大幅度贬值。1781—1783年间，邦联国会向各州征收1000万美元的财政，结果只收到不足200万元。
1781—1786年间，邦联政府的平均年度财政收入仅有50万美元，勉强维持国会的运作，根本谈不上国家制度的建设，甚至无力支付欠债的利息。邦联政府的官员无薪俸可拿，军队也没有足够的补贴。邦联政府只好诉诸于印钞票来解决问题，其结果必然是导致进一步的通货膨胀。在邦联财政的使用分配上，各州也争执不休。康涅狄格强调自己的边界与英国人接壤，应得到较多的军费支持；马萨诸塞称自己的疆域临海，需有常备军的保护；弗吉尼亚和佐治亚则宣称它们要与印第安人和英国人同时作战。这些州不仅声称要保留庞大的民兵，而且要求得到邦联国会的军费支持，并以此作为它们上缴财政的先决条件。当时代表马萨诸塞出席国会的内森·戴纳私下抱怨说，各州的种种要求“使得国会举步维艰，困难重重”；因为任何决定都要有至少9个州的同意，而“出席国会的州常常不到11个”，这样国会就更不可能通过任何有效的决议了。[97]
为了保证国会的正常运作，国会主席常常不得不亲自写信给各州政府，恭请它们派出自己的代表。1786年5月国会开会时，只有7个州出席，国会主席戴维·拉姆齐写信给北卡罗来纳、特拉华、佐治亚和罗得岛的州长，敦促这些州按时派出代表出席国会。拉姆齐在信中说，因为这些州的缺席，邦联无法对其面临的债务、西部土地的处置、货币危机、国际和州际贸易协定的履行等一系列“紧急和重大的事务”作出决定；“长期欠债不还已使邦联在欧洲和美洲臭名远扬，如果我们还拿不出解决债务的计划，邦联将要再受到何等的伤害？”拉姆齐警告说，如果州继续对国会表示轻视，“我们的邦联”将遭到扼杀，随之而来的便是“无政府状态和无止境的州际战争，直到有一天某个未来的恺撒大帝把我们的自由掠夺而去，或我们沦为欧洲政治的玩物”。[98]
与此同时，各州之间因边界和商业问题而产生许多纠纷和摩擦。邦联西部的土地包括了俄亥俄以南和密西西比河以东的土地，在和平协定中统一划归邦联，但与西部土地接壤的州都声称自己对该领土拥有主权。此外，康涅狄格与新泽西和宾夕法尼亚为土地发生争执，几乎到了要干戈相见的程度。邦联政府对此一筹莫展。由于各州坚持自己的利益优先，邦联政府始终无法形成一个统一的西部开发政策，也无法对西进的移民提供保护。
在贸易方面，为保护本州的经济利益，各州纷纷建立起贸易壁垒。新泽西州对所有过港的外州商品和货物课税。纽约则马上进行报复，对所有从新泽西来的货品商品征收进港费。1785年，宾夕法尼亚对来自外国和外州的产品一律征税，以保护本州的商业竞争能力。为了周转资金，刺激贸易，解决硬通货币不足的困难，各州发行州制纸币，增加了州际货币流通的困难，使已经十分混乱的各州经济雪上加霜。各州内负债人大增，许多人因无法偿还债务而被投入监狱，一时间监狱内人满为患。
经济上的无序激化了社会各阶层之间的矛盾，导致了政治上的不稳定。1786年8月到12月间，马萨诸塞爆发的“谢斯反叛”便是州内阶级和区域矛盾冲突的结果。马萨诸塞州西部的一群自耕农，因不堪忍受州政府的歧视性经济政策，揭竿而起，发起暴动。他们包围了西部地区的政府机构，反对政府强行将他们的土地用来抵押他们的债务。他们要求州政府制止通货膨胀，扬言如得不到回应，便要进军波士顿，包围州政府。马萨诸塞州政府向邦联国会求援，但国会却无能为力，迟迟不能作出反应。虽然自耕农的反叛最终被州政府镇压下去了，但这一事件却给新生的美国发出了一个紧急信号：如果邦联不能建立起一个有效的、权威上高于各州政府的政治机制，各州的经济与社会发展都将受到严重的阻碍，不仅各州内有产者与无产者之间的矛盾会剧烈上升，各州间在经济和商业上的矛盾也会演变成内战性质的冲突，其结果必然是全面的社会动荡。而失去了殖民地的英国人则会乘虚而入，争取独立的革命有前功尽弃的危险。“谢斯反叛”也使美国革命的领袖人物感到了危机。令政治精英们感到尤为不安的是，参加“谢斯反叛”的人——包括反叛的领导人丹尼尔·谢斯本人——都是曾经参加过独立战争的老兵。正如华盛顿所指出的，反叛如同是我们自己的人民起来向我们的宪政体制进行挑战。在他给当时的邦联战争部部长亨利·诺克斯的信中，华盛顿疾呼：“如果反叛者真的有冤，必须尽可能为他们申冤或为他们主持正义……如果他们是无冤闹事，就应动用政府的力量来立即镇压”；如果两者都不可能解决问题，“只能说明（我们的）政府结构（superstructure）是不合适宜的，需要修补”。华盛顿担心，如果马萨诸塞不能镇压起义者的暴乱，它将如同雪球一样，越滚越大，所以，如果是宪政结构出了问题，必须立即对其予以“修正”。[99]
在给友人的另一封信中，华盛顿进一步明确地指出了邦联体制上的弱点。他写道：
1787年初，如同华盛顿一样，许多革命时期的领导人都意识到邦联处于一个巨大的危机中——百病丛生的经济、动荡不安的社会、无能的国会、空虚的财政以及失败的外交——所有这一切都使他们不得不重新考虑美国政府体制的设计。