第二节 宪政概述

一、宪政的概念与特征

宪政（Constitutionalism）通常也称为“立宪政治”或“民主宪政”。它作为一种政治理念和政治形态，在古希腊与古罗马时期就已经出现，最初的含义是以宪法控制国家权力行使的一套制度设计，规范统治机构和政权的安排。近代意义的宪政，则是指在民主基础上的以保护公民利益和自由为目的的权力控制的制度化结构。对于宪政的具体内涵，中外政治家和学者们的看法并不完全一致。

（一）西方学者对宪政概念的理解

西方学者从不同角度，对宪政概念作了详细的阐述，较有代表性的观点主要有以下几种。

1．从宪政作为一种制度安排来阐释宪政的概念与内涵。印度德里大学历史系教授、英国剑桥大学南亚研究员雷乔迪休里（T.Raychauduri）认为，宪政是一种制度安排和较好的政治条件，诸如公民基本权利宣言，普遍、平等、秘密的选举制，分权与制衡，代议民主制，多党制，两院制，联邦制，司法独立等。

2．从宪法制度尤其是宪法对政府权力的制约角度阐明宪政。香港大学法律系教授雅施·盖伊认为，宪政制度是“政府和立法机关的权力由宪法界定和限制，宪法享有基本法的地位以及拥有通过不同形式的司法审查实施这些限制的权威，这种司法审查可以经由任何感到其受到了法律或行政行为的侵犯的当事人的请求而开始。行政行为的权威，即使是总统的行政行为，也必须以法律为依据。……总之，法律必须为所有人提供平等对待。”

3．以宪政所蕴涵的法治要义来解释宪政。美国华盛顿大学教授丹·莱夫认为：“宪政意指法律化的政治秩序，即限制和钳制政治权力的公共规则和制度。宪政的出现与约束国家及其官员有关。”但他认为宪政比“法治”更抽象，它意味着“受限制的国家，即官员的政治权力受可知的既定的法律的约束。宪政概念至少假定国家和社会是有区别甚至对立的，没有这种区别和对立，就没有必要给国家设立法律程序。”

4．从对国家权力的制约与对公民权利的保障两者关系角度阐述宪政的内涵。卡尔·J．弗里德里希认为：“宪政是对政府最高权威加以约束的各种规则的发展，成为一个主导的历史力量。这个概念有时意味着一套基本的和稳定的规则的发展，它分配最高权威和指定政府的组织。有时它又意味着法律和规则而不是个人的权限支配政府。或者意味着一个规则实体的发展，它规定了权力的分离。或者意味着规则的另一种发展，即以特殊的方式保护人民不受统治者的伤害，如美国的‘人权法案’。这些含义中的每一个都抓住了它的某一方面。”

5．从综合的角度，对宪政概念进行比较系统的归纳。美国学者凯茨将宪政的定义归纳为以下几个方面：（1）宪政是由一组用于制定规则的自足或自觉的规则构成的，即宪法是“法之法”; （2）宪政是由意识形态和文化决定的一系列特殊道德观点，如尊重人的尊严、承认人生而平等、自由并享有幸福的权利；（3）任何有意义的宪政概念必须考虑到“合法性”（国家权力、公共政策和法律的合法性）和“同意”（人民对政府及其行为的承认和赞同）。

从西方国家学者关于宪政概念和内涵的论述看，虽然对宪政到底是什么并没有完全一致的看法，但在不同程度上揭示了宪政的一个核心问题，那就是一种运用宪法和法律限制政府权力、保障公民权利的制度安排，正如麦克尔文所说：“在所有相继的用法中，立宪主义都有一个根本的性质：它是对政府的法律制约……真正的立宪主义的本质中最固定和最持久的东西仍然与其肇端时几乎一模一样，即通过法律限制政府。”

（二）中国学者对宪政概念的理解

早在20世纪40年代的大后方，国人就曾对宪政问题展开过认真的讨论。当时在延安也成立了“宪政促进会”。毛泽东在“宪政促进会”成立大会上所作的《新民主主义的宪政》中关于“宪政是什么呢？就是民主的政治”的论述，也成为对宪政概念的经典性表述。近年来，随着社会主义法治建设的不断深入，人们对宪政问题也开始给予关注。从学者们关于宪政问题的相关论述看，对于宪政概念和内涵的理解，主要有以下几种观点。

1．从宪政与民主政治的关系角度理解宪政的含义，认为宪政就是民主政治、立宪政治或宪法政治，它的基本特征就是用宪法这种根本大法的形式把已争得的民主事实确认下来，以便巩固和发展这种民主事实，宪政就是由宪法确认和规范的民主政治制度及其设施。宪政的实质是民主政治，再加上形式要件的话，那么宪政应是实施宪法的民主政治。宪政是指以宪法为中心的民主政治，使民主和法制结合，构成政权的组织形式。其内容包括：（1）建立立宪政府，实行法治；（2）健全法制；（3）在立宪政体下，统治阶级的成员都能平等地参政。

2．从宪政与政治制度和政治形态的关系角度理解宪政的含义，认为“所谓宪政就是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间关系而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态。”

3．从宪政与民主、人权、法治等的关系角度理解宪政的含义，认为宪政是国家依据一部分充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度为内容，以厉行法治为基本保证，以充分实现最广泛的人权为目的的一种政治制度。宪政是以实行民主政治和法治原则及保障公民的权利为目的，创制宪法（立宪）、实施宪法（行宪）和维护宪法（护宪）、发展宪法（修宪）的政治行为的政治过程，它包含民主、人权和法治三个要素。

4．从宪政与政府权力之间的关系角度理解宪政的含义，认为宪政就是一种政府权力受到约束、受到控制，公民权利受到保障的政治制度，宪政的产生是人们基于对政府的性质、作用以及执掌政府权力的人的本性等各方面的认识而形成的一种有限政府理论，并基于这种理论而设置控制政府权限的政治体制。宪政的基本要求是确定政府权力的界限，进而从三个层面控制政府权力：规范控制、权力控制和权利（社会）控制。因此，“宪政的本质的确是而且必须是限政。在宪政主义看来，不论一个政府的组织形式如何，都不得存在不受限制的最高权力。”

5．从宪法与宪政的关系角度理解宪政的含义，认为宪法是宪政的前提，宪政则是宪法的生命。也可以说，宪法是静态的宪政，宪政是动态的宪法。因此，宪法的内容直接决定宪政的内容，立宪的目的就是宪政的目的；没有宪法就谈不上宪政，而离开了宪政，宪法则成了一纸空文。

6．从宪政文化的角度理解宪政含义，认为宪政是一种文化的成果，一种从传统衍生出来的生活方式。宪政比其民主政治形式有着广泛得多、复杂得多的内容，它蕴含着人民主权、服从法律、尊重个人价值和尊严、自由、平等、容忍等许多文化的元素。

7．从宪政层次的角度理解宪政的含义，认为宪政可以分解为三个层次：宪政的理想状态，即宪政的价值观（包括宪政的原理、原则和基本观念）；宪政的规范状态，即宪政理想的法律表现形态，具体表现为依据宪政原理制定的各种宪政法律规范；宪政的现实状态，即宪政理想、宪政规范的实现程度。就其内容而言，宪政又可以从纵向层面和横向内容两个方面予以表述。宪政的纵向层面，表现为宪政规范、宪政现实和宪政观念三个层次；宪政的横向内容，是指宪政的基本原则主要是通过一定的程序原则实现的，这就是所谓的“宪政的形式意义”。宪政取决于一定形式的正当过程，正当过程又通过程序来实现。

8．从宪政理念的角度理解宪政的含义，认为宪政就是通过以宪法为基础而建立特定价值坐标的治政理念，并以这种具有特定价值坐标的治政理念为原则建立起国家的政治治理实体与方略。

综合这些因素，我们可以给宪政下这样一个定义：宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以限制国家权力、保障公民权利为目的的政治理念、政治形态或政治过程。

（三）宪政的特征

从宪政的定义看，宪政主要具有以下几方面特征。

1．宪政与宪法是密切联系的。宪法是实行宪政的前提，宪政是制定宪法、实施宪法的目的。因此，宪法及其有效实施是实行宪政的基础和关键。有宪法不一定有宪政，但离开了宪法，便无所谓宪政；反之，离开了宪政，宪法就只是一纸空文。从某种意义上说，实施宪法的过程，也就是建立宪政的过程。

2．宪政的基本精神，是建立有限政府。这也是民主政治的基本特征。这一精神具体表现为两项宪法原则：第一，公共权力是人民通过宪法授予的，不得行使宪法没有授予的和禁止行使的权力；第二，公共权力不得侵犯宪法所确认的公民权利，而且有义务保障公民权利的实现。

3．实行法治是宪政的基石。宪政是一个动态的过程，它以一定的政治体制为载体。而法治不仅是一种治国的思想，更是一种政治体制。法治体现了宪政的基本要求。宪政的精神在于有限政府，而实现有限政府的基本途径是宪法的规范（保障人权）、法治的推行（包括司法审查等）、政府权力的分立与制衡（包括司法独立等），这些都是现代国家法治的基本内涵。法治与宪政作为现代文明的重要标志，两者相互联系、相互作用、相互渗透、相互补充，构成了一个统一体。

二、宪法与宪政

如前所述，宪法与宪政之间存在着密切的联系，没有宪法，就谈不上什么宪政；而没有宪政，宪法也就只是一纸空文。但宪法与宪政又不能完全等同，两者之间存在着某些区别。因此，正确认识宪法与宪政的关系，对于理解宪政的含义和作用，有着重要意义。

（一）宪法与宪政的联系

宪法是宪政的前提，宪政则是宪法的生命。宪法是静态的宪政，宪政是动态的宪法。宪法的内容直接决定宪政的内容，立宪的目的就是宪政的目的。因此，宪法与宪政的关系是密切联系的。

1．宪政是宪法的内容和实施

毛泽东曾指出：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”没有民主的事实，就不可能有真正的宪法，也就不可能有宪政。因此，宪法是以民主政治为前提、为内容的。一部真正意义上的宪法应当体现公认的宪政观念和宪政精神，即尊重人格，保障公民的权利、自由与平等，限制国家权力，同时，它要求宪法是人民行使主权的产物，并且充分体现人民主权。而这些本身就是宪政的基本内涵与要求。宪政的核心是民主政治，宪政的发展与一个国家民主政治的发展是紧密联系的，这也就意味着宪政构成了真正意义上的宪法的核心内容。同样，对于现代民主政治而言，制定宪法并不是目的，实现宪政才是现代民主政治的目的所在。而作为宪政的载体，任何宪政都是通过宪法的制定及其在社会生活中的实际实施而实现的，宪法实施的过程，也就是宪政的过程。

2．宪法是宪政的表现和依据

宪政以立宪（宪法）为起点，在形式上，宪政必须有一部具有“正当性”的宪法，无宪法即无宪政，宪法是实施宪政的依据。从世界各国宪政运动的实践看，无不以宪法的形式（成文宪法或不成文宪法）将宪政运动所取得的成果确认下来。宪政运动大多以立宪活动的形式表现。因此，宪法是宪政成果的记载和集中表现。而宪法一旦颁布实施，就成为国家的根本大法和根本的活动准则，成为实行宪政的依据。要保证这一点，制定一部具有“正当性”的、符合社会现实的宪法就成为关键问题。有学者将宪法与宪政的这种关系比喻为建筑物的设计图样和建筑物的关系，指出：“建筑一座伟大的工程，需要工程师事先有详密的设计，然后绘制精密的蓝图，其高度长度以及载重经久等等，一切都依这设计的蓝图而定。如果没有经过工程师的设计，或是设计不精密，这种工程非但不大可靠，而且会含有危险性的。宪法和宪政的道理也是一样，如果我们想要建设一个完善的宪政国家，我们必须有良好的宪法，因为宪法就是实施宪政的蓝图。”

宪法作为民主政治的制度化和法律化，是实行宪政的前提和依据。从外在的表现形式看，宪政以宪法规范政治行为，同时又依据宪法的规定设立国家机构，确立国家制度和社会制度的基本框架；从内在的规定性看，宪政是在特定的文化背景下通过制定并实施宪法，以体现民主政治的基本价值。因此，宪法的内容直接决定了宪政的内容。而在近代法治条件下，政府权力应当受到法律的限制，这种法律主要或者首先是指宪法。宪法是限权政府的产物，宪法产生的本身就标志着有限政府或限权政府由理论转化为制度。宪法是由人民或者人民选派的代表制定的，是人民主权的具体体现。政府的权力由宪法授予，宪法对政府而言既是授权法，又是控权（或限权）法。作为授权法，政府权力来自宪法的规定，没有宪法的授权，政府就不能有所作为；作为控权法，政府行使权力的范围和方式由宪法予以规定。宪法以根本法的形式确立了宪政体制，为规范和限制政府权力提供了制度保障和法律保障。

因此，宪法与宪政的关系是形式与内容的关系，是辩正统一的。宪法必须以宪政运动为前提，没有宪政运动就没有宪法；宪法是宪政的表现，是实施宪政的依据。宪政的过程，就是宪法在实施中不断发展、完善的过程。

（二）宪法与宪政的区别

宪法与宪政有着密切的联系，但这并不意味着两者就是完全一致的，它们在具体含义、表现形态、内容范围和价值取向等方面都存在着一定的区别。

1．从外在的状态看，宪法通常是指宪法典、宪法性法律以及宪法惯例等静态的文书形式；宪政则是指宪法的实施以及立宪政治的实际运行等动态的活动。

2．从内容范围看，宪政的范围要比宪法更为广泛。宪法是规定国家组织、活动的政治规范，是规定国家机关的组织结构、权力关系、公民的基本权利和义务等重要事项的根本大法。尽管宪法中的各项规定构成国家的行为规范，但一国在具体政治实践中所遵循的规范，却并不限于宪法的规定。由于宪法以外的政治规范是在政治实践中产生的，是动态政治的产物，因而也都属于宪政的范畴。

3．从价值取向看，立宪政治已成为自近代以来的政治潮流。世界各国，包括那些极权国家在内，也都以立宪相标榜，作为政治的粉饰。但在价值取向上，民主与专制、自由与极权之间是截然不同的。虽然宪法的精神与宪政的精神是一致的，但有宪法并不一定就有宪政。真正的宪政必须是民主政治的真实运作。极权国家虽然也有宪法，但不可能实行宪政。在这方面，旧中国的立宪运动就是一个鲜明的事例。

三、宪政的价值

宪政作为现代社会政治体制的一种价值选择，强调了对政府权力（国家权力）的防范、限制与对公民权利的保障，强调了政府权力的有限性、服务性与公共性。它要求在民主的基础上服从多数的同时，又强调尊重少数，保障个体自由不受侵犯；它在要求公民政治参与的同时，又强调政治参与的有序性，防止“多数人的暴政”；它在要求政府机关各司其职的同时又相互制约。因此，从宪政的价值而言，可以归纳为三个方面，即共生、共治、共和。

（一）共生

共生是宪政的价值起点。共生作为宪政价值的核心，在于对人的价值的认同、保障与实现。也就是说，认同、保障并实现人在法律面前的平等地位和权利，禁止任何人、任何群体以任何形式侵犯公民个人的正当利益与合法权利，使每一个人在国家中都能够和平共处，享受安宁的生活。从这一要求出发，在进行宪政制度设计的时候，应当首先考虑到以下几方面的问题。

首先，要符合并促进人类共同的生存法则。平等地善待自己并努力使自己成为完整的人的自我之道、平等地善待一切人并尽力使一切人成为完整的人的仁人之道、平等地善待一切生命并努力使一切生命成为完整的生命的生命之道，构成了人的生存法则的价值原则；全面平等地追求分配的公正和实践的公正，这是人的生存法则的价值规范。在现代社会，人类共同的生存法则不外乎自由、平等、权利与责任。国家与政府的任务，就是实现并保障公民的自由，确保公民在法律面前人人平等，维护和保障公民的权利不受任何人以任何形式的侵犯；同时，公民个人也应当承担对社会以及对他人的责任，确保他人权利不会因自己的不正当行为而受到侵犯。

其次，要实现个人与他人、个人与社会、公民与国家的和谐共处，为实现个人价值提供一个良好的社会生态环境。宪政也是一种生活方式，是国家政治生活的一种共同规则，正如胡适所说，“民主宪政不过是建立一种规则来做政府与人民的政治活动的范围；政府与人民都必须遵守这个规定的范围，故称为宪政；而在这个规定的范围之内，凡有能力的国民都可以参加政治，他们的意见都有正当表现的机会，并且有正当方式可以发生政治效力，故称为民主宪政；这种有共同遵守的规则的政治生活就是宪政。”宪政通过一系列的制度设计，确立一套正式的、规范的行为模式，为国家和公民的行为提供一种权威的指引，为个人与他人、个人与社会、公民与国家的和谐关系确立一套行为准则，为整个社会生活的和谐共处提供制度保障。

最后，要促进社会的公共福利。按照自由主义宪政观的基本要求，宪政制度设计的终极价值目标是充分实现个人自由，社会正义、民主法治以及福利社会的建立，都是以个人自由的实现为依归的；个人的权利和自由得到维护和保障，既是实现社会正义、民主法治、福利社会的动力，更是实现社会正义、民主法治、福利社会的真正目标，也就是说，只有真正实现社会正义、民主法治、福利社会，个人的权利和自由才能真正得到切实的保障和实现。因此，促进社会的公共福利，通过“共富”的途径实现“共生”的目标，是宪政基本的价值选择。作为人类社会第一部成文宪法的美国宪法，在“前言”部分对此就作了明确的表达：“我们合众国人民，为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由之赐福，特为美利坚合众国制定和确立本宪法。”

（二）共治

共治是宪政的价值基础。宪政的制度设计所要解决的问题不外乎以下几个方面，即：（1）如何维护和保障社会成员平等的生存权利和其他权利；（2）社会公共权利应该由谁掌握；（3）如何理性地分配国家权力。解决上述问题的基本途径，就是通过“共治”，使国家权力服务于公民权利，实现国家利益、社会利益和个人利益的协调。

人民主权是实现共治的理论基础。按照人民主权的要求，国家的一切权力来自于人民并且属于人民，国家权力必须依照人民的意志行使。人民依法享有知情权、参政权、议政权和监督权，对国家机关的活动进行监督，以保证人民赋予的权力不被滥用。当然，这里的人民并不是独立的个体，而是包括了社会各个阶层、各个集团以及公民个人。人民主权集中体现了“共治”的理念，同样，人民主权也只有通过“共治”才能真正实现。

公民参与是实现共治的基本要求。按照人民主权的要求，人民依法享有参政权，这也就意味着各个阶层、各个集团以及公民个人，都有参与治理国家、管理国家事务、公共事务的权利。公民参与是实现“共治”的基本要求和基本内容。通过相应的制度设计，保障人民对国家事务和公共事务的参与，也正是宪政的基本要求。

利益协调是实现共治的重要手段。现代社会是一个利益多元的社会，如何通过利益整合，实现利益的和谐，是进行相关制度设计时应当首先考虑的问题。要实现社会的公平正义，就应当在将这种公平正义作为一种基本价值存在的同时，转换为一种政治实践，而实现这一政治实践的途径，就是宪政。因此，在宪政的体制框架内化解矛盾，实现不同阶层、不同利益群体之间的和谐，通过制度性的利益表达途径，协调利益关系，保障不同群体利益和个人利益的实现，以最终实现“共治”的目标。

（三）共和

共和是宪政的价值目标。共和的基本理念和精神，是通过共生、共治，使社会的各个阶层、各个集团、每个个体都有权参与国家事务的管理，并通过法律和程序化的规则解决不同阶层、集团和个体之间的矛盾和利益冲突。现代宪政通过依照一定的原则，对公共权力进行合理的分配，规定国家机构的权限及运作程序，以体现共和精神，同时，设置一系列的宪政制度保障共和目标的实现。其具体表现，就是通过宪法，将公共权力在各国家机关之间及不同层次之间进行划分，并限定权力行使的范围和方式，以保证公共权力的依法行使，防止公共权力对个人及社会的侵害。

如前所述，促进社会的公共福利是国家的基本目标，也是宪政的制度设计的基本价值取向。要促进社会的公共福利，就需要政府的积极作为，但政府的积极作为又有可能带来另外一种结果，即政府为了追求短期的集体福利而牺牲个人和少数群体的利益。防止这种情况的发生，最好的办法，就是按照共和主义的精神，对公共权力进行科学、合理的分配，组成一个完整的、体现民主精神的动态运行体制，在这个体制下，所有权力都能够依法行使，所有权力的行使都有严格的程序规则，所有权力的行使都受到有效的监督，以实现民主、自由、平等、秩序、法治、人权等要素的有机统一与完美结合。