案例2 上海市构建“五位一体”养老服务工作格局

作为全国最早进入人口老龄化的城市，上海通过建立完善的养老服务体系，有效地满足老年人日益增长的养老服务需求，努力构建健康、积极、和谐的老龄化社会新格局。

基本情况

2005年，上海率先提出构建“9073”养老服务格局，为全国确立养老服务体系提供了重要借鉴。为积极贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》, 2014年4月，上海市政府出台了《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》，对全市养老工作进行了顶层设计和整体谋划，即到2020年要全面建成涵盖养老服务供给、服务保障、政策支撑、需求评估、行业监管“五位一体”的养老服务体系。

主要做法

第一，大力构建养老服务供给体系。一是以养老设施布局专项规划为先导，推动养老设施建设。在全国率先编制了市、区两级养老设施布局专项规划。一方面着眼长远，刚性配置，确保设施总量稳定有效供给；另一方面，明确标准，优化布局，提升设施功能水平。二是以市政府实事项目为抓手，不断扩大养老服务供给。连续多年将养老床位建设、社区居家养老服务、建设老年人日间服务中心等列入市政府实事项目。2015年以来，在新增养老机构内设医疗机构，将建设“长者照护之家”列入市政府实事项目，确保养老项目落地。三是以需求导向、实践导向为原则，探索新型养老服务供给。在中心城区，通过改造利用社区现有公共设施或闲置物业资源，建设推广社区嵌入式养老服务机构——“长者照护之家”，为老人提供就近、便利、综合的养老服务，实现了居家、社区、机构养老的融合。在郊区农村，发展睦邻互助点，以农村自有住宅、闲置房屋为依托，以自愿为前提，推动农村老人“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡情”的互助式养老。

第二，深入完善养老服务保障体系。一是全面加强医养结合。上海以社区卫生服务中心为载体，吸引利用社区力量参与，承担养老机构、社区托养机构以及居家老人的医疗服务，实现社区内各类老年群体基本医疗服务的全覆盖。二是推进养老护理员队伍建设。2014年底，上海编制了养老护理人员队伍建设专项规划。2017年，上海出台了《关于加快推进本市养老护理人员队伍建设的实施意见》，在总量上提出到2020年养老服务机构中养老护理人员要新增4.5万人；在专业性上提出养老护理人员全员的持证上岗率要达到95%以上，国家职业资格等级证书持证率要达到30%以上。三是提升老年人养老照护支付能力。2004年起，上海建立了社区居家养老服务补贴制度，为生活自理困难且经济困难的老年人提供服务补贴。2013年起，上海试行居家医疗护理费用医保支付的政策，在此基础上积极推进长期护理保险制度试点。四是发挥信息化对养老服务支撑保障作用。市层面先后启用养老机构日常管理服务系统、统一需求评估系统、居家养老服务系统等，积极建设综合性的市级养老服务综合信息平台。区层面大部分区已建成区级养老服务信息管理平台，对老年照护需求评估、服务分派、监管等各环节实行一体化管理。在社会层面，出现一批以“智慧养老”为特征的社会组织和企业，将物联网、云计算等信息技术运用于养老服务，显示出蓬勃的发展活力。

第三，推动健全养老服务政策支撑体系。一是加强养老服务法制化、规范化、标准化。2014年，上海发布了我国第一部养老机构方面的地方性法规——《上海市养老机构条例》; 2016年5月，实施新的《上海市老年人权益保障条例》，成为发展养老服务业的重要法制保障。重视推进养老服务规范化和标准化建设，先后出台地方标准：《社区居家养老服务规范》《老年照护等级评估要求》《养老机构设施与服务要求》《养老机构应用标识规范》等；2012年发布《上海市养老服务合同示范文本》, 2014年作为社会领域的示范项目予以推广。二是规范基本养老服务收费政策。出台《上海市养老机构服务收费管理暂行办法》，明确保基本类养老机构实行政府定价，其他类养老机构实行政府指导价或市场定价。2016年，上海修订出台了新的《上海市养老机构服务收费管理办法》。三是完善养老服务扶持政策。在加大养老设施建设补助力度的同时，针对非营利性养老机构的实际需求出台“以奖代补”的扶持政策，分为内设医疗机构奖、招用持证人员奖、品牌连锁经营奖，促进了养老机构管理和服务水平的提高。建立和推进养老机构风险防范机制。2008年上海在全国率先开始实施“养老机构意外责任险”,2010年发展成为“上海市养老机构综合责任险”，由市、区与养老机构三方共同承担保费。2014年出台了专门文件，明确各类养老机构使用的水、电、燃气，均按照居民生活类价格标准收费，有线电视享受付费优惠。四是完善推动多元主体参与养老服务业发展。2015年，上海印发《关于完善本市养老基本公共服务的若干意见》和《关于鼓励社会力量参与本市养老服务体系建设的若干意见》; 2016年出台了《关于本市养老服务业企业登记管理的实施意见》，进一步推进养老服务市场全面开放。

第四，积极稳妥推进老年照护统一需求评估体系。该体系促进了基本养老公共服务与养老服务需求有效对接、公平匹配。一是完善统一需求评估标准。由卫计委牵头，民政、医保等相关部门共同参与，形成统一的老年照护需求评估参数和照护等级标准。二是建立市级老年照护统一需求评估信息管理系统，具有全市统一的数据库、资源调配、监管等功能。三是培育第三方老年照护统一评估机构和评估队伍。四是注重老年照护资源的整合。按照照护等级提供相应的养老服务，探索建立轮候、转介机制，并通过医保支付政策、财政补贴政策等的梯度化，实现养老服务资源的优化配置。五是鼓励增强老年照护服务能力。继续提升养老机构、老年护理医疗机构服务水平，大力促进社区老年医疗护理站、社区生活照护站等服务机构的发展。

第五，加快建设养老服务行业监管体系。一是加强准入监管。完成了《养老机构设立许可手册》《养老机构设立许可指南》等，开发了养老机构设立许可信息系统，实现申请、受理、审核、批复、发证线上运行。二是强化日常监管。市民政局、市公安局联合组织培训，开展消防安全专项治理；市食药监局和市民政局联合行动，规范养老机构、养老服务组织的用餐安全。2016年以来，上海市“为300家存量养老机构安装自动喷水灭火系统”“为50家存量养老机构实施电气线路改造”列入市政府实事项目以及目标管理系统。组建养老机构督导员队伍，作为第三方力量，帮助养老机构提升管理和服务水平。三是加强行业自律。发挥行业组织的作用，开展对养老护理人员的培训、等级鉴定。建立养老机构等级划分和评定制度，对养老机构的人员配备、设施设备条件、管理水平、服务质量、社会信誉等进行综合评估。四是加强社会监督。把信息公开作为加强行业监管的突破口，依托962200社区服务热线，设立市养老服务机构投诉热线，接受市民举报、投诉和建议。各区按照“谁审批、谁监管”的原则，将养老机构年度服务运行情况向社会公开，接受社会公众监督。

经验成效

一是领导高度重视，组织保障有力。2013年，上海市成立社会养老服务体系建设领导小组（简称领导小组），由分管民政工作副市长担任组长，市政府14个相关部门和16个区政府作为成员单位，领导小组办公室设在市民政局。领导小组通过召开全体会议和不定期召开专题会议的形式，自上而下促使各部门加强联动，形成推进养老体系建设整体合力；自下而上鼓励基层创新实践。此外，将养老服务体系建设任务纳入市政府目标管理系统，并纳入区政府绩效考核。

二是部门协同配合，系统建设推进。民政、发改部门发挥牵头职责，加强系统谋划、综合协调；财政部门逐年加大养老服务体系建设财力保障；卫生和医保部门加快探索推进医养结合；规划部门统筹各类养老服务设施建设用地，合理安排用地需求；人社、住建、商务、税务、市场监管等部门各司其职，加大对养老服务体系建设的扶持力度。各相关部门对照目标任务，细化工作方案，明确时间节点，形成了齐抓共管、系统推进的工作格局。

三是规划政策先行，明晰工作思路。通过制定全市养老服务体系建设的意见，确定了养老服务体系建设的顶层设计和主要任务。然后通过制定各区《养老设施布局专项规划》《上海市养老护理人员队伍建设（专项）规划（2015—2020年）》《关于全面推进本市医养结合发展的若干意见》等一系列规划及配套政策，明确工作推进思路，将各项建设任务细化落实，逐年逐项予以推进。

四是坚持需求导向，注重改革创新。2015年初，上海在全国率先实施老年照护统一需求评估。这是促进养老服务资源与老人养老服务需求公平有效对接的重大改革。同时，上海立足老年人多元化需求实际，发挥各类要素资源集聚优势，在养老服务业多个领域积极探索创新。服务模式方面，率先探索形成了“长者照护之家”、睦邻互助点等一批具有示范效应的养老服务新模式。服务方式方面，依托信息技术，整合多方资源，积极探索面向“互联网+”时代的智慧养老新模式。