印度志愿部门发展史：变革与挑战

普拉巴特·库马尔·达塔 著 张其伟 译

摘要：印度志愿部门已经经历了一个多世纪的发展。诞生于英国殖民时期的印度志愿部门，在印度独立后曾与政府建立了紧密的合作关系，也在20世纪70年代遇到过波折。进入20世纪90年代，在新自由主义经济发展模式的影响下，印度政府建立了新的志愿部门相关法律体系，并颁布了一系列支持政策，构建了可持续的政府与志愿组织合作机制。当代的印度志愿部门在经济发展、人权提升和边缘群体维权、政府行为监督等领域发挥了积极作用。随着与政府的关系日益紧密，印度志愿部门在未来也面临着活动空间变小、公众代表性减弱等挑战。

关键词：志愿部门 发展历史 政策变迁

印度是当今世界上发展最迅速的国家之一，预计到2025年将成为继美国与中国之后的全球第三大经济体。该国人口总数为11亿，是世界第二大人口大国。行政区划上，印度由27个邦（省）和少数联邦属地组成，各级地方政府的数量超过20万个，且建立了完善的横向及纵向政府问责机制。作为典型的议会民主制国家，印度的立法机关由选举产生，对行政机关的工作进行监管。同时，印度还有独立的司法机关，督促立法和行政机关履行责任。在不同的工作领域，印度政府还设有各类部门或专门委员会，行使问责职能。总的来说，印度的政治体制已经保持了五十年以上的良好运转。

根据联合国开发计划署（UNDP, 2007）所发布的2007/2008年度人类发展报告，印度的人类发展指数排在全球第128位，被定义为中等人类发展水平国家。印度的人均预期寿命为63.7岁，4/5的人口每日生活开销不足2美元，成人识字率则为61%。

一 背景：印度志愿部门的复苏

在印度，志愿组织（或称非政府组织、NGO）有相当长的发展历史。根据Tandon（2002）的研究，下列几类组织共同构成了印度的志愿部门：社区组织（Community-based Organizations, CBOs）、群众团体（Mass Organizations）、宗教组织（Religious Organizations）、志愿发展组织（Voluntary Development Organizations, VDOs）、社会运动（Social Movements）、企业慈善（Corporate Philanthropy）、消费者团体（Consumer Groups）、文化协会（Cultural Associations）、行业协会（Professional Associations）、经济协会（Economic Associations）以及其他组织（包括媒体和学术机构）。

有观点认为，当前的印度正在经历NGO的高速发展期。根据中央情报局的估算，印度当前的NGO数量约为200万家，即每600人拥有一家NGO。在2010年至2011年期间，约有22000家NGO共计从海外接收到20亿美元的捐赠，其中仅美国就贡献了6.5亿美元。不过，本届政府已经加紧了对NGO从海外接收捐赠的限制。

两个不久前发生的案例足以说明问题。2015年初，一名印度籍的绿色和平（Greenpeace）活动人士被请下了一趟国际航班；差不多同期，安德拉邦的1100多家NGO被取消了接收捐赠资格。两条新闻都登上了报纸头版。而2014年下半年以来颁布的一系列政策显示，印度政府早已开始密切关注NGO的动向。

2014年10月，印度内政部宣布，NGO在银行转账的单笔金额不得高于20000卢比（约合人民币1300元）。12月，印度联邦储备银行（RBI）公布了一批NGO名单，宣布这些机构的账户会被银行监控。2015年1月，内政部又公布了10家国际性资助机构名录，其中包括丹麦国际发展署（Danida）、美国美慈（Mercy Corps US）、荷兰Hivos国际机构、美国气候工作基金会以及绿色和平。凡是要从这些组织接收捐赠的印度本土NGO，都需要事先征得内政部的同意。事实上，从2015年4月开始，所有根据《国外捐赠规制法案》（FCRA）注册的机构都需要在一年内重新申请执照。按照之前的规定，由印度外交部发放的该执照有效期为5年，但根据新规，2015年4月之前获得接收捐赠资格的机构，其执照将于2016年4月自动到期。

上述现象可以反映出“NGO威胁论”正在印度变成主流看法。一份由多家智库联合向总理办公室（PMO）提交的报告中包含了相关论述。这份报告列举了一系列NGO的名字，包括国际绿色和平、大赦国际（Amnesty International）以及天主教救济与发展援助组织（CORDAID）等机构，并指控他们“窃取”印度的发展成果。该报告无疑对本土NGO和国际资助机构在印度开展活动造成了负面影响。

二 近现代印度志愿部门发展轨迹

（一）百花齐放：殖民时期的印度志愿组织

从历史上来讲，印度传统文化中最早的与志愿服务相关的概念是daana（赠与）和seva（服务）。早在中世纪，以文化传播、教育、卫生和灾难援助为宗旨的志愿性非营利组织就已经活跃在印度的土地上了。到了英国殖民时期，志愿部门的规模进一步扩大，在社会福利、基础教育和社会救济等领域发挥作用（Tandon, 2002）。19世纪下半叶，印度国内的民族主义思潮风起云涌，社会政治运动的重心也转移到了民族自救方面。这一时期诞生了一系列著名的志愿组织，包括困境之友社团（Friend-in-Need Society, 1858）、祷告者联盟（Prarthana Samaj, 1864）、绍德汉真理会（Satya Shodhan Samaj, 1873）、贵族协会（Arya Samaj, 1875）、印度妇女联会（National Councilfor Womenin India, 1875）以及印度全国大会（Indian National Conference, 1887）。

英国殖民政府对不同形式的NGO注册有具体规定：以慈善信托形式注册的NGO，接受邦一级慈善委员会管辖；以社团形式注册的NGO，则接受社团管理局的管辖。而在国家层面，这些组织还要受到税务部门的监管。对于从境外接收捐赠的组织，内政部也负有一部分管理责任。

在适当的法律框架下，即使各邦的实际情况存在差异，对所有非营利实体实行统一管辖也是可实现的。在部分地区的制度框架内，法院也可以通过在立法时增加管理对象的方式，将慈善组织和宗教组织纳入相应的管理体系内。1860年颁布的《社团注册法案》（SRA）作为当时向NGO提供法律保护的重要政策文件，在各邦都被有针对性地进行了修改。

同样是在这一时期，基督教传教士们也相当活跃。他们的主要工作领域包括扶贫济困和主持修建各类基础设施（如医院、学校、公路等），并为此成立了一批NGO。世俗化的志愿服务活动则直到1905年才兴起，其标志则是著名NGO“印度公仆”（Servantsof India）的成立。

在18、19世纪的多次社会革命运动中都能找到志愿组织的身影。根据学者们的研究，有六类组织在印度被殖民时期参与过公民社会活动。第一类组织如Brahmo和贵族协会，其项目关注女童教育和丧偶女性再婚。这些组织反对种姓制度、仪式主义和偶像崇拜，希望实现印度教的理性化及重构。第二类组织如贱民服务社（Harijan Sevak Sangha），被称为“甘地型组织”，大多活跃于20世纪前期，致力于贫民生活的改善。第三类组织如劳工之友社团（Friendsofthe Labourer Society），主要活动在孟买、艾哈迈达巴德等工业城市，是劳工群体发起的自助型组织。第四类为反抗社会压迫的大型运动组织，以实现民众自尊为宗旨。第五类是由能流利使用英语的印度人组成的各种协会，专门向殖民政府施压要求提升中产阶级的受教育和工作权利。第六类则是印度解放运动的先驱——印度国民大会党（India National Congress），该党还下设了一系列附属机构，包括部分妇女组织和青年组织。根据Tandon（2002）的研究，上述的志愿组织无论是在背景、处境还是战略导向上都存在着显著差异。

根据Chandhoke（2012）的观察，印度志愿组织并不是中产阶级所独创的。它们既不是发端于自由市场环境当中，也不是法治环境下的个性化产物，更不是诞生于强调自主权利的语境之下。相反，这些组织兴起于反抗殖民主义和反思传统文化的双重运动当中，是现代教育和自由主义意识形态共同作用的结果。

不过，当圣雄甘地于1916年回到印度之后，整个社会发展的重心就转移到了经济自足之上。甘地认为，建设能够自给的乡村是印度实现繁荣发展的关键。同时他也相信，建设乡村委员会，将志愿活动分散到各个村落中，是激发印度发展活力的好办法。

（二）短暂蜜月：独立之初的印度政府与志愿部门关系

由于甘地强调实现政治自由的基础是社会责任意识的建立，志愿部门在印度得以保留。后殖民时代，印度政府加强了在社会福利和发展领域的投入，同时也把志愿组织看作是对其投入的一种补充。该国政府的第一个五年计划指出：“任何社会和经济重构方面的计划，都要将志愿组织纳入其中，利用它们提供的服务，并由政府给予最大程度的配合。”

1953年组建的中央社会福利委员会（The Central Social Welfare Board）以提升社会福利水平和支持平民通过NGO实现政治参与为宗旨。由于该机构所提供的资助使印度专业化NGO的规模进一步扩大，20世纪50年代，印度政府实施分权化的发展模式，早期实践包括国家社区发展项目和国家推广服务计划。1958年启动的三级地方委员会制度（Panchayati Raj System）则是分权改革的进一步尝试。这一时期还有大量的农民协会和农业合作社宣告成立，集体协作在公民社会中成为常见现象。

1958年，农村发展类志愿组织联会（AVARD）宣告成立，成为当时主要的志愿部门行业联合体。1965～1966年以及1966～1967年间，连续两个生产年度印度都经历严重干旱，大量的国际NGO借此机会进入印度提供抗旱援助，其中一部分从那时起在印度开设长期办公室。同时，境外资金开始流入印度本土NGO，再一次改变了印度志愿部门生态。

（三）龃龉滋长：1970年代的印度政府与志愿部门关系

20世纪70年代的印度风波不断，产生了许多新的社会诉求。早期的参与式发展观与公平、高效利用公共资源的呼声产生了碰撞。值得注意的是，政府在转型过程中借鉴了不少NGO试点调查的经验，并对NGO的重要性有了新的认识。70年代，政府推动了一个“最低需求”项目，旨在通过解决基本问题来实现农村贫困人口生活质量的提升，包括推动基础教育、电力供应和医疗卫生的发展。

几个政府发展事务主管机构在这一时期成立，例如印度人民发展行动（People's Action for Development of India）。从海外归来的印度精英大量进入志愿领域，促成了该部门的专业化发展。由于政治环境的驱使和政府对贫困、边缘化等问题的关注，印度NGO的数量在这一时期迅速增长，同时呈现更显著的多样性。以社会福利和社会赋权为关注领域的机构都在这一时期出现，其他组织的关注重点还包括发展、公民自由、教育、环境、卫生和民生。1970～1990年，一批社会领域的项目将社区参与纳入到议题当中，使得NGO成为政府在发展战略中的正式合作伙伴。而NGO的工作重心，开始转向干预、倡导和边缘群体维权动员等领域。

独立之后印度的重要任务之一是建立民主政体，驱动社会经济体制转型。在独立后的最初20年中，这一目标从未动摇。绝大多数的志愿组织做到了与政府精诚合作，强化政府的合法性并推动印度民主化进程。然而，在进入20世纪70年代之后，诸多迹象表明政府未能信守承诺将边缘群体纳入保障范围，也未能充分实现公民的要求和期望。印度民主制呈现大量弊端。1975年，为应对政治危机，印度政府宣布全国进入临时紧急状态，终止民主制度，剥夺公民基本权利，更使人们感觉到理想的幻灭。不断加剧的中央集权以及遭遇挫折的民主化进程，让印度的NGO深感不可坐视不管。它们作出回应，以行动反对政府的专制倾向，保障边缘群体的社会经济权利。

那拉延（JP Narayana）充分利用了公众潜在的不满情绪，在1970年代中期发动了全国范围内针对英迪拉·甘地政府的大型抗议活动。后者则依靠紧急状态令来对抗这场运动。政治环境变得异常压抑，政府剥夺公民权利并启动新闻审查。公众对政府的不满情绪与日俱增，这种情绪为志愿组织与公众联手创造了客观条件。

三 新自由主义导向下的当代印度志愿部门发展

20世纪90年代，无论是印度还是国际局势都发生了天翻地覆的变化，公民社会和社会资本的价值在全球变革的环境中被重新挖掘。社会开始独立于市场与政府之外，成为三大主要部门之一。柏林墙被推倒之后，位于东欧和中亚的苏联加盟共和国纷纷独立；拉丁美洲的一众独裁政权在民主化浪潮中被推翻；南非的种族隔离制度也得以终结。分权和参与成为发展领域的热词，各类国际性的捐赠者和资助机构对这两大议题都格外重视。

也是从20世纪90年代开始，印度采取了新自由主义经济发展模式。随着第七十三条和第七十四条宪法修正案的出炉，在城乡二元结构下扩大民主基础和提升公民参与成为共识。这两条宪法修正案将基层政府的角色定位为公民自我管理机构，并要求其在强化治理和发展的过程中完成民主化和分权工作。两条宪法修正案开启了志愿组织与地方政府合作的新篇章，同时也赋予了志愿组织新的任务：激发公众在民主化进程中的主人公责任意识和参与意识，同时监督扶贫项目的实施以确保目标群体受惠。

（一）新的法律体系和支持政策

两条宪法修正案启动了民主化与分权的新进程，而同期颁布的其他法案则实现了向公民授权和定义国家责任。这些法案包括《农村就业权利保障法案》（MGNREGA Act）、《教育权利法案》（Rightto Education Act）、《森林权利法案》（Forest Rights Act）以及《信息权利法案》（Rightto Information Act）。治理与发展改革的新尝试之一是在地方政府机关中为女性保留三分之一以上的席位；《信息权利法案》则带来了治理过程透明度的提升。上述政策的初衷，都是扩大民主化的范围，并在治理中加强公民参与。

从1995年开始，人民行动与农村科技开发委员会（CAPART）的权力被下方到地方，使得欠发达地区和极端贫困地区的民众也能享受到NGO项目所带来的好处（CAPART成立于1986年，其目的是推广和帮助志愿性的农村发展项目）。政府与NGO终于有了一致目标：增强社区能力、鼓励公众参与、强化民主机制，并提供医疗和教育等基本服务（Najam, 2000）。

政府还成立专门机构，负责对NGO的资助，如棉布与乡村产业合作社（Khadiand Village Industries Cooperatives）、中央社会福利委员会（Central Social Welfare Board）、国家荒地发展委员会（National Wasteland Development Board）以及CAPART等。也是从这一时期开始，许多NGO逐步形成了对政府资助的依赖。这种依赖一旦形成，很有可能导致NGO自主性的丧失，沦为简单的公共部门项目执行者。NGO对政府的态度从强烈对立转变为紧密依附，形成了一种非自愿却又颇具实用性的复杂关系（Kudva, 2005）。

（二）志愿部门发展的曙光

随着20世纪90年代新的支持政策出台，“公民社会”理念开始在印度得到广泛传播。政策转变的重要标志是印度的第七个五年计划（1985～1990年）出台。在这一时期，政府投入大量资金支持社会服务事业。Tandon和Srivastava于2002年开展的一项研究中提到，印度的NGO数量约为120万家，但其中一半未完成登记注册。正因如此，即便理念的传播颇为迅速，许多组织仍然不为人知。2012年3月印度国家统计局发布的估测数据显示，从2001年到2012年，印度NGO的数量增长了三倍有余。当一部分组织积极与政府结成伙伴关系并参与社会服务提供时，另一些组织开始参与政策倡导活动。

根据Tandon（1986）的观察，在经济自由化开始之前，印度的志愿组织主要从三个方面做出贡献。第一个方面是政策议题设定。志愿组织会将诸如环境恶化、土地转让、人口迁移等发展领域颇具争议的议题反映给政策制定者，并督促他们针对相关议题召开辩论和讨论会。第二个方面是进行试验试点。志愿组织运用不同的发展模式在特定地区开展试点，后来广泛实施的项目如公共卫生间、公费医疗、儿童教育、环境友好型开垦，都是在这些组织的试验基础上进行的。第三个方面，志愿组织重点关注极端贫困地区的困境并积极寻求解决之道。

而在新自由主义导向确立之后，政府开始鼓励社会力量在发展和福利事务上发挥作用，尤其是在那些政府意欲退出的领域。在金融和资本全球化的过程中，重新分配不同部门的工作职责显得相当有必要。有观点进一步指出，政府不应该再插手失业救济和财产分配等领域，而应由竞争市场来决定。鉴于印度社会中广泛的贫困、营养不良、社会孤立现象以及无处不在的冲突和边缘化，志愿组织发挥作用的空间无比巨大。

四 当代印度志愿组织的作用与角色

（一）当代印度志愿组织的作用

最终，印度的志愿组织在公共事务舞台上有了一席之地。不过，志愿组织的角色也要随着时代背景的变换发生改变。首先，以世界银行为代表的国际机构将志愿组织作为主要捐赠对象，在“政府退出”的大趋势下，通过这些组织为后进国家的发展提供援助，使志愿组织成为国际援助的受托代理人。其次，作为捐赠接收方的志愿组织，需要向在自由市场环境中利益受到侵害的本国民众提供保障，即扮演公众利益的守护者之角色。最后，从托克维尔和普特南等人的传统理论出发，志愿组织还应是社会的看护者，防止政府的一切独裁主义倾向。

基于上述观点，有必要讨论志愿组织应在哪些领域发挥有效作用。Tandon认为，志愿组织在印度的发展进程中有三重积极作用。

1．经济融合

在全球化和市场经济时代，将过去被排斥的社会群体融入世界经济发展链条，是一项日渐紧迫的任务。志愿组织在其中的主要作用，就是为这一群体提供客观条件，让其接受技艺和能力培训，从而融入市场化生活。

经济融合领域的经典案例之一是由印度政府和联合利华印度分公司联手打造的Shakti Amma项目。该项目以帮助农村妇女提高谋生能力以及改善农村地区生活水平为目的，向妇女提供职业训练，帮助她们增加收入，并作为该项目的助力者。项目的试点于2001年在安德拉邦启动，2002年扩展到了卡纳塔克邦、古吉拉特邦、中央邦、北方邦、恰蒂斯加尔邦、泰米尔纳德邦以及奥里萨邦。

2．抗议反人权政策

新自由主义政策的出炉，将印度商业机构的贪婪展现无遗。这些机构完全被利益导向支配，给贫困人口的生活和就业带来了极大压力。部分市场活动甚至渗入传统的政府服务领域，使其营利化，给边缘群体的生活和财产安全造成了巨大威胁。针对这一现象，志愿组织从两个方面给予了回应：一是自行组织抗议行动；二是加入此类主题运动。近年来印度志愿组织参与的大型抗议活动包括奥里萨邦的抵制韩国浦项制铁公司运动，西孟加拉邦的反农田征用运动以及卡纳塔克邦的反对自来水公司私有化运动。

3．边缘群体维权

公民结社开展活动，其主要目的之一是通过社团反映边缘群体的政治诉求。在印度，这些边缘群体包括女性、低等种姓、原始部落以及其他少数族群。当前印度志愿组织的重要工作领域之一正是争取公民自由和为边缘群体表达政治诉求，它们在该领域向政府施加了空前压力。正如Tandon和Mohanty（2002）所说：“捍卫宪法所赋予的权利，同时争取那些未被法律明确的权利，是志愿组织重要的日常工作内容。保障公众对资源的支配权和原住民对其传统文化的保护权，将妇女权益问题的关注范围从妇女群体内部扩展至全社会，为低等种姓表达诉求，则是志愿组织可以发挥作用的广阔空间。”

（二）当代印度志愿组织的角色

1．政府行为的监督者

志愿部门所引领的社会转型，总体上是在“参与与动员式政治”框架下进行的。在争取正义的过程中，志愿组织主要依靠自由化运动来实现大众动员和政治诉求。由圣雄甘地首创的不合作运动以公众运动、集会、请愿以及正面对抗的活动形式四处开花，成为印度社会运动中民众争取公平正义的重要手段。这方面活动的经典案例包括原住民、讷尔默达农民与环保主义者运动（Narmada Bachao Andolan）、Chipko行动以及近年开展的知情权运动。这些运动的共同元素包括集会、公众听证会和游行等抗争手段。

2．集体力量的汇聚者

志愿部门的另一重大贡献是汇聚普通民众的力量，在文化、社区行动、国家发展等领域表达集体诉求。例如，很多社会团体通过将成员聚在一起，创造互相交流的机会，成功丰富了公众生活（Salamon & Anheier,1996）。

在当前的变革时代中，国家选择将一部分职能分配给志愿部门，同时也有非营利组织通过开展经营活动获取收入来补贴其公益项目。政府、志愿部门和企业的分界线正日益模糊。

五 当代印度志愿部门所处外部环境

在20世纪90年代早期宪法修正案第73条和74条颁布之后，大量志愿组织开始与地方政府及其代表机构合作开展不同形式的项目。志愿部门与政府部门的伙伴关系带来了一些令人欣喜的结果。例如，村委会在其管辖范围内享有对一切资源（自然资源、物质资源及人力资源）的支配权。这就要求形成从国家层面到邦层面再到基层的纵向问责机制。在这一问责机制形成的过程中，志愿组织起到了重大作用（Rai et al., 2001）。

（一）志愿组织与政府关系

在采取新自由主义经济政策之后，印度政府与社会的互动愈加频繁。各级政府采取的一系列措施，既提升了志愿部门的活跃度，又对其运作模式产生了影响。这些措施包括：①政府承认公民的民主权利，赋予志愿组织合法性；②政府将自身定位为政策制定的首要主体；③国家发展战略和政策执行进一步加强。

鉴于来自海外的资金援助量不断减少，印度政府开始同时扮演志愿组织的资助者和管理者角色。自进入21世纪以来，各级政府对志愿组织的支持政策数量以及相关支出额度均不断上升（Kilby, 2011）。

除了支持力度的上升，印度政府也开始为志愿组织参与政策制定创造空间。2004年，执政的联合进步联盟（United Progressive Alliance）宣布成立国家咨询委员会（National Advisory Council, NAC），作为与志愿部门联系的接口。NAC成员中包括数位知名的民间专业人士。成立之后，该机构主要负责向政府提供政策和立法建议，其关注领域主要集中于社会政策和弱势群体权利方面。

NAC还会检视印度政府的重点项目，并就其实施落地提供相应建议。像MGNREGA15这样的招牌项目实施会受到NAC的显著影响。政府不但能通过NAC借助专业人士的知识和经验来进行决策，还就此与广大研究机构、NGO、倡导团体和社会运动网络建立联系。与之相仿，国家技术咨询集团（National Technical Advisory Group, NTAG）在制定全国城市重建战略（JNNURM）时也得到了民间力量的帮助。

（二）政府的志愿部门相关政策

2007年，印度内阁表决通过了该国第一项志愿部门相关政策。该政策意在重新定义政府与志愿部门的关系，建立双方长期的、可持续的合作机制。

总体来说，制定该政策是出于如下四个目的：①为志愿组织创造一个可以充分展现能力的环境，激发其创新能力和工作效率，并保障其自主性；②帮助志愿组织打通印度国内外资金渠道；③基于互相信任、互相尊重和共同承担责任的原则，构建政府与志愿组织开展合作的基础性框架；④鼓励志愿组织完善内部治理结构，建立信息公开与问责机制（Singh, 2011）。

从2007年的政策起步，印度国家规划委员会为评估第十一个五年计划（以下简称“十一五计划”）中期成果而组织了一系列咨询活动。正是在这期间，志愿组织第一次受邀参加咨询，检视十一五计划的执行情况，并对相关政策的未来影响进行估测。在咨询活动的基础上，国家规划委员会与约900家志愿组织进行了接触，并参考他们的意见制定了第十二个五年规划（以下简称“十二五计划”）。咨询活动的范围相当广泛，包括不同的议题，关注不同的区域热点，也涵盖了多样化的群体。这些咨询意见最终被编入一本名为《迈向公平：十二五计划中的志愿组织意见》的合集。

在修订版的十二五计划中，大量来自志愿部门的意见得到了国家规划委员会的接纳，更加彰显了志愿部门集体参与的价值。而除了在五年计划的制定过程中开展咨询活动外，国家规划委员会还通过“志愿组织之窗”项目来同志愿部门保持联系。

“志愿组织之窗”项目的主要内容，是由国家规划委员会以及相关部委的官员邀请志愿部门代表参与交流，分享草根阶层现状，并就发展大局提供个人看法。自从2005年启动以来，该项目已经组织了41次活动，大量的志愿组织从业者得到了分享观点以及提交政策建议的机会。

遗憾的是，印度现任政府已经撤销了国家规划委员会这一机构，由NitiAyug取而代之。志愿组织由此失去了一条重要的双边探讨社会议题并寻求解决方法的渠道，其意见也无法再通过国家规划委员会这一直属机构直达总理府。国家规划委员会招致的主要批评是其在新自由主义经济政策上的摇摆，在中国，类似的机构早已被裁撤。

（三）志愿部门与企业的合作

还有部分志愿组织选择了与企业合作，因为法律规定后者必须将一部分利润用于社会发展事业，从而实践企业社会责任。在印度《公司法》完成修订并明确这一支出比例为2%之后，一切更加顺理成章。企业与志愿组织之间的主要合作基础是后者同前者分享执行层面的专家资源和实操经验。

不过，社会领域与商业领域的合作时下也开始面临困境，其原因则是大量的志愿组织对企业参与社会事业的动机持怀疑态度。好在目前，志愿组织获取企业社会责任资金支持的情况仍然呈现增多的趋势。在国际援助资金缩水的背景下，企业支持成为志愿组织筹资战略主要瞄准的方向。

六 印度志愿部门面临的未来挑战

当代的印度志愿组织正被时代驱使着走向专业化。正如Chandoke（2012）在其专稿中所说，如今的志愿组织与印度独立前以及刚独立时的社会运动组织已经大为不同。这些志愿组织在诸多领域有所建树，但关于它们的疑问也随之而来：到底是谁决定着它们的工作内容？社会公众在其中是否还有话语权？身份认同问题，是印度志愿组织面临的挑战之一。

专业化NGO的出现，让印度社会领域的行事风格全然不同于以往。志愿组织的关注点不再是组织社会运动，动员民众关心社会问题，或是揭露政府管理上的问题，而转向了如何对官员和媒体进行游说。

毫无疑问，诸如食品权利运动、教育权利运动、就业权利运动和知情权利运动项目都取得了一定的成果，但如果不是最高法院的出面干预，政府的相关政策并不会有任何改观。Chandoke仔细评估了法院在上述活动中的角色，并就此对印度志愿组织自身的影响力提出了质疑。一个明显的反例是讷尔默达农民与环保主义者运动。该运动要求政府改变讷尔默达河大坝的建筑结构，从而解决44000多户家庭流离失所的问题。最高法院并没有按照运动组织者的要求阻止政府的行为，反而是批准了加高大坝的议案。

通过解读上述案例，有观点认为对司法机关的过度依赖会导致民间社会变得温顺，削弱志愿组织回应底层人民需求、领导社会抗争活动的能力。Chandoke也持类似观点，他指出：“当志愿组织不再去探寻民众权利丧失、缺少救助的根源，当志愿组织不再发出让政府感到不适的质疑，当志愿组织彻底成为政府的伙伴，那么整个民间社会也会变得去政治化。”

志愿组织与政府的互动愈加紧密，实质却使志愿组织自身的活动空间愈发狭小。当海外资助变得日益紧张，志愿组织对政府资金的依赖随之显著，由此引发的则是志愿组织难以保持自主性和自治性。他们不再能保持批评政府的自由度，也难以为民众发声。在这种局面下，仅仅与政府保持战略合作伙伴关系也变得不切实际。

对政府依赖的加深，导致志愿组织与政府的关系呈现几个新的趋势：第一，政府与志愿组织的关系不再平顺，而是同时充满了不确定性和复杂性。例如，当某家志愿组织与政府在特定村庄开展饮用水项目时，几乎不会发生任何波折；可一旦这家志愿组织对政府政策提出质疑，或是反对项目过程中的贪腐现象，那么它会迅速陷入到无穷无尽的麻烦和敌视当中。

第二，政府对志愿组织的辅助作用欣然接受，但对于批评和质疑则相当抗拒。那些致力于争取特殊权利，并为此指出政府不足的志愿组织，很少能得到官方财政支持。2012年，一些志愿组织在泰米尔纳德邦发起的反对核电站建设抗议活动，最终被国大党政府定性为“借助境外势力对抗印度政权的战争行为”。

在新的政社关系形势下，民众也失去了一大部分借助志愿组织表达观点，从而影响政治过程的机会。不过，志愿性和自发性的社会运动再度兴起。由于其并不依赖政府资助，这些社会运动成为民间充分表达意见的渠道，通常能够获得大量的公众支持，向政府施加巨大的压力，并推动部分看似不可能发生的政策变革。最近的社会运动成功案例是安纳·哈扎尔（Anna Hazare）领导的反腐运动。

政府对志愿组织的资助形式也在发生改变。如今，由于招投标的大行其道，争取财政支持正在变成一项耗时、复杂且充满竞争的活动。

资助资金总量的减少，让NGO之间的竞争日渐激烈，也导致了NGO之间难以开展合作，更不要说共同发起大型项目。这一现象在近年有愈演愈烈之势。NGO的联合网络正变得日益脆弱，而身在网络当中的各家机构也并没有什么好的解决办法（Vani, 2013）。

与此同时，政府建立的“资助正面清单”，让NGO得到政府资助的机会变得更加有限，清单之外的组织彻底沦为局外人，尤其是那些更加激进的组织。在这一过程中，政府将NGO看作是“低成本”合同外包对象或项目执行方的观点更加根深蒂固，导致双方难以形成平等的伙伴关系。

政府还出台了一系列政策，旨在规范志愿部门的活动，如刚问世的财政法案。大多数的草根组织对这些变化尚无意识。尽管在项目上取得积极成果，它们的工作却开始受到基层行政机关的不断干扰，有些甚至直接丢掉了注册资格（Singh, 2011）。上述变化带来的直接影响，是“许多NGO活动的倒退，在国际援助减少之后，地方性NGO的收入差距难以填补，政府的严苛要求让它们很难申请到财政资助”（Kilby，2011）。

尽管志愿部门仍然是印度政治体系的重要组成部分，其影响力却已受到一定程度的限制。这一现象产生的原因，是志愿组织选择与主流政治机构保持距离，从而导致前者无法充分利用其群众基础来对公共政策施加影响。

印度志愿组织所追求的政治利益，主要集中于民间社会的领域之内，这使得志愿组织很难超越公众运动和对抗的模式，去与政府进行有效沟通及合作。近年来，民间社会领域开始出现一批新兴组织，它们试图进行战略创新，同时实现公众运动与政府合作的有序开展。战略创新的举措包括强调研究的介入、参与式规划制定，以及公益诉讼。政府对志愿组织的支持资金投入，反映着政府在经济与社会发展方面的关注点，以及在此基础上为实现其社会经济目标而作出的选择。

 

【参考文献】

Chandhoke, Neera. 2012. “Whatever has happened to civil society”. Economic & Political Weekly. June 6.

Kilby, P. 2011. NGOs in India: The Challenges of Women's Empowerment and Accountability. New York: Routledge.

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