第九节 劳动市场政策

有关德国劳动市场的情况请参见表3-21。

一 德国的就业情况

近几年来德国的就业人口超过4000万人，失业人数（包括长期失业人数）已降至300万人以下。根据联邦统计局的最新统计，2015年12月居住地在德国的从业者达到4327万人，未从业人数191万人，失业人数为292万人。其具体情况可参见表3-22、图3-29、图3-30和图3-31。

1950年到1992年德国的就业人数从2120万人上升到2970万人，之后下降到1995年的2840万人。由于转轨危机，新州的大批居民迁居到老州，就业人数从1989年到1994年减少了350万人，下降到630万人。

1960年联邦德国地区的独立劳动者占全部就业人数的15.6%，辅助的家庭成员占14.9%; 1997年独立劳动者和辅助的家庭成员分别为10.3%和1.2%，工人占33.3%，公务员占7.6%，职员占47.6%。1997年新州的独立劳动者占全部就业人数的7.8%，辅助的家庭成员占0.2%，公务员占3.7%，职员占46.5%，工人占41.8%。

进入21世纪后失业人数上升，就业人数也缓慢上升，2008年首次超过4000万人，此后几年继续上升。

在德国打短工的人数时高时低。1996年共39万人，1997年下降到29.3万人，而提供的就业岗位却高达37.4万人。2005年默克尔上台后打短工人数不断攀升，2010年高达50多万人，大大缓解了德国的就业形势。此后打短工人数下降，2013年仅为12.4万人，但依仗其他各类措施，失业人数仍然不断回落（参见表3-23）。

二 德国的失业问题

1950年联邦德国的失业人数为158万人，1958年降至68.3万人，1961年进一步降至18.1万人，达到充分就业水平，直到1965年一直都保持在20万人以下，失业率不到1%。20世纪70年代开始联邦德国的失业率日渐上升，1975年超过了100万人。20世纪80年代初超过200万人，1983年开始，随着经济的复苏，联邦德国的就业状况有所好转，到1991年失业人数降至170万人。此后失业人数大幅度上升，1995年达到260万人。

民德一直坚称，没有失业，其实这只是名义上说法，因为那里有着严重的隐性失业。德国统一后，隐性失业显性化，失业人数不断攀升，几乎一直保持在老州的两倍左右。

进入21世纪后，德国失业问题越来越严重，2005年达到最高峰的486万人。如果加上备用劳力和转岗培训的劳力，失业人数已达700余万人，其中尤以新州的失业最为严重。如此严重的失业问题在德国历史上只在魏玛共和国的晚期出现过。

失业人员大都为无技能者或低技能者、年龄较大者、健康不佳者、长期失业者以及新州的妇女。具体情况请参看表3-24、图3-32。

三 德国高失业率的原因

近年来德国的失业问题有所缓和，但在很长的一段时间内仍相当严重，即便在2011年，仍有约300万人。在对德国高失业原因的分析上，则是仁者见仁，智者见智。

（一）认为德国是个发达国家，是世界第三（四）经济强国，发展和需求都已达到饱和状态，有人甚至提出“零发展论”和“不发展论”

其实这样的理论是难以自圆其说的。例如美国是世界第一经济大国，但在克林顿执政的112个月内，经济保持了持续稳定增长，某些年竟然达到5% ～6%的增长率。至于“零发展论”和“不发展论”更是不值一驳，因为人们对物质生活的需求是在不断增长的，一个社会如果不能满足这种日益增长的需求，便会受到人们的批评甚至唾弃。

（二）认为德国经济陷入衰退是外因造成的，主要是美国经济近年来发展缓慢、石油价格上涨和国外及国际经济与金融危机造成的

这样的看法当然有它正确的一面。由于德国经济同美国经济有着千丝万缕的联系，因而造成两国经济兴衰上的互动。但是令人奇怪的是，美国经济好转却难以带动德国经济好转，而美国经济衰退，德国经济便难逃厄运，美国经济只要下降三个百分点，德国经济便要下降一个百分点。至于说到石油价格上涨、国际经济下行和金融危机，这对世界各国的影响应该是基本相同的，但并不是所有国家都陷入了同德国一样的困境。

（三）德国经济衰退的原因显然还是应该从内部来寻找，这就是德国的福利费用过高

如今德国的劳动成本每小时平均约为37欧元。在劳动成本中实际工资占有一个突出的位置，如果实际工资的增长超出企业的预计，即便是因通货膨胀率下降而产生，也意味着劳动的价格高于资本，于是企业便会用资本来代替劳动，这就会出现解雇，特别是会出现将生产转移到国外而使本国就业岗位丧失的情况。

（四）技术进步、劳动生产力和职业规格的提高对就业岗位产生了重大的影响

面对劳动价格上涨，企业肯定要采取以资本来代替劳动的方法。其一是解雇职工；其二是用资本购进先进的技术设备，搞合理化措施，实行过程革新，提高劳动生产率。这样带来的后果一是使不少就业岗位丧失，二是职工的现有知识和技能很快老化，于是就出现了因缺乏必要的职业素质而产生失业的情况。但也必须看到，科学技术的进步也能创造新的就业岗位，特别是信息和通信技术的发展为就业创造了新的条件。德国的科学技术和职业素质在世界上均处于领先地位，这就带来了不同的后果。首先是先进的科学技术的确消灭了大量的工作岗位，就拿遍布德国的自动售货机来说，有人估计，只要将其全部拆除，增设小卖部，便可完全解决德国的失业问题，显然这是一种倒退的做法。但从另一个角度来说，德国信息和通信技术发展的缓慢，的确也拖了德国就业政策的后腿。从职工的职业素质来看，德国的职业技术教育在世界上首屈一指，普通教育也达到较高的水平，但这两方面今天都已显出颓势，跟不上飞速发展的世界形势，从而出现了德国失业大军的特殊结构，一方面高规格的职业部门人才缺乏，单单信息和通信技术部门就缺乏10余万人，另一方面大量的失业人员因职业素质不高而无法寻找到就业岗位。

（五）德国经济当前面临重大的结构调整

20世纪40年代末至60年代初德国经济在一片废墟上兴起，采用了世界上最新的技术和成就，紧紧与世界经济保持同步，取得了历史性的成就，当时几乎没有发现多大的结构问题。但是随着世界经济的迅猛发展，先进的科学技术日益涌现，马克的不断升值，德国的结构问题日益严重，不少工业部门已成夕阳工业。它在高科技上面已经日益落后于美国和日本，在劳动密集型产品方面则落后于一些新兴国家。德国现在的全部失业大军中有3/4是结构性失业，只有1/4是增长性失业。因此要彻底解决失业问题必须从结构调整上下手，而结构调整绝非一时之举和一日之功。施罗德和默克尔恰恰是抓住了这一点，使德国较为容易地度过了国际金融危机和欧债危机，但德国经济的结构问题还很多、很大，远未解决，必须继续进行结构改革。

（六）欧盟的趋同政策压抑了各国的增长速度

欧盟在决定建立欧洲经济与货币联盟时着眼更多的是引进统一的欧洲货币，而保持该货币的稳定则属于重中之重。于是它制定了一系列的趋同标准，同时成立了欧洲中央银行（die Europäische Zentralbank, EZB），并把稳定欧洲货币作为其最重要的任务，具体规定的最高通胀率为不超过2%。这一系列的规定虽然对稳定货币有利，却为经济的增长带来巨大的负面效应。欧洲经货联盟成立以来各成员国的经济大多未见明显的增长。德国这个欧盟经济增长的发动机2010年的财政赤字和国债竟然分别达到4.1%和80.5%，均超过了欧盟的标准。

（七）德国的就业政策存在严重的缺陷

研究德国的就业政策有不同的标准，测定充分就业或失业的官方标准是失业率，这就是指正式登记的失业人数占能从业的雇佣劳动人数的比例，即占实际雇佣劳动人数加上失业人数的比例。此外，还有其他的指标。但就业潜力有多大、就业率有多高，这取决于很多因素，有经济因素、心理因素、政治因素和社会福利因素等，因此研究德国失业也要从政策上入手。

德国就业政策存在缺陷首先表现在解雇保护过严。一个企业如果要解雇一个职工需要支付巨额的解雇费用，于是各家企业宁愿加班加点、宁愿雇临时工，也不愿增加正式员工。国家考虑更多的是如何资助失业人员而不是创造就业岗位。这就是说，国家重点推行的是被动的失业政策，而不是主动的就业政策。

其次，失业救济金额过高。人们依靠67%的失业金或是57%的失业救济完全可以生活，如加上打黑工甚至会生活得比在职者还要好，因此他们无意积极寻找工作。

再次，数十年来德国的就业结构发生了很大的变化，然而无论就业人员增加或是减少，雇员数字的变化都更为突出。总的来看，雇员的数字在不断增加，雇主的数字在不断下降。

最后，在德国一方面是失业大军，另一方面也有为数不少的空缺岗位，这些空缺岗位均是各企业向劳动局提供的。

按照德国经济学家的观点，所谓失业率和空缺岗位的说法不确切，也不能全面反映一国的就业和失业情况，应该寻找新的更为确切的标准。德国劳动市场与职业研究所就认为，应该把全部没有工作的人员都计算进去，即不仅包括登记的失业人员，也应包括被列在“备用劳力”范畴内的人员。

四 如何解决高失业问题

面对如此庞大的失业大军，历届联邦政府既是忧心忡忡，又是信心满满。科尔两年要将失业人数降低一半的决心最后成了一纸空文，施罗德将降低失业率作为其政府中心工作的宣言成了失业不断增长的一曲挽歌。有识之士也是绞尽脑汁，于是分析、建议、措施便俯拾即是。

（1）促进经济增长，以经济增长来带动就业。

（2）降低工资，但绝大多数经济学家都反对这样做，因为这将危及福利的保障，同时又会降低消费需求，从而影响整个经济的发展。

（3）缩短工时，增加假日，增加部分小时制的工作岗位，把目前每周工作38.5小时减为每周工作35小时。这样可以增加100万个以上的工作岗位。但德国目前几乎已是世界上工时最短、假日最长的国家。这将进一步增加劳动成本，给德国经济的竞争力带来巨大的负面影响。

（4）减少就业人数，方法是把“妇女打入厨房”，显然这将大大打击得来不易的妇女解放，也会进一步加剧男女之间的不平等，降低各家各户的收入。

（5）另一个办法是“把外国人打发回国”。这一呼吁早在联邦德国1967年面临第一次经济危机时已经提出。当时联邦德国失业人数为200万，在联邦德国的外国人也为200万，于是一批排外分子便高呼外国人滚回去。然而实际情况却给了此类排外分子有力的打击。因为一般外国人在联邦德国从事的大都是繁重的和肮脏的工作，诸如运送垃圾、修路等。此类工作联邦德国人并不愿承担。而一旦此类工作无人从事，整个社会的运作便会陷入极度的混乱，于是此举只能作罢。但排外分子仍然不愿善罢甘休，于是又在外籍知识分子头上打主意。但此类人员一般薪水都较高，要解雇他们，需要支付巨额的解雇费，各企业和公司也只能望而却步。进入20世纪90年代后外国人的问题日益突出，排外情绪加剧，甚至发生杀害外国人的事件，这激起了国内、国外以及整个社会的愤怒，于是德国的领导层和舆论界又不断呼吁要使外国人进一步融入德国社会，并受到国民的支持，以新纳粹分子为代表的这股排外势力也不得不有所收敛。

（6）降低退休年龄，鼓励男性工作人员60岁、女性工作人员55岁退休。这样每年可以增加15万～20万个新的工作岗位，但这样会提高退休者与从业者的比例，给养老金问题增加更大的困难。

（7）有人甚至提出增加一年学制，以便推迟一批人进入就业领域。

看来方案很多，大致可以归纳为体制性、政策性、结构性和成本费用方面的改革，但掣肘因素也很多，困难重重。人们只能看着失业人数年复一年地增加而无所作为。而联邦议院人口调查组的研究报告却让人们另作思考。

该报告说，到2030年德国具有劳动能力的人口将减少700多万，到2040年则要下降1000万。这就表明，尽管当前德国失业人数已经达到300万左右，但至少从长期看不必过虑，因为仅靠人口，特别是具有劳动能力人口的自然减员便可缓解甚至消除这一矛盾。从长远看，德国的劳动力不是多余，而是不足。这一统计像一剂镇静剂大大安定了被高失业弄得焦头烂额、精疲力竭的政界和经济界的神经。但远水仍然解不了近渴，于是哈尔茨委员会的建议便应运而生。

五 哈尔茨委员会建议

哈尔茨委员会成立于2002年3月6日，由德国政界、经济界、企业界的15位著名人士组成，主席是大众汽车公司经理哈尔茨。

哈尔茨委员会于2002年8月16日提出了报告，共13章，其要点如下。

（1）三年后将失业人数从400万减少到200万，把工作介绍周期从33周减少到22周，把劳动局的失业金支出从400亿欧元减少到130亿欧元。

（2）将原联邦劳动署（Bundesanstalt für Arbeit）更名为联邦劳动局（Bundesagentur für Arbeit）。目前的实际组织结构是：联邦劳动局是最高层级，即总局；第二层级是10个地区分局（Regionaldirektion），即原来的州劳动署；第三层级是156个劳动支局（Agentur für Arbeit），即原来的地区劳动署，再辅之以304个就业中心（Jobcenter）。这些就业中心或是通过向私人招标建立的，或由地区劳动支局自己来承担的，或采取两者混同的办法建立。就业中心负责把失业人员租借给第一劳动市场公司，或租借给公益和荣誉活动。在就业期间他们可以得到相当于失业金数额的净工资，还可以采取其他融入社会的措施，例如可以学习另一种技能。如学习顺利结束，可以得到一笔奖励。就业中心也可将雇员有偿租借出去，这样就可以同时从劳动支局和经济所得中获得补贴。

（3）对失业者的资助分两个档次来执行：第一档次是一档失业金，这是失业保险费，领取时间从32个月缩短为12个月（55岁以下）或18个月（55岁以上），其他各项规定不变；第二档次是取消过去的失业救济，引进二档失业金。而二档失业金远低于过去的失业救济，其数额同社会救济相等，因此一般也称之为“同社会救济合并”，它不是失业保险费，而是生活补贴，2005年开始时在西部为每月345欧元，东部为331欧元，2006年东西部统一标准，同为345欧元，之后又将其逐步提到359欧元，2011年12月31日前为364欧元，2012年1月1日起增至374欧元，2013年1月1日起增至382欧元，2016年1月1日起则按成年、儿童、婚否分成237、270、306、324、364和404欧元几个级别。获此补贴的时间是无限的。此外，所有无能力工作的人员（主要是儿童）都可以获得这样的社会救济。

（4）提前启动职业介绍，在解雇的当日就应报告失业。失业人员在寻找工作过程中所花费用的50%由雇主用下岗资助的形式来承担，剩下的50%由雇员从休假补贴和削减加班费补贴中支付。

（5）失业人员如拒绝接受某一就业岗位，必须要有充分的理由。如理由不充分，可暂停其获得就业岗位的机会，暂停时间的长短视拒绝接受工作的理由而定。

（6）要特别重视创造并资助培训岗位，以解决青年失业人员的问题，应通过某个公共基金会向他们发放培训时间有价证券和折扣卡，使他们能够支付培训费用，此外还应向他们提供津贴，增加培训职业。这样一来可减少失业人员，二来可提高今后就业人员的素质。

（7）如55岁以上的老龄失业人员从事某种低报酬的、需缴纳福利保险费的过渡工作满一年，则可以向他们提供工资保险，以补偿他们收入的缺额。此外可以降低他们缴纳失业保险费的比例。这样今后他们就无须就业中心的照管，而一到60岁便可提前获得扣除一定数量的所谓提前退休养老金。

（8）引进编码卡，以密码的形式记录每个雇员的就业日期和收入证明。一旦该雇员失业，就业中心就可以据此核算该失业人员应获得多少津贴。

（9）各企业要引进就业记录，所有就业记录良好的企业可在失业保险中获得补贴。就业中心和主管部门向各企业提供就业咨询服务。

（10）建立“我-公司”（Ich-AG）和家庭公司，以此来同“打黑工”作斗争。所谓“我-公司”就是建立纯独立企业的第一步，“我-公司”的收入不超过25000欧元，全部纳税比例为10%。为了鼓励成立“我-公司”，失业人员可以从失业保险中获得三年的津贴。

（11）引入“微收入工作”（Minijob，指月收入不超过400欧元的工作）和“低收入工作”（Midijob，指月收入在400～800欧元的工作），其目的是从不会成为独立职业的工作中获得一点收入。

（12）各州劳动分局变成权力的中心，但它不能代替地方的积极性，而是协调彼此的积极性，向各州、各乡镇、企业和协会提供互补的解决问题的方法和资源，其主要任务是：同各大公司打交道，支持就业中心向中小微企业提供咨询，同各州政府联系，协调各州之间的规格计划，对劳动市场进行研究。

（13）引进“就业贷款”（Jobfloater）。一家中小微企业只要在试用期结束后继续雇佣一个失业人员，该企业便可以获得一种贷款。该贷款分两笔支付，一笔是“资助贷款”，另一笔是“后续贷款”（Nachrangdarlehen）。在经过对企业偿付能力的检查之后便可以由银行向其提供。这样，凭借雇佣一个失业人员，企业便可获得最高为10万欧元的贷款。