二 突发事件应急管理体制机制的深沉反思

中国曾经按照计划经济特点建立起根据突发事件类别，分部门的条块结合的管理体制和机制，有诸多长处，有利于发挥各职能部门的作用，体现出较高的效率，为应急管理发挥了重要作用。随着改革开放以来的体制转轨和社会转型，随着经济和技术环境的重大变化，突发事件与社会经济系统相互作用的方式越来越复杂，应急管理越来越显露体制性缺失和机制性障碍。因此，“一案三制”建设的实质，是不断重组应急管理的体制和机制。

“一案三制”建设，在应对2008雨雪冰冻灾害、“奥运火炬国际危机”、汶川地震、玉树地震、芦山地震、鲁甸地震、舟曲泥石流、禽流感、台风、矿难等各类突发事件中，在成功举办北京2008奥运会、圆满完成新中国60华诞各项活动、成功举办上海世博会、广州亚运会、深圳大运会和大规模撤离我海外公民等一系列重大事件中，都发挥了重要作用，积累了大量应急处置经验，降低了突发事件造成的各种损失，极大地推动了中国应急管理体制的发展，对保障人民生命财产安全，维护社会安全稳定发挥了重要作用。但是，通过实践全面检验，也暴露出中国应急管理体制存在的差池，特别是近年来各类突发事件的复杂性、关联性明显增强，次生、衍生事件越来越多，以网络为平台的公共舆论和媒体对突发事件关注度越来越高，对应急管理体制机制建设提出了新要求。站在新的历史起点上，真正形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的突发事件应急管理体制机制，仍有很大的探索余地和改进空间。

就近年来重大灾害事件的应对来看，结合汶川地震、玉树地震、芦山地震、鲁甸地震在内的几次重大突发事件和应急响应过程，中国在应对巨灾时，表现出强大的政治动员能力、高度集中统一的指挥权威和宽余灵活的决策自由裁量度，这是中国应急处置的巨大优势。但是存在的脆弱性环节需要改进，具体体现在应急预案、应急指挥组织、基础设施（包括居民与公共设施抗震准备）、应急装备和物资、救援队伍专业化和志愿者组织化，以及应急教育、培训、演练和应急准备文化等方面，存在问题依然很多。

得益于汶川、玉树几次抗大震的历练，芦山抗震救灾把握了应急主动权。救援更为科学理性和以人为本，从震级速报到无人侦察机起飞，从国家第一时间启动预案到军队地方联动救援，显示出政府反应快速。但芦山抗震救灾也有问题，请看国家行政学院教授丁元竹、国家减灾委员会委员程晓陶、中国灾害防御协会救援医学会会长李宗浩等专家《六问芦山地震灾后应急响应》：

（1）宝兴为何成为孤岛？地震后，三大公共通信公司的网络断网，宝兴县成为“孤岛”。次日，国务院和省级指挥部主要负责人，还在等待孤岛的消息。应急通信无力，给救援指挥部的决策和救援力量调配造成极大困难。导致第一时间对灾情的了解、分析和判断受到影响。出现的网络瘫痪等问题，反映出地方缺乏传统和现代手段相结合的综合信息体系，导致信息出不来、进不去，对灾情的判断、力量的部署上会有些偏差。

（2）交通拥堵因何再次出现？大量专业救援力量与民间救援力量涌入雅安，道路拥堵不堪。汶川地震也出现过车流量大，紧急救援的黄金期道路拥堵，但芦山地震这种现象更为明显。交通管理和安全管理有待加强，为保证救援队员安全，高速公路在重特大突发事件发生后要及时免费放行，保证道路畅通。

（3）如何调动第一响应人？灾害来临时“左邻右舍”（邻居、基层街乡、派出所等）是最先响应和实施救援的。这块力量几乎是零距离，国际救援比例最高的也是第一响应人，作为补充，外界的救援针对的是急难险重。但目前我们对基层的灾害自救能力培养不够，基础储备不足，老百姓不知道该怎么自救，基层村、镇政府不知道如何施救。这需将防灾能力纳入教育体系，形成常态化。

（4）空中救援为何滞后？在芦山地震72小时后，由于道路拥堵，很多受灾区域没有足够的水和粮食供给。网友提出，在陆路无法挺进时，为何不空投食物和水以解燃眉之急？

（5）救援力量如何提高专业性？专家认为，非专业救援很可能造成二次伤害。至少有三分之一左右的人，因现场处置不当、抢救不当、转运不当造成截瘫。前往地震灾区的志愿者，应有专业的技能和组织，避免因一时冲动而擅自进入灾区。更有志愿者在前往灾区的路上不慎发生车祸。

（6）民间救援无序谁之责？地震后，公益组织、志愿者、记者涌向雅安，导致专业救援力量无法进入，伤员无法运出。21日10时，网友在微博上呼吁，“跪求社会志愿者们，不要再去芦山和宝兴了！”“给救援部队让条路吧”。造成这种无序状态的不仅是政府原因也有民间团体的原因，虽然政府要求不要贸然进入灾区，但还有很多救援组织仍然源源不断地去。政府给社会组织提供的救援渠道不好，平时的宣传也不够。

2013年6月，发生了吉林省德惠市吉林宝源丰禽业有限公司“6· 3”特别重大燃烧事故，造成119人遇难，70人受伤。此次大火是继辽宁省的大连石化、黑龙江省的中国储备粮管理总公司火灾和湖南省邵东县司马冲煤矿发生瓦斯爆炸事故之后，短短4天时间内发生的第4起灾祸事故。毫无疑问，人祸是事故发生的最主要原因。据报道，中储粮整个粮库只有一个消防水池和一个加水水鹤，绝大多数储备粮都是放在草制的粮囤中，露天直接堆放在地上，这显然不符合“中央储备粮必须储存在符合安全储粮要求的仓房内，不得露天储存”的规定。与此同时，中石油的“从一年三烧，到四年六烧”，人祸因素更是显而易见的。天灾不可避免，人祸应可减少。杜绝隐患，才能真使悲剧不会再一次重演。

为何有了突发事件应急管理的“一案三制”（预案和法制、体制和机制）体系，却仍摆脱不了原有应对模式？主要原因是，突发事件应对机制的制度设计，考虑社会性和结构性因素不够，追求目标与手段的直线联系，而体制机制有惯性，功能未被代替，有刚性需求，行为主体根据自己的利益来处理政策提供的机会，不会按照设定的路线行动，从而导致决策动机与实现目标产生距离，实际反应扭曲。虽然预防为主已成为应急管理体系建设的基础理念，但在相关制度与技术设计层面仍缺乏足够关注，从而导致应急管理机制的结构性失衡。