第二节 我国现有粮食补贴政策实施状况

我国现行的粮食补贴政策，主要包括价格支持政策、种粮农民直接补贴政策、农资综合补贴政策、良种补贴政策、农机具购置补贴政策、产粮大县奖励政策、农业保险保费补贴政策，以及一般服务支持政策等。

一 价格支持政策

（一）最低收购价补贴政策

为保护农民种粮积极性，发展粮食生产，国家于2004年起实施粮食最低收购价格政策，当主要粮食价格低于最低保护价时，国有粮食企业按照保护价敞开收购农民余粮。自实行最低收购价补贴政策以来，国家为了让农民尽可能多地增加收入，减少生产成本上涨带来的支出压力，已连续多次调高最低收购价。2014年小麦（三等，下同）最低收购价为每500克1.18元，早籼稻、中晚稻和粳稻最低收购价分别为每500克1.35元、1.38元和1.55元。

（二）临时收储补贴政策

为调动农民发展粮油生产的积极性，保护农民利益，维护粮油市场稳定，国家于2008年在东北地区启动临时收储政策。近些年来，实行临时收储政策的粮油品种有小麦、稻谷、玉米、大豆、油菜籽等。临时收储政策是自2004年我国粮食购销市场全面开放以来继最低收购价补贴之后的又一项重要的粮食价格支持政策，其对农民种粮积极性也起到了有力的保护作用。2014年全国各类粮食企业粮食收购量首次突破3.50亿吨，总量达3.65亿吨，其中，最低收购价和政策性临时收储粮食1.24亿吨；各地落实国家粮食收购政策，通过提价托市、增加收购、优质优价、整晒提等、产后减损等措施，促进种粮农民增收550亿元以上（任正晓，2015）。

（三）目标价格政策

目标价格政策是在市场形成农产品价格基础上，释放价格信号，引导市场预期，通过价差补贴保护生产者利益的一项农业支持政策。2014年，国家启动新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格试点。目标价格改革试点的主要内容：一是在全国范围内取消棉花、大豆临时收储政策。政府不干预市场价格，价格由市场决定，生产者按市场价格出售棉花、大豆。二是对新疆棉花、东北和内蒙古大豆实行目标价格补贴。种植前公布棉花、大豆目标价格。当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。三是目标价格补贴额与种植面积、产量或销售量挂钩。

二 种粮农民直接补贴政策

为调动农民种粮积极性，促进粮食生产稳定发展，我国于2002年在吉林东丰和安徽天长、来安三个县进行种粮农民直接补贴试点，2003年补贴范围进一步扩大，安徽、吉林、湖南、湖北、江苏、河南、内蒙古、河北、江西、新疆、浙江、广东和贵州13个省（区）在全省或部分县（市、区）实行了种粮农民直接补贴，2004年种粮农民直接补贴政策在全国全面实施。种粮农民直接补贴简称粮食直补。在补贴方式上，当前主要有四种：一是按照农村税费改革时核定的农业税计税土地面积进行补贴；二是按照计税常产进行补贴；三是按照粮食种植面积进行补贴；四是按照农民交售的粮食数量进行补贴。多数地区按照计税面积进行补贴，并采用财政惠农“一折通”或“一卡通”的形式将补贴资金直接兑付给种粮农民。粮食直补资金从粮食风险基金中安排。粮食风险基金由中央财政和地方财政共同负担，后来，国家逐步取消粮食主产省（区、市）粮食风险基金的地方财政配套。2004年中央粮食直补资金116亿元，2007年增加到151亿元，此后到2014年一直维持在151元的水平。

三 良种补贴政策

为鼓励农民使用良种，提高良种覆盖率，增加农产品产量，改善农产品品质，2002年，中央财政设立了农作物良种补贴资金。补贴按照“政策公开、直补到户、据实结算”的原则和中央规定的补贴标准，以及农户实际种植品种和种植面积对特定农作物进行补贴。自2002年实施良种补贴政策以来，国家不断扩大良种补贴规模，提高良种补贴标准。在补贴品种上，2002年仅对东北地区高油品种大豆实施补贴，2003年增加对小麦的补贴，2004年增加对水稻和玉米的补贴，2007年增加对油菜和棉花的补贴，2010年增加对青稞的补贴，2011年增加对马铃薯和花生的补贴试点。良种补贴品种增加的同时，补贴范围也不断扩大。到2011年，水稻、小麦、玉米和棉花良种补贴在全国31个省（区、市）实行全覆盖，大豆良种补贴在辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古4省（区）实行全覆盖，油菜良种补贴在长江流域冬油菜主产区全覆盖，青稞良种补贴在藏区全覆盖；2012年花生良种在12个花生主产省（区）全覆盖，2014年马铃薯良种在14个主产省（区、市）全覆盖。自良种补贴实施以来，补贴标准基本稳定。2014年，小麦、玉米、大豆、油菜和青稞良种补贴为每公顷150元，其中新疆地区的小麦良种补贴每公顷225元；水稻、棉花良种补贴为每公顷225元；花生良种补贴为大田生产每公顷补贴150元，良种繁育每公顷补贴750元；马铃薯良种补贴为每公顷1500元。2011年以来，中央财政每年安排的农作物良种补贴资金稳定在200亿元以上，2014年达到214.45亿元，有效地推广了农作物良种良法，有力地促进了粮食稳定增产和农民持续增收，已成为一项提升粮食综合生产能力的重大支农政策（财政部农业司，2014）。

四 农资综合补贴政策

我国于2006年开始实施农资综合补贴政策，即对种粮农民因化肥、柴油、农药等农业生产资料增支而实行的综合性直接补贴，政策目的是缓解化肥、柴油等农业生产资料价格的持续上涨对农民种粮的影响，降低农民的种粮成本。补贴资金是利用已经建立的粮食直补渠道，一次性直接拨付种粮农民。2009年，财政部、发展改革委、农业部为贯彻《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神，在总结前几年实践经验的基础上，又下发了《关于进一步完善农资综合补贴动态调整机制的实施意见》。《意见》确定，进一步完善农资综合补贴动态调整机制的总体目标是根据化肥、柴油等重要农资价格上涨情况，在综合考虑当年粮价变动促农增收基础上，中央财政合理安排农资综合补贴，实行动态调整，弥补农民种粮的农资增支，保护农民利益，调动农民种粮积极性；进一步完善农资综合补贴调整机制的基本原则是“价补统筹、动态调整、只增不减”。动态调整的初始基期参考2008年农资价格水平，考虑有关因素确定。以后年份，农资价格上涨，全国粮食单位面积化肥、柴油支出高于初始基期水平，则以该年作为新的基期年，基期滚动调整。国家综合考虑当年农资价格和粮食价格变化以及国家财力情况，确定次年农资综合补贴规模。与基期相比，当年化肥、柴油价格上涨影响农民种粮增支较多时，在基期补贴存量基础上适当增加农资综合补贴；当年农资价格变动影响农民种粮增支基本不增加时，原则上保持基期补贴存量不变；连续三年粮食单位面积化肥、柴油支出不高于基期水平，可以统筹当年财力情况适当增加农资综合补贴。根据这一调整机制，2009年之后，国家已连续几次对农资综合补贴规模进行了调整，2014年中央财政安排的农资综合补贴为1071亿元，比2006年的120亿元增加了近1000亿元。

五 农机具购置补贴政策

提高农业机械化程度是有效提高农业生产效率、提高粮食生产水平的重要手段。为鼓励农民购买先进适用的农业机械，改善农业装备结构，推进农业机械化进程，增强农业综合生产能力，促进农业增产增效，加快现代农业发展，按照党中央、国务院的部署，财政部、农业部于2004年共同启动实施了农机购置补贴政策，对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴（见表2-2）。补贴对象提出购机申请，通过资格审查签订购机补贴协议，农民只需要缴纳扣除补贴金额后的差价款即可提货，补贴资金由财政部门统一与供货方结算。中央财政农机具购置补贴资金来源于中央财政设立的购置补贴专项资金及地方财政配套资金。中央财政农机具购置补贴资金实行定额补贴，即同一类、同一档次农业机械在省域内实行统一补贴标准。2004年当年中央财政安排了0.70亿元的补贴资金在66个县实施。此后，中央财政不断加大投入力度，补贴资金规模连年大幅度增长，实施范围扩大到全国所有农牧县和农场。2014年，中央财政安排农机购置补贴资金237.55亿元，补贴机具包括12大类48个小类175个品目，并且，在此基础上，各地还可在12大类内自行增加不超过30个其他品目列入中央资金补贴范围。2014年全国农机购置补贴受益农户327.90万户，补贴购置各类农业机械365.80万台（套）。在农机购置补贴政策的推动下，全国农机装备水平和农机作业水平快速提高，增产增效型、资源节约型、环境友好型的农机化新技术加快推广使用。2014年，全国农业机械总动力达到10.81亿千瓦，全国农作物耕种收综合机械化水平达到61.60%；全国全年新增精少量播种、保护性耕作等农机化新技术推广面积达7.50亿亩，全国全年完成深松整地作业面积1.63亿亩（农业部，2014；国家粮食局，2015）。2004年以来，农机购置补贴政策的稳定连续实施，使我国农业机械化进入了健康发展的快车道，有效缓解了青壮年劳动力短缺的突出矛盾，有力地保障了农业稳定发展，为提高农业生产效率，增强农业综合生产能力，保障我国粮食安全和促进农民增收，提供了坚实的装备技术支撑。

六 对产粮大县奖励政策

为了缓解产粮大县财政困难，调动地方政府抓好粮食生产积极性，保护好国家粮食安全的基础，根据《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发〔2005〕1号）的有关要求，2005年中央财政开始实施对产粮大县的奖励政策，当年奖补资金55亿元。中央财政对产粮大县的奖励，坚持“测算到县、拨付到县”的原则。奖励办法把粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积作为奖励资金发放的依据因素，粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积三个因素所占权重为50%、25%、25%。奖励入围条件是：以县为单位，1998—2002年五年平均粮食产量大于20万吨，且粮食商品量大于0.50万吨；对达不到上述条件，但对区域内的粮食安全起着重要作用，对粮食供求产生重大影响的县，由省级财政部门牵头，会同省级农业等部门提出意见，经省级人民政府批准，并报财政部认可后，也可纳入奖励范围。2012年中央财政对产粮大县资金分配方法和奖励对象进行了调整和完善，把粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积三个因素所占权重调整为60%、20%、20%。新奖励办法中，奖励范围包括常规产粮大县和超级产粮大县。对常规产粮大县，主要依据2006—2010年五年平均粮食产量大于20万吨，且商品量大于0.50万吨来确定；对虽未达到上述标准，但在主产区产量或商品量列前15位，非主产区列前5位的县也可纳入奖励；除上述两项标准外，每个省份还可以确定1个生产潜力大、对地区粮食安全贡献突出的县纳入奖励范围；常规产粮大县奖励资金与省级财力状况挂钩，不同地区采用不同奖励系数，产粮大县奖励资金由中央财政测算分配到县，常规产粮大县奖励标准为500万—8000万元，奖励资金作为一般性转移支付，由县级人民政府统筹使用（农业部产业政策与法规司，2013）。在常规产粮大县奖励基础上，中央财政对2006—2010年五年平均粮食产量或商品量分别列全国100名的产粮大县，作为超级产粮大县给予重点奖励，奖励资金由省级财政用于支持本省粮食生产和产业发展（农业部产业政策与法规司，2013）。2005年产粮大县奖励政策实施以来，中央财政不断加大奖补力度，2014年增加到351亿元，10年累计拨付奖励资金1940.2亿元。

七 农业保险保费补贴政策

包括粮食生产在内的整个农业生产受自然灾害的威胁和危害很大，为有效降低自然灾害所造成的损失，世界上相当多的国家都实行了农业保险保费补贴政策。农业保险保费补贴是指财政对农业保险业务的保费给予一定比例的补贴，补贴的对象是投保农户。农业保险损失频率和损失程度较高，要实现农业保险业务的财务平衡，保险费率很高，靠农民自身难以承担。因此，需要财政提供一定比例的补贴，缓解农业保险的供需矛盾，使保费达到保险公司和农民都能接受的水平。为帮助农户提高抗御自然灾害的能力，借鉴国外农业灾害保险经验，我国于2007年开始在6省（区）开展中央财政农业保险保费补贴政策试点，2012年在全国推开。我国的农业保险费补贴实行中央财政、省级财政、县级财政共同分担办法。在补贴品种上，中央财政补贴险种逐步由最初的5个种植业品种增加至种植、养殖和林业3大类15个品种，基本覆盖了关系国计民生和粮食安全的主要大宗农产品，并鼓励地方开展特色险种。在补贴比例上，中央财政先后多次提高农业保险保费补贴比例，不断加大补贴力度。对种植业保险，中央财政保费补贴比例由25%提高至35%—65%（中西部的补贴比例为40%，东部地区的补贴比例为35%，新疆生产建设兵团、中央直属垦区、中储粮北方公司、中国农业发展集团有限公司的补贴比例为65%），各级地方财政为40%—45%，其中省级财政至少为25%，其余主要由县级财政负担，农民负担比例平均为20%。2007—2013年，我国农业保险承保主要农作物从1533.33万公顷增加到7373.33万公顷，中央财政累计投入农业保险保费补贴资金487.88亿元，带动参保农户9.74亿户次，提供风险保障4.09万亿元，撬动比例超过70倍，累计向1.20亿次的农户支付赔款759亿元，为及时恢复农业再生产提供了有力的资金保障，发挥了较好的强农惠农政策效果（发改委农村经济司，2014；财政部金融司，2013；财政部金融司，2014）。

八 一般服务支持政策

从广义上讲，农业补贴政策除生产者支持政策外，还包括公共财政为支持农业生产、农村发展所提供的公共产品服务支出，即一般服务支出项目（GSSE）。我国目前一般服务支持项目包括农业综合开发项目、农业基础设施建设、农技推广体系建设、农业科技应用补助、劳动力转移培训阳光工程、新型农民科技培训工程、农民专业合作社支持项目、现代农业示范项目等。一般服务支持项目中的大多数项目都与提高粮食生产综合能力密切相关，是对种粮农民不可或缺的直接或间接支持。2004年以来，中央财政不断加大对一般支持项目的支持力度，特别是加大了对农田水利建设、中低产田建造、农业科技推广等与粮食生产直接相关方面的支持力度。

（一）农业科技推广应用支持政策

多年来，国家先后启动一系列农业科技推广应用支持政策，大力提高对粮食及整个农业生产的科技支撑能力。

一是测土配方施肥技术支持政策。2005年以来，中央财政累计投入78亿元，支持农民科学施肥，提高肥料利用率，推动农业节本增效，减少过度施用化肥造成的耕地质量下降、土地板结等问题。经过近十年来的支持和推广，2014年测土配方施肥面积达到1亿公顷，主要粮食作物基本实现全覆盖（韩长赋，2015）。据统计，通过实施该项技术，化肥利用率普遍提高5个百分点，粮食作物单产普遍提高6%—10%，十年时间减少不合理施肥1000多万吨（财政部农业司，2014）。

二是农业防灾减灾稳产增产关键技术补助政策。2012年，中央财政安排资金61亿元，全面启动了农业防灾减灾稳产增产关键技术补助政策，通过补贴鼓励农民大面积应用经过实践证明的能够有效预防和减轻灾害损失、促进粮食稳产增产的重大技术，主要包括：在小麦主产区全面实施“一喷三防”补助，在东北地区实施水稻大棚育秧补助，在南方早稻主要产区实施早稻集中育秧补助，在东北启动抗旱“坐水种”补助，在西南实行玉米地膜覆盖种植补助，在粮食主产区实行农作物病虫害专业化统防统治补助等。2013—2015年，中央每年都安排60多亿元资金，使上述关键技术应用补贴常态化。

三是旱作农业技术推广应用支持政策。中央财政自2010年开始安排专项资金支持旱作农业技术的推广应用；至2015年，中央财政累计投入专项资金48亿元。在中央财政支持和引导下，我国旱作农业种植技术得到了创新和发展，促进了我国华北、东北、西北旱区农业生产方式的改变，有效地提高了耕地综合生产能力（财政部农业司，2015）。

四是支持粮、棉、油高产创建政策。为集成推广先进实用技术，在更大规模、更广范围、更高层次上开展粮、棉、油高产创建活动，中央财政自2009年开始，专项安排粮、棉、油高产创建补助资金。2009年当年安排补助资金5亿元，用于支持建设2600个粮、棉、油高产创建万亩示范片，其中粮食作物高产创建万亩示范片2050个，包括水稻、小麦、玉米示范片各600个，马铃薯100个，大豆150个（农业部，2009）。自2011年开始，国家决定每年选择约50个县、500—600个乡镇开展整建制高产创建试点。到2013年，全国已建设万亩示范片13000多个。2013年开始，在总结高产创建经验的基础上，农业部又在全国组织开展了粮食增产模式攻关活动，集成推广区域性、标准化高产高效技术模式，辐射带动更大范围、更大面积均衡增产（农业部，2014）。此外，中央财政还安排专项资金，支持保护性耕作、深松整地、秸秆还田、土地有机质提升等增产技术推广应用。

（二）基层农技推广体系改革与建设支持政策

自2009年开始，国家启动了“基层农技推广体系改革与建设示范县项目”支持政策，至2015年，国家累计投入专项补助资金102亿元，主要用于支持项目县深化基层农技推广体系改革，完善以“包村联户”为主要形式的工作机制和“专家+农业技术人员+科技示范户+辐射带动户”的服务模式，培育科技示范户，实施农技推广服务特岗计划，开展农技人员知识更新培训，建立健全县乡村农业科技试验示范网络，全面推进农业科技进村入户（农业部产业政策与法规司，2014,2015）。

（三）支持新型经营主体发展适度规模经营

为提高土地利用率、资源利用率和劳动生产效率，促进粮食等农业生产开展适度规模经营，国家先后出台了诸多扶持家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体发展的政策措施。其中，2007年以来，中央财政累计投入农民合作社发展补助资金88.50亿元，而且补助力度逐年加大。2014年，中央财政对农业合作社的补助资金达到20亿元，比“十二五”初期增加了一倍多。各级政府还实行了产粮大户奖励政策、土地流转鼓励政策等扶持新型经济主体发展。例如，江苏省2011年安排1000万元，用于扶持农村土地流转，促进农业适度规模经营，而且既鼓励符合条件流入方，也鼓励符合条件流出方。截至2014年年底，全国农村家庭承包耕地流转总面积超过2666.66万公顷（4亿亩），流转面积占比超过30%。截至2015年6月，全国家庭农场超过87万家，农民合作社超过140万家，农业产业化龙头企业超过12万家，新型农业经营主体已成为粮食生产和现代化农业建设的生力军（韩长赋，2015）。

（四）农业综合开发

农业综合开发工作自20世纪80年代末实施以来，以确保国家粮食安全、带动农业增效农民增收为宗旨，充分发挥财政支农惠农作用，有力地促进了粮食及整个农业综合生产能力的提升。尤其是“十二五”以来，农业综合开发累计投入财政资金2070.86亿元，年均增长11.99%，改造中低产田、建设高标准农田720.00万公顷，改造重点中型灌区581个，新增和改善灌溉面积840.00万公顷，治理小流域41.86万公顷，新增粮食生产能力每公顷1500千克（亩均100公斤）以上，通过实施高标准农田建设项目每年每公顷增收近4500元（卢贵敏，2015）。

（五）国家农业现代化示范区建设

为了加快农业现代化建设，2010年以来，农业部分三批在全国范围内认定了283个国家现代化农业示范区，对每个示范区给予1000万元左右的奖补扶持。根据农业部新闻办（2015）发布的统计数据，283个示范区粮食总产量达2.37亿吨，占全国粮食总产量的39.30%，农作物耕种收综合机械化水平达72.40%，比全国平均水平高14个百分点。

（六）农业水利基本建设

2004年以来，国家不断加大农业水利建设投入力度。特别是2011年“中央一号文件”《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》提出“力争今后10年全社会水利年均投入比2010年高出一倍”要求之后，各级财政对水利投入的总量和增幅明显提高。2011—2014年，全国各级财政投入水利的资金总计12614.81亿元。其中，2014年投入3882.62亿元，比2010年增加2159.22亿元，增长125.29%。多年来，各级政府在加强大中型水利工程及其配套工程建设的同时，突出了抓小型农田水利建设。2009年，国家全面实施小型农田水利重点县建设，至2014年中央财政累计投入资金达到768.41亿元，全国已建和在建的小型农田水利重点县达1950个，已基本覆盖农业大县并向牧区大县延伸。此外，国家还根据黑龙江、吉林、内蒙古、辽宁东北四省区在全国粮食生产中日益凸显的重要性，自2012年启动东北四省区“节水增粮行动”，大力发展高效节水灌溉，计划用四年时间发展高效节水灌溉面积253.33万公顷，总计投入380亿元。“节水增粮行动”完成后，预计将新增粮食产量1000万吨，年均节水29亿立方米，农民每年增加收入160多亿元（财政部农业司，2012）。